Fru talman! I det betänkande vi nu ska debattera, KU36 Författningsfrågor, finns, som jag ser det, ett av de viktigaste sakpolitiska ställningstaganden som konstitutionsutskottet gör den här mandatperioden: ett förslag om en utredning för att se över behovet av att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt, särskilt i fråga om grundlagsreglering av justitierådens antal och pensionsålder, en möjlighet för de högsta domstolarna att sammanträda i särskild sammansättning samt Domstolsverkets organisation, styrning och roll. Därmed tillstyrks bland annat flera yrkanden i motioner från Moderaterna i KU.
I andra frågor i betänkandet finns två reservationer som Moderaterna står bakom. För tids vinnande yrkar jag bara bifall till reservation 20. Jag kommer dock här enbart att tala om domstolarnas oberoende.
För att en stat ska kunna betecknas som en rättsstat är det en förutsättning att den har ett oberoende domstolsväsen. I 2008 års grundlagsutredning sägs följande:
"Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Av regeringsformen följer vidare att domstolarna utövar normkontroll enligt principen om lagprövning - - -. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser. Sveriges medlemskap i EU och de förpliktelser som följer av bl.a. Europakonventionen har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter."
På senare tid har debatten om domstolarnas oberoende fått ny kraft och aktualitet, särskilt mot bakgrund av händelseutvecklingen i Ungern och Polen, där respektive regering och parlament vidtagit åtgärder som på olika sätt strider mot de krav som bör ställas för att ett domstolsväsen ska kunna kallas oberoende.
STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Författningsfrågor
Till detta kan läggas andra oroande tecken i tiden, till exempel de utfall som USA:s president gjorde i februari 2017 mot enskilda domare som underkände det inreseförbud han ville införa. Minst lika hätska var angreppen i november 2016 från brittiska politiker, som hade kampanjat för brexit, gentemot enskilda domare i High Court of Justice som avkunnat en kontroversiell dom med koppling till brexitfrågan. Bland annat hävdades att domarna var folkfiender som hade förklarat krig mot demokratin.
I ljuset av dessa olika händelser i vår nära omvärld är det mycket angeläget att också vi i Sverige diskuterar om ytterligare åtgärder krävs för att värna domstolsväsendets självständighet och vilka åtgärder det i så fall bör vara.
En sådan diskussion kan måhända uppfattas som överflödig mot bakgrund av att Sverige är en stabil demokrati och en mogen rättsstat. Svenska domstolar agerar självständigt i förhållande till regeringen och riksdagen, och landets domare har typiskt sett hög integritet. Att den svenska rättsstaten upplevs vara ohotad i dag betyder dock inte att den är säker i morgon, och därför bör vi agera nu och inte vänta på att hot ska uppstå.
Mot ett ökat värn av domstolarnas självständighet har i debatten ibland anförts att sådana åtgärder inte har så stor betydelse eftersom en ond regim kan montera ned konstitutionella barriärer. Med denna utgångspunkt skulle dock varje konstitutionellt skydd för fri- och rättigheter eller något annat kunna beskrivas som poänglöst. Ingen förändring är i längden omöjlig att genomdriva för en auktoritär regim som kan tvinga medborgarna till underkastelse, men grundlagsfästa skydd för demokratiska institutioner och rättigheter försvårar för den som vill skapa en annan typ av samhälle. Det ska vara komplicerat att montera ned demokratin, och det ska inte gå att göra snabbt eller i tysthet.
Regeringsformen innehåller redan flera bestämmelser som har till ändamål att värna domstolarnas oberoende. Frågan blir därför vilka ytterligare åtgärder som kan behövas.
Låt mig ta upp de fyra frågor som nämns specifikt i tillkännagivandet.
Domstolsverkets roll och makt i relation till domstolarna har diskuterats länge. Det är en myndighet under regeringen med uppgiften att ge administrativt stöd och service till de svenska domstolarna. I praktiken har det visat sig svårt att dra en gräns mellan myndighetens rent administrativa stödverksamhet och sådan verksamhet som i varje fall indirekt skulle kunna påverka domstolarnas dömande verksamhet. Med verkets administrativa ansvar och fördelning av pengar följer makt som skulle kunna påverka domstolarnas oberoende. Om en framtida regering skulle vilja utöka sin makt över domstolsväsendet skulle den kunna utse en lydig generaldirektör och ge Domstolsverket mycket detaljerade föreskrifter när det gäller hur myndigheten ska utöva sin makt gentemot domstolarna.
I många länder leds den centrala domstolsadministrationen av ett från regeringen och parlamentet avskilt råd som består av en majoritet domare. Rådet utser domstolsadministrationens chef och ansvarar ofta även för tillsynen över domstolarna. Därmed skyddas domstolarnas oberoende ytterligare. Inom EU finns till och med ett nätverk för denna typ av domstolsråd, The European Network of Councils for the Judiciary, ENCJ. Av EU:s 28 medlemsstater har 20 domstolsråd som är medlemmar i nätverket. Det skulle kunna ses som ett uttryck för att detta sätt att leda den centrala domstolsadministrationen är den rättsstatliga normen. Sverige är uppenbarligen ett av åtta länder som avviker från denna norm.
STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Författningsfrågor
En rimlig slutsats är därför att arbeta för att inrätta ett domstolsråd för att styra Domstolsverket och utse dess generaldirektör.
För att övergå till vissa frågor om Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen kan man först konstatera att HD och HFD i dag i huvudsak regleras genom lag, inte genom grundlag. Det medför vissa risker.
Å ena sidan skulle en regim som vill försvåra de högsta domstolarnas arbete kunna göra det genom att minska antalet justitieråd kraftigt. Å andra sidan skulle en regim som vill ta kontroll över domstolarna kunna utöka antalet justitieråd kraftigt och utnämna regimlojala domare till dessa befattningar. Båda dessa förändringar skulle kunna genomföras genom en enkel lagändring. Därför bör man i regeringsformen slå fast ett minsta och ett största antal justitieråd som ska finnas i HD och HFD.
Frågan om justitierådens pensionsålder har blivit viktig i ljuset av det som har skett i Polen och Ungern. En regering kan försöka stärka den politiska kontrollen över domstolarna genom att tvångspensionera domare som inte upplevs tillräckligt lojala. Konkret har det handlat om att sänka den ålder då domare är skyldiga att gå i pension för att bli av med alla domare som är äldre än så. Därför bör man överväga att i grundlag ange den lägsta ålder som ett justitieråd ska ha uppnått för att kunna åläggas att gå i pension.
En fråga som är av ett något annat slag än de tidigare nämnda handlar om ifall det behövs en närmare samverkan mellan Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. I principiellt hänseende kan man säga att det skulle kunna handla om en möjlighet att stärka domstolsväsendets auktoritet i samhället genom att etablera en delvis konsoliderad högsta prövningsprocess. Härutöver finns också mer praktiska perspektiv på frågan.
Vad det konkret handlar om är att göra det möjligt för HD och HFD att avgöra mål i det som har kommit att kallas särskild sammansättning. Det skulle innebära att den ena domstolen begär att även ledamöter från den andra domstolen ska delta i avgörandet av vissa mål, främst mål av tre slag:
För det första handlar det om mål där de normer som ska tillämpas inte utgör specifik behörighet för antingen allmän domstol eller förvaltningsdomstol, till exempel grundlagarna eller Europakonventionen. Då skulle ett avgörande i särskild sammansättning göra att det kan etableras en gemensam praxis när det gäller hur grundlagarna och Europakonventionen ska tillämpas, och man skulle undanröja risken för motstridiga domar i den ena eller den andra domstolen.
För det andra handlar det om mål där det är oklart om det är allmän domstol eller förvaltningsdomstol som ska fälla avgörandet. Då skulle man undanröja risken för att mål faller mellan stolarna.
För det tredje handlar det om mål där rättsfrågor som hör till allmän domstols behörighet har aktualiserats i ett förvaltningsrättsligt mål eller tvärtom, till exempel om det i ett skattemål som prövas av Högsta förvaltningsdomstolen aktualiseras en bolagsrättslig fråga som egentligen hör till Högsta domstolens behörighet. Även då skulle särskild sammansättning undanröja risken för motstridiga domar - motstridig rättspraxis från de båda högsta instansernas sida.
STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Författningsfrågor
Fru talman! Sammanfattningsvis är konstitutionsutskottet överens om att en utredning bör se över dessa viktiga frågor om domstolarnas och domarnas oberoende. Det innebär att vi i Sveriges riksdag brett över partigränserna tar ansvar för att stärka skyddet för rättsstaten i en tid och i ett samhällsklimat när olika krafter hotar demokratiska institutioner på olika håll i västvärlden. Denna breda enighet är en stryka för svensk demokrati.
(Applåder)
