med anledning av förs. 1998/99:RR4 Riksdagens revisorers förslag angående socialförsäkringens administration

Motion 1998/99:Sf2 av Ulf Kristersson m.fl. (m)

Riksdagens revisorer har granskat socialförsäkringens
administration under 1998/1999.

Rapporten 1998:99:1 Socialförsäkringens administration - kostnader och
produktivitet har varit underlag för det förslag som Riksdagens revisorer
avlämnat den 18 februari 1999.

Socialförsäkringen har redan 1995 granskats av Riksdagens revisorer. Det
komplexa regelsystemet och de frekventa regeländringarna ansåg revisorerna
skapar betydande svårigheter, både vad gällde handläggning i försäkrings-
kassorna och uppföljning av klagomål från försäkringstagarna.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har i början av
1990-talet undersökt produktivitetsutvecklingen inom socialförsäkringen.

Riksrevisionsverket (RRV) har avlämnat revisionsrapporter till Riksför-
säkringsverket (RFV) och påtalat problem vad gäller administrations-
kostnadernas utveckling.

Slutligen har Justitieombudsmannen (JO) fäst uppmärksamheten på att
antalet anmälningar gällande socialförsäkringarna ökat ca 20 % mer än vad
gäller annan statlig handläggning av motsvarande natur. JO:s inspektions-
verksamhet har också givit vid handen att socialförsäkringsadministrationen
har väsentliga brister när det gäller likabehandling av lika ärenden. Vidare
noterar JO att de formella regler och de krav som förvaltningsrätten ställer,
tycks ha kommit i skymundan.

Socialförsäkringsadministrationens
organisation

Den statliga socialförsäkringsadministrationen har en något
ovanlig uppbyggnad. RFV utgör en central
förvaltningsmyndighet. Verket skall svara för den centrala
ledningen och tillsynen av försäkringskassornas verksamhet.
Försäkringskassorna som numera är 19 till antalet är
emellertid självständiga juridiska icke statliga organisationer.
Detta hänger samman med att försäkringskassorna har sitt
ursprung i tidigare sjukkassor som från början var frivilliga
föreningar, som startats av frikyrkor, nykterhetsföreningar,
fackliga organisationer och liknande. När försäkringen sedan
reglerades av staten slogs kassorna samman till länskassor
och lokalkassorna blev lokalkontor. Försäkringskassorna
övertog också vid den tiden administrationen av
folkpensioneringen från de kommunala pensionsnämnderna.
På det centrala planet övertog vid samma tid motsvarigheten
till nuvarande RFV den statliga pensionsstyrelsens uppgifter.

Den ovanliga organisationen av den statliga socialförsäkrings-
administrationen förstärks av att landets allmänna försäkringskassor har en
gemensam intresseorganisation, finansierad av kommunala skattemedel.
Denna intresseorganisation verkar dels för att främja socialförsäkringens
intressen i vid bemärkelse, dels ikläder den sig i vissa fall rollen som motpart
till tillsynsmyndigheten RFV samt regering och riksdag.

Socialförsäkringsadministrationen har nyligen varit föremål för vissa för-
hållandevis beskedliga förändringar. Dessa ändringar redovisas i under-
bilaga 2 i 1998/99:RR4.

Riktlinjerna för förändringarna anges vara att förstärka en nationellt
enhetlig socialförsäkring. Organisationsstrukturen skall, heter det, tillgodose
en likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen samtidigt som
försäkringskassornas roll skall stärkas.

Riktlinjerna och de följande konkreta riksdagsbesluten angav att lednings-
strukturen i kassorna skulle bli tydligare. RRV och kassornas egna revisorer
skall enligt beslutet avge en gemensam revisionsberättelse som följer de
bestämmelser som regeringen eller annan av regeringen utnämnd myndighet
utfärdar.

Vidare heter det i beslutet att RFV:s tillsyn skall utvecklas, så att nationell
likformighet i tillämpningen inom socialförsäkringssystemen uppnås. Detta
mål måste sägas utgöra en självklarhet. Den mest substantiella förändringen
är att RFV skall vara systemägare och ha ansvaret för IT-stödet inom
socialförsäkringsadministrationen.

Modern teknisk utveckling inom data- och telekommunikationsområdena i
vid bemärkelse kräver en mer djupgående organisationsförändring om alla
vinster som den tekniska utvecklingen erbjuder verkligen skall tillgodogöras.
På socialförsäkringsområdet skapas förutsättningarna för likformig service
och korrekt tillämpning av försäkringsreglerna betydligt effektivare genom
datoriserade system och direkt datakommunikation mellan handläggare och
försäkringstagare oberoende av var försäkringstagaren är bosatt och till
vilken försäkringskassa han/hon hör. Förfrågningar, muntlig information etc,
kan ske snabbare och mer kostnadseffektivt genom call center-verksamhet
samt särskilda, icke lokalt placerade, specialisthandläggare än genom lokala
beslutsenheter för varje område. Behovet av lokalkontor kan begränsas
samtidigt som service- och specialistfunktioner kan förstärkas och
informations- och beslutskvaliteten höjas. Den grundläggande orsaken till
detta är att servicefunktionerna - och i ännu högre grad specialistfunk-
tionerna - kan koncentreras geografiskt. Samtidigt öppnar den nya tekniken
möjligheter att förlägga verksamheter, t.ex. call center, till regioner och
landsdelar där det finns gott om arbetskraft. Det geografiska avståndet har
minskat i betydelse, vilket innebär att de avståndsnackdelar som Sverige
också har minskar.

Den nya tekniken kan nyttjas i organisationer med hög decentraliserings-
grad. Så är t.ex. fallet med franchiseverksamhet inom detaljhandeln. En av
förutsättningarna är emellertid detaljhandelns lönsamhetsstyrning och den
allra djupaste förutsättningen är att detaljhandeln konkurrerar på en öppen
marknad.

Statlig verksamhet är motiverad av att den skall tillfredsställa gemen-
samma, kollektiva behov. I sådana fall är lönsamhetsstyrning vare sig
lämplig eller möjlig. Offentlig verksamhet måste i stället ha rättsäkerhet och
likabehandling av försäkringstagarna som överordnat mål. Därför hävdar vi
att det offentliga socialförsäkringssystemets administration skall vara
juridiskt enhetlig och statlig. Detta skulle i hög grad underlätta förändringar
som betingas av den tekniska utvecklingen. (Stora delar av social-
försäkringen hade kunnat organiseras på en fri eller friare försäkrings-
marknad, beroende på att socialförsäkringen i hög grad utgör en individuell,
inte kollektiv, konsumtion. Denna diskussion avstår vi från att föra i detta
sammanhang.)

Att försäkringskassorna har en kommunalskattefinansierad intresse-
organisation, Försäkringskasseförbundet, är ur många synpunkter inte
acceptabelt. Bland annat skapas en rad oklarheter om rollfördelning, ansvar
m.m. inom socialförsäkringen.

Vissa ärenden, främst de som gäller rehabiliteringsverksamheten, kräver,
till skillnad från merparten av arbetsområdena inom socialförsäkringen, både
närhet till försäkringstagaren och tillgång till specialister, som kan finnas
utanför det egna området eller den egna regionen. Denna verksamhets
speciella krav kräver inte, för att fungera bra, fristående juridiska för-
säkringskassor utan decentraliseringsmomenten kan minst lika bra till-
godoses inom en helt statlig organisation.

Pensionsreformen som nu håller på att introduceras kommer att konkret
åskådliggöra hur tekniken i grunden kommer att ändra försäkrings-
administrationen. Det vore därför av värde om regeringen redan nu tillsatte
en utredning/utredare som skall följa de administrativa förändringarna inom
det statliga pensionsområdet och parallellt arbeta fram en strategi för hur
organisationen av socialförsäkringsadminstrationen skall förändras. Den
gamla organisationsstrukturen, ärvd från de frivilliga försäkringskassorna,
måste lämna plats för en organisation som snabbt kan anpassa verksamheten
och tillvarata de senaste decenniernas utomordentligt stora tekniska framsteg.
Det finns inget som säger att utvecklingstakten kommer att avta.

Kostnadsutvecklingen

Enligt rapporten från riksdagens revisorer uppvisar 7 av
11 bidragstyper kostnadsökningar i fasta priser mellan 25 till
95 % mellan 1992/93 och 1997.

Styckkostnaderna har också enligt rapporten endast sänkts för utbildnings-
bidrag, bostadstillägg, föräldrapenning och assistentersättning. I tre fall är
dessutom förändringarna ytterst marginella.

Vidare bör noteras att styckkostnaderna varierar kraftigt mellan olika
försäkringskassor.

I rapporten redovisas ett räkneexempel som ger vid handen att styck-
kostnaderna borde kunna sänkas med 20 % under förutsättning att de
gemensamma administrationskostnaderna är flexibla. Detta innebär att
kostnaderna enligt räkneexemplet skulle kunna sänkas med 630 miljoner
kronor.

Visserligen skall denna typ av uppskattningar alltid omgärdas med
försiktighet men med de förändringar som redan föreslagits ovan skulle de
administrativa kapacitetskostnaderna bli betydligt mer påverkbara. Kostnads-
reduceringar i den storleksordning som föreslås ovan bör således inte på
något sätt betraktas som orealistiska.

Ökande styckkostnader signalerar sjunkande produktivitet. Den ovan
nämnda ESO-utredningen hävdar att produktiviteten har försämrats under
90-talet och svängt mycket kraftigt under tidigare decennier.

RFV har sedan början av 1990-talet försökt använda jämförelser av
styckkostnader mellan olika kassor och olika verksamheter för att initiera
förändringar. Motståndet var ursprungligen mycket stort från ett antal
försäkringskassor och Försäkringskasseförbundet mot RFV:s initiativ. Även
om motståndet fortfarande finns inom vissa försäkringskassor och förbundet,
vilket framgår av RR:s förslag s. 4-5, finns i dag en större benägenhet för
omprövning.

Försäkringskassan i Skåne län påpekar att standardiseringar och
anpassning av arbetsmetoderna men framför allt förbättrat teknikstöd leder
till effektiviseringar och höjd produktivitet. Kassan instämmer därför i
rapportens förslag att RFV närmare bör analysera sambanden mellan
kostnader och olika mått på kvalitet. Vid sådana analyser kommer
personalrekrytering och kompetensutveckling att komma i fokus.

Analyserna skulle antagligen få en fortsättning i olika åtgärder som skulle
bidra till att undanröja de grava brister i handläggningen som JO påtalat. En
ökad samordning genom teknikstöd borde också kunna undanröja de ofta
återkommande fel av rutinkaraktär som JO särskilt pekar på.

Socialförsäkringsnämnderna, som även de är ett arv från de gamla
kassorna, har i viss utsträckning stöpts om under senare år. Verksamheten
bör dock kunna koncentreras ytterligare. Detta skulle varken minska rätts-
säkerheten eller det demokratiska inflytandet. Däremot skulle kostnaderna
för verksamheten minska.

Produktiviteten och
frekventa regeländringar

Som framgått tidigare har produktiviteten inom
försäkringsadministrationen försämrats under 90-talet.
Liknande tendenser uppmätte ESO för tiden 1960-1975,
medan tiden 1975 fram till slutet av 1980-talet visar på
motsatt utveckling. ESO-utredningen anger en tänkbar
hypotes. Perioder som kännetecknas av frekventa lag- och
regeländringar, som var fallet under socialförsäkringens
utbyggnadsperiod under 1960-talet och första hälften av
1970-talet, och perioder som av rakt motsatt skäl krävt ett
mycket stort antal regeländringar kännetecknas av låg och
minskande produktivitet. Alltför mycket av arbetstiden
måste helt enkelt ägnas åt informations- och
utbildningsverksamhet samt omställningar av de
administrativa systemen.

Vill statsmakterna säkerställa en hög och jämn produktivitetsutveckling
bör förändringar av verksamheten - och sådana kommer alltid att krävas -
bygga på en mer långsiktig strategi än som varit fallet både under 1960-talets
utbyggnadsfas och 1990-talets krav på finansiella neddragningar. I det senare
fallet, dvs. i finansiellt ansträngda situationer, bör statsmakterna prioritera
enkla förändringar, t.ex. att göra en enhetlig schablonmässig minskning av
förmånerna. Detta kan helt klart skapa fördelningsmässiga problem och en
ansvarsfull statsmakt bör därför i mycket högre grad än som var fallet på 80-
talet i tid ha observerat och tagit ett samlat grepp för att undanröja svagheter
i försäkringssystemens uppbyggnad och finansiella stabilitet. Social-
försäkringssystemen bör i tid anpassas till den långsiktiga samhälls-
ekonomiska utvecklingen, inte användas för att dölja ekonomiska nedgångs-
tendenser som skett ända sedan slutet av 60-talet. Hade en mer förut-
sättningslös analys skett betydligt tidigare både vad gäller sjuk-, arbetsskade-
och förtidspensionsområdena de hade nödvändiga förändringarna fått en
bättre och mer långsiktig profil samtidigt som socialförsäkringsadministra-
tionens produktivitet hade kunnat vidmakthållas. Riksdagen bör av
regeringen avkräva en betydligt mer långsiktig inriktning av social-
försäkringarna samtidigt som socialförsäkringssystemen i betydligt högre
grad än nu också bör utformas så att de är tillväxtbefordrande, inte tillväxt-
hämmande.

Regionala skillnader

De stora skillnader som observerats i revisorernas rapport
har förvånat. Mest förvånande är att skillnaderna inte
tidigare observerats. Variationerna avser både tidsåtgång per
ärende, väntetider och styckkostnader. Skillnaderna är olika
framträdande på olika bidragsområden. De stora
variationerna väcker också misstanken att det bakom dessa
också döljer sig bristande likformighet i
ärendehandläggningen.

Revisorerna anser i sin skrivelse att riksdagen skall ge regeringen till
känna vad revisorerna anfört om regionala olikheter. Vi skulle allra helst
vilja skärpa riksdagens uttalande och i stället kräva att riksdagen beslutar att
regeringen snarast skall till riksdagen redovisa orsakerna till olikheterna och
de åtgärder som bör vidtas för att undanröja dessa så långt möjligt.

Hemställan

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om den nya teknikens möjligheter i Riksförsäkringsverkets arbete,

2. att riksdagen hos regeringen begär utredning av strategi för förändring
av socialförsäkringens administration i enlighet med vad som anförts i
motionen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om Försäkringskasseförbundet,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om avskaffandet av socialförsäkringsnämnder,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om socialförsäkringens kostnadsutveckling,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om produktiviteten,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en långsiktig strategi för socialförsäkringens utveckling och
avgränsningar,

8. att riksdagen hos regeringen begär utredning om socialförsäkringens
regionala skillnader i enlighet med vad som anförts i motionen.

Stockholm den 16 mars 1999

Ulf Kristersson (m)

Chris Heister (m)

Margit Gennser (m)

Berit Adolfsson (m)

Gunnar Axén (m)

Leif Carlson (m)

Maud Ekendahl (m)

Lars Elinderson (m)

Gustaf von Essen (m)

Hans Hjortzberg-Nordlund (m)

Cristina Husmark Pehrsson (m)

Göte Jonsson (m)

Björn Leivik (m)

Göran Lindblad (m)

Cecilia Magnusson (m)

Carl G Nilsson (m)

Bertil Persson (m)

Marietta de Pourbaix-Lundin (m)

Henrik Westman (m)

Liselotte Wågö (m)