Totalförsvar

Motion 1998/99:Fö317 av Henrik Landerholm m.fl. (m)

Ett nytt försvarsbeslut

Försvarsbeslutet 1996 har havererat. De ekonomiska och
säkerhetspolitiska förutsättningarna för beslutet gäller inte längre. Nu
handlar försvarspolitikens utmaningar om att utifrån dagens
förutsättningar skapa bästa möjliga grund för ett framtida starkt försvar.

Ordning måste skapas i processen inför omprövningen av försvarsbeslutet
(FB) 96. De förslag till förändring som nu redovisats av ÖB är så stora att de
inte kan rymmas inom begreppet kontrollstation. Förändringarna är så
långtgående att de motiverar beteckningen ett nytt försvarsbeslut. Frågan är
dock om denna beteckning är meningsfull längre. De traditionella femåriga
försvarsbeslutens tid är förbi. Det är ytterligare ett skäl för att ompröva de
gamla begreppen och ett led i arbetet med att söka en ny ordning.

Ett nytt "försvarsbeslut" behöver emellertid inte betyda ett enda beslut.
Ominriktningen måste ses som en evolutionär process. Men även en sådan
process måste ha mål och riktlinjer. Idag saknas en samlad strategi för hur
omprövningen/ominriktningen skall gå till. Beslut om förändringar i såväl
krigsorganisation som grundorganisation är uppenbart nödvändiga och
efterfrågade av Försvarsmakten även före år 2001.

Om ÖB:s redovisning kommer att ligga till grund för förändrad inriktning
för försvaret genom beslut våren 1999 ter sig ett försvarsbeslut av gammal
modell år 2001 som tämligen meningslöst. Systemet med femåriga försvars-
beslut har fallit ihop av egen kraft. Det innebär att det krävs en rejäl omstart
och nytänkande såväl vad gäller processens fortsättning som berednings-
formerna.

Försvarsberedningen har formellt uppgiften att lägga fram en rapport inför
kontrollstationen. Direktiven stipulerar inte om det avser endast säkerhets-
politiken eller också de försvarspolitiska konsekvenserna.

Enligt vår mening måste beredningskonceptet omprövas. Beredningen
måste ges ny ledning, nya direktiv och ett nytt mandat. Beredningens
sekretariat måste uppgraderas också med militär kompetens med hänsyn till
de nya uppgifterna. Inför omprövningen bör det också övervägas om
beredningen skall ges en mer självständig ställning än som en arbetsgrupp i
departementet.

Formerna för framtida försvarsbeslut bör snarast övervägas och förslag
lämnas till riksdagen om en ny och mer flexibel rytm för beslut om försvaret
(t.ex. mer långsiktiga beslut kombinerade med återkommande kontroll-
stationer).

Framtidens försvarsekonomi

Det är svårt att idag se de akuta hot som skulle motivera en omedelbar
förstärkning av försvarsbudgeten. Men försvarsförmågan måste ses i ett
längre perspektiv. Det är väsentligt att vi hushållar med de
försvarsresurser vi har. Reträtten från det kalla krigets
försvarsorganisation får inte bli så oordnad att viktig kapacitet går
förlorad.

Försvarets kärnkompetenser måste värnas även i tider av kraftig
omstrukturering. Den fullständiga oordning som nu råder i försvarets
ekonomi - i första hand p.g.a. regeringens handlingsförlamning - måste
åtgärdas. Idag förvaltar ÖB ett malpåse- och sparlågeförsvar där 52 procent
av anslaget går till materiel. Nu måste balans mellan materielanskaffning och
medel för den förbandsverksamhet som utvecklar förmågan att använda
materielen skapas.

Idag får svenska skattebetalarna tämligen lite försvarseffekt för pengarna. I
ett nytt försvarsbeslut kan ekonomiska påslag bli nödvändiga. Omstrukturer-
ingen av dagens organisation får helt enkelt inte ske till vilket pris som
helst.
I det moderata budgetalternativet finns pengar reserverade för tillkommande
behov med anledning av ett nytt försvarsbeslut. I vårt budgetalternativ finns
sålunda 2,8 miljarder kronor inlagda under rubriken "Tillkommande
utgiftsbehov" för år 2000. För år 2001 finns på motsvarande sätt
3,5 miljarder kronor reserverade. Även för år 2002 och 2004 är det vår am-
bition att tillskjuta de resurser som kan bli nödvändiga som en konsekvens av
ett nytt försvarsbeslut.

Beslutsprocessen

1996 års försvarsbeslut har upphört att gälla. De stora förändringar som
följt på förra höstens gap mellan anslag och planerad verksamhet
illustrerar detta tydligt. Det förslag - eller snarare den
konsekvensbeskrivning - som ÖB redovisade den 12 oktober visar hur
kombinationen av nuvarande ekonomiska ramar och regeringens
oförenliga anvisningar från i våras påverkar försvarets framtida struktur.

Ett vägval är därmed oundvikligt, förutsatt att inte beslut fattas om ett
massivt ekonomiskt resurstillskott såväl kort- som långsiktigt. Den av
riksdagen beslutade säkerhetspolitiska kontrollstationen 1999 omformas
därmed i praktiken till det första steget i en ny beslutsprocess. Det handlar
inte längre om att "kontrollera" FB 96 utan att ta konsekvenserna av dels den
säkerhetspolitiska utvecklingen sedan 1995, dels den doktrinutveckling som
skett sedan dess.

Enligt vår mening bör försvarsplaneringen i femåriga cykler överges till
förmån för en mer flexibel planering. Inriktningsbeslut med t.ex. tioåriga
mellanrum kompletteras i ett nytt "system" med beslut med kortare intervall.
Enligt vår uppfattning är fem år även inom ramen för detta resonemang en
för lång tid för att korrekt kunna överblickas. En tre- eller fyraårig
beslutsperiod förefaller rimligare. Dessutom bör göras klart att alla frågor
varken kan eller bör lösas i ett sammanhang. Successiva beslut leder med all
sannolikhet till ett bättre sammantaget resultat. Begreppet försvarsbeslut i
dess traditionella bemärkelse bör således utmönstras.

Bakgrund till dagens ekonomiska problem

Under 1997 blev det allt tydligare att Försvarsmaktens organisation och
uppgifter inte ryms inom den anslagsram som angavs i riksdagens
försvarsbeslut 1996. Svårigheterna uppdagades redan i mars 1997 då ÖB
i sin försvarsmaktsplan angav bristen till mellan 300 och 500 miljoner
kronor årligen under femårsperioden.

I december 1997 redovisade Försvarsmakten en brist på 10,6 miljarder
kronor för perioden 1998-2001. Regeringen gav senare samma månad
Försvarsmakten i uppdrag att redovisa åtgärder som eliminerade hela bristen
för såväl 1998 som för resten av försvarsbeslutsperioden.

Den 16 februari 1998 redovisade ÖB det förslag till regeringen som sedan
lades till grund för besluten i regering och riksdag. Genom riksdagsbeslutet i
maj drogs verksamhetsnivån ner till ett minimum. Försvarsmakten går idag i
stor utsträckning på "sparlåga". Detta påverkar självfallet motivationen bland
försvarets anställda och går dessutom ut över den nödvändiga kompetens-
utvecklingen. Nu hotas försvaret av såväl avgångar som brister i kärn-
kompetensen hos såväl befäl som förband. Det är mycket allvarligt och
måste åtgärdas snarast oavsett verksamhetens inriktning eller anslagsnivå.

Försvarsekonomin 1999

I budgetpropositionen ges klara besked vilken anslagsnivå som skall
gälla för Försvarsmakten under 1999. Det akuta problemet är att
Försvarsmakten, utifrån riksdagsbeslut om tillämpningen av
anslagsförordningen, såväl 1996 som 1998 planerat med andra
ekonomiska förutsättningar. Enligt Försvarsmaktens mening saknas
enbart för 1999 2.171 miljoner kronor som följd av utebliven
kompensation för effekterna av tillämpningen av anslagsförordningen.

För hela perioden 1999-2001 uppgår skillnaden mellan planerat ekono-
miskt utrymme och därmed verksamhet respektive faktiskt föreslagna anslag
till 7,1 miljarder kronor enbart p.g.a. effekterna av anslagsförordningen.
Denna diskrepans är sålunda i samma storleksordning som den som föranlett
de drastiska ominriktningsförslagen. I det sammanhanget uppgick skillnaden
mellan planerad verksamhet och faktiska anslag till ca 7,5 miljarder kronor.

Konsekvenserna av att Försvarsmakten inte efter 1999 givits utrymme att -
i motsats till vad som angavs i FB 96 - planera med en prolongering av den
s.k. teknikfaktorn förvärrar den aktuella situationen. Sammanlagt saknas
enligt Försvarsmaktens mening närmare 9 miljarder kronor under de tre
kommande åren bara för att realisera de begränsade ambitioner som
redovisades nu i oktober.

Anslagsförordningen

1997 övergick Försvarsmakten i enlighet med riksdagsbeslut till full
tillämpning av den s.k. anslagsförordningen som gäller för all statlig
verksamhet. Vid riksdagsbehandlingen i våras av regeringens förslag till
ny inriktning av Försvarsmaktens verksamhet 1998 behandlades frågan
om anslagsförordningen ånyo av försvarsutskottet. På grundval av en
moderat partimotion - 1997/98:Fö10 - uttalades betydelsen av att
"övergången av den fulla tillämpningen av anslagsförordningen inte i sig
framtvingar omavvägningar. Utskottet utgår således från att denna
övergång sker på ett verksamhetsneutralt sätt".

Genom sitt förslag till anslag för 1999 och förslagen till utgiftsramar för
UO6 för åren 2000 och 2001 har regeringen undvikit att hantera det
uppkomna problemet. Det föreligger sålunda en skillnad mellan
verksamheten i Försvarsmaktens planer och de av regeringen föreslagna
anslagen respektive utgiftsramarna.

Försvarsdepartementet har under hand redovisat att man avser slutreglera
frågan om anslagsförordningens effekter först år 2002. Fram till dess avses
problemet hanteras inom ramen för det ekonomiadministrativa systemet, dvs.
i första hand genom att få nyttja större anslagskrediter än vad som annars
vore fallet.

Tricksandet med anslagskrediter är enligt vår mening mycket olämpligt.
Det kan med fog ifrågasättas om det överensstämmer med budgetlagens
bestämmelser. Alldeles oavsett detta räcker det inte för att lösa ut problemen.
Tvärtom riskerar dessa försök att skjuta upp problemen att förvärra det hela.
Regeringen har under hand för försvarsutskottet redovisat avsikten att höja
den tillåtna anslagskrediten från 3 procent till 5 procent av anslaget för att
ge
ett handlingsutrymme för att temporärt finansiera den planerade verk-
samheten. 5 procent av anslaget A3 är emellertid långt ifrån tillräckligt för
att
hantera de brister som enligt Försvarsmakten uppgår till 2.171 miljoner
kronor 1999 och 3.397 miljoner kronor för år 2000.

Försvarsmakten - och riksdagen - kommer alltså att under denna tid hållas
ovetande om den verksamhet Försvarsmakten bedriver successivt bygger upp
en dold skuld eller inte. Det är inte acceptabelt.

Moderata samlingspartiet föreslog i ovan nämnda partimotion att
Försvarsmakten till fullo skulle kompenseras för kostnadseffekterna vid
övergången till en tillämpning av anslagsförordningen fullt ut. Så har inte
skett. Tvärtom innebär regeringens föreslagna anslagsnivåer att regeringen
synes minska Försvarsmaktens resurser med sammantaget 7,1 miljarder
kronor utan att redovisa vilka ambitionssänkningar i verksamheten som
myndigheten skall göra för att klara balansen mellan uppgifter och resurser.

I Moderata samlingspartiets partimotion 1998/99:Fi208 redovisas vårt
budgetförslag för år 1999. Där återfinns 2,2 miljarder kronor utöver
regeringens förslag under anslaget A3. De är reserverade för att kompensera
Försvarsmakten för anslagsförordningens effekter och förutsätts nyttjas som
kompensation för dessa effekter under budgetåret 1999.

De 392.376 000 kronor som i regeringens förslag återfinns under an-
slaget A2. återfinns i vårt budgetalternativ istället under UO7 Internationellt
bistånd och de 50.000.000 kronor som dragits från anslaget B1. Funktionen
Civil ledning avser pengar för utbildning av civila beredskapsmän som vi
anser bör återföras till Försvarsmakten. Dessa båda summor bör enligt vårt
budgetförslag tillfalla Försvarsmakten.

Vi förutsätter vidare att regeringen i budgetpropositionen för 2000
återkommer till riksdagen med förslag som gör att frågan om kompensation
för effekterna av anslagsförordningen för 2000 och 2001 kan lösas så att det
krav på verksamhetsneutralitet uppfylls som riksdagen uppställt. Detta bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Teknikfaktorn

Frågan om uppräkning av Försvarsmaktens materielanslag utöver pris-
och löneomräkningar behandlades av riksdagen såväl 1992 som 1996.
Vid båda tillfällena beslutades att materielanslagen årligen skall
uppräknas med 1,5 procent utöver försvarsprisindex.

I försvarsbeslutet 1996 beslutade riksdagen att tillämpningen av denna s.k.
teknikfaktor skulle omprövas i anslutning till den aviserade kontroll-
stationen 1998. Denna har senare genom riksdagsbeslut flyttats till 1999.
Enligt vår mening bör teknikfaktorn ligga till grund för Försvarsmaktens
planering också för år 2000 och 2001. Annars föreligger ytterligare en brist
mellan pengar och planerad verksamhet på 1,2 miljarder kronor.

I det moderata budgetalternativet för 1999 finns 500 miljoner kronor
år 2000 och 750 miljoner kronor för år 2001 under anslaget A3. Det ger det
planeringsutrymme för Försvarsmakten som följer av en prolongering av
teknikfaktorn även under dessa år.

Försvarsmaktens materielförsörjning

Frågan om effekterna av den fulla tillämpningen av anslagsförordningen
aktualiserar en översyn av hela det ekonomiska regelverket och dess
funktionssätt vad gäller anskaffning av materiel till Försvarsmakten. En
stor del av anslaget A3 saknar idag den transparens som är ett rimligt
krav från riksdagens utgångspunkt. Moderata samlingspartiet har tidigare
pekat på den potential till bättre utnyttjande av anslagna medel som finns
genom en effektivisering av materielprocessen. Därför bör nu initiativ tas
till en samlad översyn av anskaffning, underhåll och avveckling av
materiel samt regel- och administrationssystemen kring
materielprocessen.

Anpassning

I återkommande riksdagsbeslut har regeringen avkrävts tydliga
redovisningar avseende förmågan till anpassning. En sådan redovisning
lyser med sin frånvaro. Sett i perspektivet av oförutsedda neddragningar
och brister i Försvarsmaktens kompetensutveckling är detta särskilt
allvarligt.

Försvarsutskottet förutsatte enhälligt i samband med försvarsbeslutet att
regeringen skulle återkomma med en redovisning av vidtagna åtgärder och
kompletterande förslag. Så har inte skett annat än i mycket begränsad
omfattning. Utskottet utgick vidare från att regeringen årligen skall redovisa
dels en utvärdering av krigsduglighet och förberedelserna för att höja denna i
återtagningsperspektivet, dels en överblick av läge och handlingsmöjligheter
inom ramen för en mer långsiktig anpassningsdoktrin. Eftersom den av
utskottet efterlysta redovisning saknas i budgetpropositionen bör regeringen
snarast återkomma till riksdagen med information om läget och vilka
åtgärder regeringen avser föreslå respektive vidta.

Personal

I kommittémotion Fö209 (m) föreslogs 1997 en parlamentarisk utredning
av befälsordning och utbildningssystem för yrkes- och reservofficerare.
Utskottet har dessutom vid tre tidigare tillfällen av regeringen begärt att
få en sammanhållen syn på personalförsörjningen med anställda
redovisad. Med anledning såväl av detta som av vår motion ansåg
utskottet att det fanns skäl att överväga behovet av en parlamentarisk
utredning i frågan. Regeringen har under året inte återkommit med vare
sig redovisningar eller förslag varför kravet på en sammanhållen syn på
dessa frågor kvarstår. En parlamentarisk utredning är det bästa sättet att
skapa förutsättningar för en långsiktig lösning. Detta bör riksdagen som
sin mening ge regeringen tillkänna.

Styrning och ledning

I försvarsutskottets betänkande 1997/98:FöU10 konstateras att
regeringen i våras inte lämnat ett samlat och heltäckande förslag till ett
nytt system för insyn i, styrning, uppföljning och utvärdering av
Försvarsmaktens verksamhet. Inte heller redovisningen i
budgetpropositionen motsvarar de krav som utskottet då ställde. Det
gäller bland annat redovisningen av de operativa principerna, en
värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därpå baserat
förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden som bör
prioriteras högre respektive lägre. Det är anmärkningsvärt att regeringen
inte hörsammat något av det som varit utskottets uttryckliga krav
sedan 1996.

Budgetpropositionen brister fortfarande genom en alltför översiktlig
redovisning av verksamhetsområden, anslagsstruktur och Försvarsmaktens
krigsorganisation. De farhågor vi anförde under vårens riksdagsbehandling
har följaktligen redan besannats. Alternativet att låta riksdagen ta ställning
till det förändrade systemet för styrning och ledning av Försvarsmakten hade
varit att föredra.

Sammanställning över våra förslag

Våra förslag till utgiftsramar för utgiftsområdet Totalförsvar framgår av
tabellen nedan.

Tabell. Förslag till ramar 1999-2001
Förslag i sammandrag (tusentals kronor)

1999
2000
2001

45 865 189
45 441 679
45 471 338
A2
Fredsfrämjande truppinsatser
0
0
0
A3
Utveckling och investeringar
22 252 000
20 761 139
21 439 473
B1

Funktionen Civil ledning

Funktionen Civil ledning
441 020
402 112
412 019
Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om försvarsbeslutsprocessen,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till hur Försvarsmakten skall
kompenseras för effekterna av den fulla tillämpningen av
anslagsförordningen i enlighet med vad som anförts i motionen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till underlag för ett nytt
försvarsbeslut under 1999 i enlighet med vad som anförts i motionen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillämpningen av teknikfaktorn i Försvarsmaktens planering 2000
och 2001,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om regeringens bristande redovisning av planer och vidtagna åtgärder
vad gäller försvarets anpassningsförmåga,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av en parlamentarisk utredning om befälsordnings- och
personalförsörjningsfrågorna,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en översyn av försvarets materielförsörjningprocess,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om styrning och ledning av Försvarsmakten,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av ekonomiska resurser för att skapa balans mellan
försvarets uppgifter och resurser,

10. att riksdagen beslutar att för budgetåret 1999 under
utgiftsområde Totalförsvar fastställa anslaget A 2 Fredsfrämjande
truppinsatser till 0 kr och överföra beloppet till utgiftsområde Internationellt
bistånd i enlighet med vad som anförts i motionen,

11. att riksdagen beslutar att för budgetåret 1999 under
utgiftsområde Totalförsvar fastställa anslaget A 3 Utveckling och
investeringar till 22 252 000 000 kr i enlighet med vad som anförts i
motionen,

12. att riksdagen beslutar att för budgetåret 1999 under
utgiftsområde Totalförsvar fastställa anslaget B 1 Funktionen Civil ledning
till 441 020 000 kr i enlighet med vad som anförts i motionen.

Stockholm den 28 oktober 1998

Henrik Landerholm (m)

Olle Lindström (m)

Rolf Gunnarsson (m)

Anna Lilliehöök (m)

Björn Leivik (m)

Lars Lindblad (m)

Gunnar Hökmark (m)

Liselotte Wågö (m)

Anders Björck (m)

Carl Fredrik Graf (m)

Ingvar Eriksson (m)

Inga Berggren (m)