Statlig revision

Motion 1990/91:Fi415 av Lars Tobisson m.fl. (m)

Bakgrund

Makten över statsfinanserna tillkommer grundlagsenligt
riksdagen. Det är riksdagen som beslutar om skatt till staten
och ytterst ansvarar för statsupplåningen. Riksdagen
bestämmer vidare till vilka belopp statsinkomsterna skall
beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Dessa
skall användas på det sätt som riksdagen har bestämt.
Riksdagen fastställer också grunderna för förvaltning och
förfogande över statens egendom.

En grundläggande förutsättning för att riksdagens
ledamöter i egenskap av väljarnas förtroendemän skall
kunna fullgöra sina grundlagsenliga åligganden är att
riksdagen så långt möjligt ges information och insyn i den
statliga verksamheten. Detta krav har en särskild tyngd i
Sverige som utpräglat högskatteland och med en mycket
omfattande offentlig sektor.

För att fullgöra det nu nämnda ansvaret har riksdagen
grundlagsenligt tilldelats kontrollmakt. Denna omfattar
konstitutionsutskottets konstitutionella prövning, JO-
ämbetets judiciella granskning samt riksdagens revisorers
förvaltningsrevision. Det senare organet skall således följa
den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska
utvecklingen.

Den konstitutionella kontrollen och JO-ämbetets
judiciella kontroll har setts över vid flera tillfällen. Men
riksdagens revisorer och dess verksamhet har i stort sett
behållit den organisation och de verksamhetsformer som
beslutades vid dess tillkomst genom 1809 års regeringsform.
Detta är anmärkningsvärt mot bakgrund av de
revolutionerande förändringar som statsförvaltningen och
det allmännas uppgifter undergått sedan dess.

Vad beträffar revisionen av statens verksamhet tillkom
1920 riksräkenskapsverket, som sorterade direkt under
finansdepartementet. Verkets uppgift var att utöva central
kontroll över statens inkomster och utgifter. 1961 bildades
riksrevisionsverket genom en sammanslagning av
riksräkenskapsverket och statens sakrevision. Syftet med
förändringen var att öka den administrativa effektiviteten i
statens verksamhet.

Att den tunga revisionella verksamheten lades på ett
regeringens förvaltningsorgan ifrågasattes aldrig vid
riksrevisionsverkets tillblivelse. Detta är förvånande. Här
avviker den svenska traditionen från den gängse ordningen.
Oberoende och självständighet anses allmänt vara en
grundläggande hörnsten för revisionell verksamhet oavsett
om det gäller offentlig förvaltning eller privat företagande.

Riksrevisionsverket har visserligen hittills i stor sett
kunnat arbeta oberoende och självständigt, men detta utgör
ingen garanti för att så kommer att ske även i framtiden.
Regeringens ställning i förhållande till RRV har stärkts
under de senaste åren. Regeringen har således i princip rätt
att utnyttja verket på det sätt regeringen finner angeläget.
Detta kan utläsas av riksdagsbeslut 1986 och 1987, som
tilldelade RRV nya och vidgade uppgifter. RRV måste
därför numera uppfattas som ett stabsorgan åt regeringen,
och allt tyder på att RRV:s förvaltningsrevision alltmer
övergår till att bli en politiskt styrd utredningsverksamhet åt
regeringskansliet.

Den nu beskrivna ordningen och utvecklingen mot ett
allt starkare regeringsinflytande avviker kraftigt från den
statliga revisionens ställning i de flesta andra västliga
demokratier, där revisionen betraktas som en naturlig och
självklar uppgift för i första hand parlamentet. Detta har
med skärpa påpekats under senare år i motioner från
moderata samlingspartiet.

Ytterligare en faktor som förstärker kraven på en från
regeringen oberoende revision är den omdaning som den
statliga budgetprocessen för närvarande genomgår. Nya
krav ställs både på budgeten och själva
budgetbehandlingen. Budgeten skall utvecklas till ett mål-
och resultatorienterat styrsystem, vilket förutsätter att de
politiska besluten om innehåll och inriktning görs tydligare
och att former utvecklas för uppföljning och utvärdering av
de fattade besluten. Budgetpropositionsutredningen fick
också i uppgift att belysa vilka förändringar som krävs i
själva budgetens utformning och i budgetarbetet. I det i
september 1990 avlämnade betänkandet påpekas bl.a. att
en samlad årsredovisning för staten med olika former av
utfallsredovisningar skulle underlätta uppföljningen av
riksdagens beslut och statens verksamhet. Redovisningar av
detta slag kommer således i framtiden att bli allt viktigare
som underlag för riksdagens beslutsfattande. Detta ger än
starkare motiv för att den statliga revisionen flyttas från
regeringen till riksdagen.

En modell för den svenska revisionen

Sverige behöver liksom andra demokratiska stater en
oberoende och självständig granskning av den offentliga
verksamheten, dess resultat och ''välfärdseffekter''. Det
krävs tillgång till objektiv information och en fristående
uppföljning av myndigheternas verksamhet liksom av det
statliga budgetutfallet och uppkomna budgetavvikelser.
Den nuvarande utformningen av den statliga revisionen
med ett resursstarkt riksrevisionsverk och resurssvagt
riksdagens revisorer motsvarar inte dessa krav.

Som tidigare påpekats i motioner från moderata
samlingspartiet utgör den danska motsvarigheten till RRV
och riksdagens revisorer en god förebild för hur den statliga
revisionen bör reformeras. Den danska revisionens
organisation framgår av nedanstående beskrivning.

Rigs- och statsrevisorernas verksamhet

Nu gällande rigsrevision i Danmark regleras i lag från
den 26 juni 1975 och en samtidig lag om statsrevisorer.

I lagen stadgas att regeringen skall utse en rigsrevisor på
rekommendation av ekonomiministeriet. Följande
bestämmelser garanterar rigsrevisorns oavhängighet:
Rigsrevisorn skall utföra sitt arbete helt självständigt.
Utnämning och entledigande av rigsrevisorn får endast ske
efter konsultationer med folketinget.Rigsrevisorn och de
av parlamentet utnämnda statsrevisorerna samarbetar vid
revision av statsbudgeten och statens räkenskaper etc.
Revisionen omfattar alla institutioner och aktiviteter, som
erhåller ekonomisk hjälp från regeringen. Detta innebär att
rigsrevisorn också granskar kommunala utgifter, i första
hand av social natur. Särskilda regler har fastställts vad
gäller samarbete mellan departementens och de
affärsdrivande verkens interna revision.Rigsrevisorn
skall enligt lag hjälpa statsrevisorerna i deras arbete i frågor,
där det krävs förvaltningsrevisionell genomlysning. Både
statsrevisorerna och rigsrevisorn kan ta initiativ till
gemensamma sammanträden.Rigsrevisorn överlämnar
årligen tre dokument till statsrevisorerna: 1. En årlig
revisionsrapport över statens räkenskaper. 2. Rapporter
avseende genomförda förvaltningsrevisioner. 3. En
redogörelse över rigsrevisionens verksamhet.

Senast fyra månader efter det att rapporterna avlämnats
till statsrevisorerna och berörda departement, skall
ansvarigt statsråd kommentera revisionens påpekanden och
anmärkningar. Därefter fattar statsrevisorerna slutligt
beslut om ställningstagandena. Skulle rigsrevisorn inte
kunna acceptera den berörda ministerns ståndpunkt
gällande revisionens påpekanden finns regler för vidare
konsultationer.Statsrevisorerna, som väljs av
folketinget, är sex till antalet (med sex suppleanter) och
bildar tillsamman ett utskott. Statsrevisorerna skall vid
begäran bistå folketingsutskott med revisionella
upplysningar. Till skillnad från riksdagens revisorer är
statsrevisorernas huvuduppgift att ta emot
revisionsrapporter och svara för att rapporterna blir
behandlade och vid behov underställda folketingets
prövning.

Vid tidigare utskottsbehandling har den danska
modellen för statlig revision avvisats. En förklaring kan ha
varit att vårt förslag enbart gällde den förvaltningsmässiga
revisionen. Väljer man att helt efterlikna den danska
modellen, faller en av utskottets motiveringar för avslag
bort. Enligt denna lösning svarar en och samma myndighet
för både sak- och förvaltningsrevision.

Den danska modellens överlägsenhet framför den
svenska ligger i att revisionen är helt fristående från
regeringen. Genom att sammanföra huvuddelen av RRV
och förvaltningen hos riksdagens revisorer till en enhet
skulle vi på en gång vinna ökad slagkraft samtidigt som den
revisionella verksamheten skulle få en med övriga
europeiska länder mer likartad utformning, vilket inte är
oväsentligt med hänsyn till ett framtida medlemskap i EG.

Riksdagens revisorers ställning skulle också stärkas
genom tillgången till en betydligt mera omfattande och
kompetent förvaltningsorganisation. Detta har stor
betydelse för riksdagens möjligheter att hävda sina
uppfattningar i samband med införandet av den nya
budgetprocessen och budgethanteringen.

Regeringen behöver givetvis också tillgång till
revisionell sakkunskap i form av internrevision. Hänsyn
skall tas härtill vid en kommande organisationsförändring.

En utredning bör pröva hur riksdagens revisorer och
RRV kan läggas samman till ett revisionsorgan under
riksdagen. I första hand är det förvaltningsrevisionen, som
skall föras över till riksdagens revisorer enligt dansk modell.
Utredningen bör dock -- trots att redovisningsrevisionen
nyligen varit föremål för utredning -- också pröva om
sambandet mellan redovisnings- och förvaltningsrevisionen
är så viktigt att även redovisningsrevisionen skall överföras
till ett omorganiserat och utvidgat revisionsorgan hos
riksdagen.

Statskontoret är en central förvaltningsmyndighet för
rationalisering och administrativ utveckling. Verkets
huvuduppgifter är att fungera som utredningsorgan åt
regeringen samt ge vägledning och stöd åt myndigheter i
frågor om rationalisering och administrativ utveckling. Det
finns således betydande beröringspunkter mellan RRV och
statskontoret. Dessa bör beaktas vid en fördelning av
resurserna mellan riksdagens revisionsorgan och
regeringens behov av internrevision,
organisationsutveckling m.m.

Det är angeläget att riksdagen utan dröjsmål föranstaltar
om en kraftfull och oavhängig revision av
statsverksamheten under riksdagen. Med utgångspunkt
från att detta kan ske utan grundlagsändring och att
hithörande frågor har utretts vid flera tillfällen under de
senaste decennierna bör förslag kunna läggas fram för
riksdagen redan inom ett år.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:100
bil. 15 punkt B

4 Riksrevisionsverket och bil. 17 punkt B

2 Riksdagens revisorer och deras kansli hos regeringen
begär förslag till nya organisationsformer för statens
revision i enlighet med de riktlinjer som redovisats i
motionen.

Stockholm den 23 januari 1991

Lars Tobisson (m)

Margit Gennser (m)

Rune Rydén (m)

Filip Fridolfsson (m)

Ing-Britt Nygren (m)

Margareta Gard (m)

Knut Wachtmeister (m)