Betalningssäkringslagen

Motion 1989/90:Sk811 av Sten Svensson m.fl. (m, fp, c)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1989/90:Sk811

av Sten Svensson m.fl. (m, fp, c)
Betalningssäkringslagen

Under en lång rad av år har kritik mot reglerna i betalningssäkringslagen
framförts och det har nu lett till att lagen ändrats i vissa avseenden. Ändringarna
bör få till följd att antalet felaktiga betalningssäkringsbeslut minskar,
att målen handläggs snabbare och med större rättssäkerhet för den enskilde
samt att de som drabbats av en onödig betalningssäkring får ersättning för
ett flertal av de skador de åsamkats genom åtgärden.

Den primära avsikten med att kunna säkra skatt innan den är förfallen till
betalning är att den skattskyldige inte genom otillbörliga förfaranden skall
kunna förhindra att skatten verkligen betalas, s.k. betalningssabotage.
Detta syfte kan rättfärdigas om det verkligen kan konstateras att det förhåller
sig på det viset i det enskilda fallet. Lagstiftningen bör därför utformas
på ett sådant sätt att det endast är i dessa fall som åtgärden kan användas.
Med hänsyn till att åtgärden ofta grundar sig på en preliminär bedömning
om att det verkligen finns en skattefordran och om att den skattskyldige förbereder
ett betalningssabotage, behövs det ett moment samt en möjlighet
till ersättning för dem som oförskyllt råkar ut för åtgärden. Vidare måste
handläggningen och prövningen av dessa fall förses med alla tänkbara rättssäkerhetsgarantier.

I och med att den anklagelse som riktas mot den enskilde är mycket allvarlig,
särskilt om det kommer till allmän kännedom genom massmedier, kan
också den skada som drabbar denne bli omfattande. För det första är naturligtvis
den likviditetsbrist som blir en omedelbar följd av åtgärden ofta omfattande.
För det andra blir de indirekta ekonomiska skadorna för en näringsidkare
mycket allvarliga. Det är här t.ex. fråga om svårigheter att få
krediter av banker och leverantörer, men även försämrad omsättning på
grund av minskad tilltro till företaget eller företagaren i fråga. För det tredje
kan de sociala konsekvenserna och det personliga lidandet bli mycket omfattande,
inte minst på mindre orter.

När det gäller det andra syftet med betalningssäkring, s.k. betalningsoförmåga,
konkurrerar åtgärden med den eljest förekommande möjligheten till
konkurs. Den har vidare kompletterats med en särskild förmånsrätt (8 § förmånsrättslagen).
Det huvudsakliga motivet anges här vara att minska den
kreditrisk som det allmänna löper i skatteärenden samt att det allmänna inte
kan företa sedvanlig kreditprövning i samband med att fordringen uppstår
(se t.ex. bet 1989/90:SkUl s 14 och 18). Det låter av argumenteringen som

om staten lånade ut pengar till enskilda eller gav anstånd med betalningen i
förhållande till den tidpunkt då rätt till betalning förelåg (kreditrisk).

Emellertid förhåller det sig så att det är de av riksdagen beslutade föreskrifterna
som anger när en skattefordran uppkommer och när den skall betalas,
vilket är lika för alla. Uppbörden skall med hänsyn härtill föregås av
taxering och debitering, i den mån det icke rör sig om preliminärskatt. Möjligheterna
att besluta om höjning av preliminärskatt mot den skattskyldiges
bestridande är mycket begränsande (se RÅ 1986 ref 99). Att tala om en fordran,
med vilken staten ger ”kredit”, är därför oriktigt. Det kan tilläggas att
inte heller civila borgenärer kan företa ”sedvanlig kreditprövning” i fråga om
de gäldenärer som orsakar dem t.ex. utomobligatoriska skador.

Betalningssäkring på grund av presumerad betalningsoförmåga saknar således
en hållbar motivering och staten har här endast skaffat sig ett instrument
att gå in före alla andra borgenärer när konkursen börjar närma sig.
Dessutom kan åtgärden medföra konkurs för ett företag som kämpar med
att undvika en sådan. Med hänsyn till att endast det första syftet med betalningssäkring
kan motiveras på ett godtagbart sätt bör åtgärden begränsas till
att omfatta fall av s.k. betalningssabotage. Vidare bör den särskilda förmånsrätten,
till förfång för andra borgenärer, slopas.

För att åstadkomma ett så rättssäkert förfarande som möjligt bör åtgärden
begränsas till kortast möjliga tid innan man kunnat pröva skattekraven vid
icke fastställda fordringar. Dessutom skall besluten vara väl motiverade. I
de ändringar som nyligen trätt i kraft har betydande framsteg härvidlag
gjorts, men i ett par avseenden kan regleringen bli bättre.

17 § första stycket sista meningen bör kravet för förlängning av tidsfristen
med att väcka talan angående den till åtgärden hörande fordringen skärpas
från ”särskilda skäl” till ”synnerliga skäl”. Vidare bör där införas ett krav på
att åtgärden inte får förlängas med mer än en månad åt gången, så att länsrätten
får en aktiv roll i bevakandet av den enskildes krav på att handläggningen
av ärendet hos skattemyndigheten går så snabbt som möjligt.

Det är emellertid inte tillräckligt att skattemyndigheten åläggs att agera
skyndsamt, utan samma krav bör även ställas på domstolarna. Därför föreslås
att betalningssäkringsåtgärden skall hävas om inte länsrätten har avgjort
målet beträffande fordringen inom sex månader från den dag talan skall ha
väckts, dvs. inom ett år från beslutet om betalningssäkring. Undantag bör
här endast göras för fall då den skattskyldige förhalat handläggningen.

Vad angår beslutsmotiveringarna har det på flera håll konstaterats att de
i praktiken är undermåliga (se Företagareförbundets rapport om betalningssäkringslagen
1986 och SOU 1987:75 se 182). Betalningssäkringsutredningen
anförde att det även utan ett lagstadgande är uppenbart att en så ingripande
åtgärd alltid skall motiveras (SOU 1987:75 s 58) och departementschefen
och utskottet antog, dock utan något redovisat stöd, att motiveringarna
nu är bättre. Någon lagändring föreslogs därför inte i denna del. Med
hänsyn till de konstaterade missförhållandena och frågans relativa vikt bör
dock en uttrycklig lagregel införas.

En fundamental princip i internationella konventioner är att envar har rätt
till opartisk och offentlig rättegång när det gäller hans civila rättigheter och
skyldigheter eller anklagelser mot honom för brott. Betalningssäkringsla

Mot. 1989/90

Sk811

16

gens rekvisit vid s.k. betalningssabotage kan utgöra ett brottsligt förfarande
och är i vart fall mycket snarlikt. Mot detta står den svenska förvaltningens
tradition att huvudsakligen handlägga sina ärenden genom skriftväxling.
Sverige har via sin anslutning till europakonventionen om de mänskliga rättigheterna
blivit tvingad bl.a. att ändra bestämmelserna vid mål om skattetillägg
och införa rätt till muntlig förhandling (116 § tredje stycket taxeringslagen).
Betalningssäkring är ett minst lika viktigt fall för den enskilde. Genom
ändringarna i betalningssäkringslagen 1990 har en ny 8 § införts där rätt
till muntlig förhandling ges, men rätten är inte ovillkorlig, utan har försetts
med ett undantag för fall då det är uppenbart obehövligt ”för att inte konsekvenserna
av en sådan bestämmelse skall bli helt orimliga” (se bet
1989/90:SkUl s 15). Vad det är för orimliga konsekvenser man avser nämns
inte och det är t.o.m. svårt att föreställa sig att sådana krav kan vara ”orimliga”
med hänsyn till anklagelsens art. Den begränsning i rätten till muntlig
förhandling som här har gjorts bör upphävas.

Slutligen behövs ett återhållande och reparativt moment för att åtgärden
skall vara skälig. Dessa krav tillgodoses med ett strikt skadeståndsansvar för
det allmänna. I de nyligen beslutade ändringarna har i huvudsak också ett
sådant skadeståndsansvar införts, men det har försetts med en rad begränsningar.
Bl.a. skall det senare fastställda beloppet vara ”väsentligt lägre” än
det betalningssäkrade beloppet för att skadestånd skall utgå. Genom en sådan
oklar och relativ bestämning av förhållandet mellan fastställt och betalningssäkrat
belopp öppnas en möjlighet för att i praxis urholka skadeståndsansvaret.
Därför bör avvikelsen preciseras i lagtexten till ett basbelopp enligt
lagen (1962:381) om allmän försäkring.

En annan begränsning i skadeståndsansvaret är att endast ren förmögenhetsskada
ersätts. Det saknas emellertid anledning att göra en sådan begränsning.
I 21 § förta stycket sista meningen bör ”ren förmögenhetsskada”
därför bytas ut mot ”skada”. Vidare bör ansvaret även omfatta fall då fordringen
varit fastställd.

Två ytterligare begränsningar i skadeståndsansvaret är en s.k. självrisk
(”skador av betydelse” = 5 000 kr. enligt motiven) och att ombudskostnader
inte ersätts. Den första begränsningen är onödig och medför att de som endast
lidit mindre skada inte får den upprättelse som även ett mindre skadestånd
symboliserar. Vad det gäller den andra begränsningen är motiven anmärkningsvärda.
Föredragande statsrådet anförde att det var svårigheterna
att särskilja kostnaderna för betalningssäkringsmålet respektive det påföljande
skattemålet som talade mot en bättre ersättningsrätt i betalningssäkringsmålet
(prop 1989/90:3 s 41). Lagen (1988:479) om ersättning för kostnader
i ärenden och mål om skatt m.m. skall således gälla i båda fallen.

Skatteutskottet anförde ”att det rimligen kan antas att den som är berättigad
till sådan ersättning inte behöver någon ytterligare ersättning i ett eventuellt
betalningssäkringsmål” (bet 1989/90:SkUl s 20). Detta uttalande
måste bygga på en missuppfattning. Det är inte fråga om att man skall få
ersättning för ombudskostnader två gånger, utan att ersättningsrätten skall
garanteras. Den nyssnämnda lagen är nämligen så restriktiv att ersättning
har beräknats för ett mycket litet antal fall. Det räcker inte att man vinner
målet eller att man behövt ombud eller biträde för att ta till vara sin rätt (3

Mot. 1989/90

Sk811

17

§), utan dessutom skall det vara ”oskäligt att kostnaden bärs av den skattskyldige”
(4 §). Lagen om ersättning i skatteärenden och skattemål är således
starkt begränsad och ”huvudregeln skall också i fortsättningen vara att
enskilda själva svarar för sina kostnader i skatteärenden” (bet
1988/89 :SkU31 s 6).

Envar som råkar ut för betalningssäkring behöver ett juridiskt ombud, eftersom
det gäller allvarliga anklagelser och då kravet baserar sig på den för
gemene man otillgängliga skattelagstiftningen. Processen är arbetskrävande
och en stor del av den ekonomiska skada som den enskilde drabbas av vid
betalningssäkring är således ombuds- och biträdeskostnader. När staten nu
skall stå för strikt skadeståndsansvar för skada vid betalningssäkring saknas
skäl att vägra ersättning vid denna typ av skada. Hänvisningen till lagen om
ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. får emellertid
denna effekt, eftersom det där inte räcker med att processkostnaderna behövts
för att tillvarata den enskildes rätt, utan det krävs också att "Jet är
oskäligt att kostnaden bärs av den enskilde”, vilket är detsamma som att ansvaret
inte är strikt.

Svårigheten att särskilja kostnaderna för betalningssäkringsmålet och för
det påföljande målet angående fordran skall icke överdrivas. Sådana problem
förekommer och löses redag idag inom flera andra områden av rättssystemet.
Dessutom är det mycket viktigt att den enskilde kan driva en sådan
process mot länsskattemyndigheten på jämbördiga villkor. Med hänsyn till
att det principiellt riktiga vid strikt ansvar är att även ersätta ombuds- och
biträdeskostnader samt då varken föredragande statsrådet eller utskottets
majoritet tidigare satt sig emot en sådan ordning, utan snarare misstolkat de
båda aktuella lagarnas bestämmelser, bör det inte råda någon oenighet om
att även processkostnader ersätts. Om lagändring görs i den ena eller andra
lagen är betydelselöst, men en sådan bör omedelbart företas.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen hos regeringen anhåller om förändringar i betalningssäkringslagen
avseende förlängning av tidsfrist, muntlig förhandling,
begränsning i skadeståndsbeloppet, begreppet förmögenhetsskada
samt ersättning för ombudskostnader i enlighet med vad som i motionen
anförts.

Stockholm den 12 januari 1990

Sten Svensson (m)

Siw, Persson (fp) Britta BjeUe (fp)

Marianne Andersson (c) Ulla Orring (fp)

Ylva Annerstedt (fp)

Mot. 1989/90

Sk811

18

I

gotmb 99504. Stockholm 1990