Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Fru talman! Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till detta, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 § regeringsformen meddela riksdagen vad det har funnit värt att uppmärksamma vid sin granskning.

I det här betänkandet behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar av regeringsarbetet. Betänkandet omfattar nio ärenden, varav några är mer omfattande. Jag kommer att gå igenom ärendena väldigt översiktligt och framhålla vissa iakttagelser som utskottet har gjort. Min partikollega Ida Drougge kommer längre fram i debatten att fördjupa sig i några av ärendena.

Det första ärendet gäller regeringsskiftet 2018-2019. Det finns en redogörelse för detta, men den ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

Den andra granskningen handlar om regeringens sammansättning. Här har utskottet fortsatt att följa utvecklingen när det gäller antalet tjänstgörande i Regeringskansliet.

Den tredje punkten handlar om regeringsprotokollen. Här har utskottet gått igenom underprotokoll från Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. Utskottet utgår ifrån att regeringen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att tiden mellan kungörande och ikraftträdande ska kunna vara minst fyra veckor och endast i undantagsfall vara mindre än två veckor.

Vi har också tittat på vissa förvaltningsärenden som har handlagts vid Utbildnings- och Kulturdepartementen. De ger inte anledning till något uttalande.

Det femte ärendet handlar om en övergångsregerings befogenheter. Detta skulle vi nog kunna ägna hela dagen åt, för det är naturligtvis konstitutionellt intressant och samhällspolitiskt väldigt viktigt. Den avgående regeringen efter valet 2018 fungerade som en övergångsregering i nästan fyra månader, vilket ju är en ovanligt lång period.

Frågeställningarna i granskningen rör ett eventuellt behov av att förtydliga principerna för en övergångsregerings befogenheter och huruvida den praxis och de riktlinjer som har utvecklats är anpassade till en situation där regeringsbildningen drar ut på tiden. För att få en övergripande bild av hur övergångsregeringen utövade sina befogenheter och om detta förändrades över tid har årets granskning kopplats till ett antal frågor om övergångsregeringens faktiska agerande.

Fru talman! En övergripande slutsats är att övergångsregeringen var restriktiv när det gällde att besluta om regeringsärenden och att ärendemängden var stabil över tid. Några frågor som utskottet berör skulle jag vilja lyfta fram särskilt.

Den första gäller anställningsärenden. Utskottet säger att anställningsärenden utan politiska implikationer bör kunna avgöras av en övergångsregering efter någon eller flera veckor, men när det gäller myndighetschefer bör regeringen vara restriktiv. Ordinarie utnämningar av större politisk betydelse bör undvikas.

Utskottet har också tittat på regeringens agerande inom ramen för EU-samarbetet och annat internationellt samarbete. Där anför utskottet att en övergångsregering i stor utsträckning bör kunna fortsätta att agera på det sätt som skett.

I detta sammanhang vill jag också lyfta frågor om kontrollmakten. Jag rekommenderar den konstitutionellt intresserade att läsa detta avsnitt. Utskottets genomgång visar att övergångsregeringen inte besvarade några interpellationer eller frågor, och inte heller hölls någon aktuell debatt. Här skriver utskottet att även om utgångspunkten fortfarande bör vara att en övergångsregering i regel inte ska besvara interpellationer eller frågor kan vissa modifieringar behöva göras. Sitter en övergångsregering under en lång tidsperiod ökar dess handlingsutrymme; det är naturligt. Men ett sådant handlingsutrymme borde också kunna ställas under riksdagens kontrollmakt, anser utskottet.

Ärende 6 handlar om extra ändringsbudgetar. Här har utskottet gått igenom propositioner med förslag till extra ändringsbudgetar som har lagts fram sedan hösten 2014, då kravet på särskilda skäl för extra ändringsbudgetar infördes i riksdagsordningen.

Utskottet har också granskat myndigheter med styrelser. Här anför utskottet att om regeringen beslutat att en myndighet ska vara en styrelsemyndighet måste styrelsen också ges goda möjligheter att utföra sitt uppdrag. I en styrelsemyndighet är det styrelsen som utgör myndighetens högsta ledning, och styrelsen är inför regeringen ansvarig för myndighetens verksamhet. Det är därför viktigt att den politiska ledningen för departementen har en regelbunden och nära kontakt med myndighetsstyrelserna.

Utskottets genomgång visar att det endast vid några tillfällen förekommit att den politiska ledningen har träffat hela styrelsen vid en myndighet. Med tanke på styrelsens ansvar ser utskottet vägande skäl för att sådana möten ska ske mer regelbundet. Vi betonar också vikten av att styrelseordförande i större utsträckning deltar i möten med departementens politiska ledning vid sidan av den årliga myndighetsdialogen.

Slutligen har vi granskat regeringens kontroll av myndighetsföreskrifter. Granskningen visar att inte alla departement har en rutin för att kontrollera myndigheternas skyldighet att lämna förteckningar och att det saknas rutiner för att se till att myndigheter som har föreskriftsrätt görs medvetna om denna skyldighet. Utskottet utgår ifrån att de åtgärder som bedöms behövas kommer att vidtas.

I den sista punkten har vi tittat på regeringens kontroll av kommissionens befogenheter att anta delegerade akter. Granskningen visar att dessa i regel har gemensamberetts. Men i nästan vart femte fall har detta inte skett, och utskottet understryker vikten av att dessa akter gemensambereds.

Fru talman! Konstitutionsutskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen.

(Applåder)

Fru talman! I dag debatterar vi KU:s så kallade höstgranskning, KU10. Den innehåller flera olika delar. Vissa kontroller är återkommande, andra sker med intervall och vissa sker med anledning av något särskilt som har inträffat. Våra iakttagelser är i mycket också råd och riktlinjer inför framtiden. Vi är den så kallade goda revisorn, som säger att man framöver kanske bör tänka på det här. Jag tänker i dag begränsa mig till två ämnen i höstgranskningen: övergångsregeringens befogenheter och myndigheter med styrelse.

Efter valet 2018 utsattes den svenska regeringsformen för ett prov som den inte har gått igenom sedan den infördes 1974. Vi kan i huvudsak konstatera att regeringsformen klarade detta prov. Sverige fungerade och fick till slut en ny regering.

Regeringsbildningen tog väldigt lång tid, fyra månader. Regler och traditioner gällande vad en övergångsregering ska göra prövades på ett helt annat sätt än tidigare genom att regeringsbildningen alltså tog fyra månader i stället för normalt sett kanske två veckor.

Förenklat kan man säga att huvudregeln för en övergångsregering har varit: Gör så lite som möjligt, men landet måste fungera. Det är ju en ny regering som har demokratiskt stöd i det nyvalda parlamentet som ska utöva makten, och då ska landet administreras under tiden.

Vi har granskat vad regeringen gjorde under dessa fyra månader och kan konstatera att regeringen i huvudsak följde den här regeln. Man kan dock säga att det uppstod större och större skavsår när det drog ut på tiden. Sverige har ju relationer med andra makter, myndigheter behöver ha ledningar och så vidare. Ju längre tiden går, desto mer måste en regering då fatta beslut om.

Det som är viktigt är att en regering när den tar sig större makt också söker stöd i riksdagen, så att det finns parlamentariskt stöd för de åtgärder den då vidtar.

Den andra delen är att i den mån en regering börjar ta större ansvar måste den också kunna utsättas för riksdagens kontrollmakt, det vill säga svara på interpellationer och frågor - de normala inslagen i kontrollmakten.

Detta är vårt råd inför framtiden. Den regering som satt försökte följa rutinerna, som var avsedda för den normala regeringsbildningsprocessen om två veckor. När den drar ut över tid kan vi konstatera att det nog finns ett legitimt utrymme att börja göra lite mer, men då måste också kontrollmakten fungera.

Vad gäller regeringens styrning av myndigheter med styrelser kan vi konstatera att det nog finns en risk för att det blir en skillnad mellan teori och praktik. Det är aldrig särskilt lyckligt att den som är teoretiskt ansvarig för något inför regeringen i realiteten körs förbi genom att regeringen direkt har kontakt med myndighetens tjänstemannaledning. Där säger vi att styrelsen i så stor utsträckning som möjligt bör vara företrädd i dialogen med regeringen, för annars riskerar man att styrmodellen körs sönder av regeringen när man går direkt till tjänstemannaledningen.

Med dessa ord vill jag lämna höstgranskningen.

(Applåder)

Fru talman! I höstgranskningen redogör konstitutionsutskottet för regeringsskiftet efter valet 2018. Jag var själv inte riksdagsledamot under den tiden utan följde förloppet via mediernas rapportering. Jag skulle vilja säga att det var en utdragen process som skapade en del oro ute i landet.

Efter idogt arbete och till mångas lättnad lyckades talmannen till slut lämna ett förslag till statsminister som accepterades av riksdagen. Vägen dit var dock lång och krokig.

Trots flera överläggningar med partiledarna förkastade riksdagen de första förslagen att utse statsminister. I tredje försöket, den 18 januari 2019, utsågs Stefan Löfven till statsminister trots tidigare avslag.

Att Sveriges politiska landskap har förändrats blev under den här tiden mycket tydligt, och det stod klart att den traditionella blockpolitikens betydelse har minskat. På flera håll höjdes röster som talade om att en ohelig allians hade bildats. Ett svek mot väljarna som röstat för en politik men fick en annan, tyckte vissa; andra ansåg att de ingångna blocköverskridande avtalen var nödvändiga för att landet skulle kunna styras.

Oavsett vad man tycker i sakfrågan har ärendet skötts enligt regelboken. Konstitutionsutskottet har heller inget att invända mot hur regeringsskiftet genomfördes.

Fru talman! Den utdragna regeringsbildningen innebar att vedertagen praxis utsattes för prövningar.

Den enda formella kompetensbegränsningen för en övergångsregering är att den inte får besluta om extra val till riksdagen. Vissa ytterligare begränsningar finns dock i en promemoria från Statsrådsberedningen. Enligt den bör en övergångsregering endast fatta beslut om löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande problem. Regeringen kan även fatta beslut i ärenden där det råder stor politisk enighet i riksdagen.

En övergångsregering svarar normalt sett inte på frågor och interpellationer från riksdagens ledamöter, och några aktuella debatter hålls inte i kammaren. Så var även fallet under den period då Stefan Löfven ledde övergångsregeringen.

Fru talman! Enligt utskottet bör utgångspunkten alltjämt vara att en övergångsregering i regel inte ska besvara interpellationer och frågor. Men om en övergångsregering verkar under en längre tid ökar dess handlingsutrymme, och fler kvalificerade beslut kan behöva fattas. I ett sådant läge bör, enligt konstitutionsutskottet, även en övergångsregering på ett eller annat sätt kunna underställas riksdagens kontrollmakt. Det bör då vara rena faktauppgifter som efterfrågas från riksdagsledamöter, alltså inte övergångsregeringens politiska uppfattning inom ett visst område. I första hand bör sådana frågor ställas i form av skriftliga frågor.

Fru talman! Regeringen har lämnat sju propositioner med förslag till extra ändringsbudgetar sedan den 1 september 2014.

När regeringen lägger fram förslag till extra ändringsbudget ska den redovisa vilka särskilda skäl som ligger till grund för den. Exempel på särskilda skäl kan vara förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba åtgärder. Särskilda skäl kan också vara att en nytillträdd regering inte hinner lämna förslag på ändrad politik i budgetpropositionen, exempelvis på grund av en utdragen regeringsbildning.

Kravet på särskilda skäl syftar till att upprätthålla principen om en fullständig och samlad budget. Det är därför viktigt att regeringen följer denna princip.

I samtliga extra ändringsbudgetar som konstitutionsutskottet har granskat har regeringen redovisat särskilda skäl. Finansutskottet och senare riksdagen har i samtliga fall tillstyrkt regeringens förslag. Konstitutionsutskottet framhåller dock vikten av kravet på särskilda skäl för att upprätthålla principen om en fullständig och samlad budgethantering.

Fru talman! Konstitutionsutskottet har också granskat regeringens styrning av styrelsemyndigheter. I en styrelsemyndighet är det styrelsen som är ansvarig inför regeringen. Styrelsen har också en viktig roll i regeringens uppföljning av myndighetens verksamhet och i bedömningen av myndighetschefens resultat.

Det är viktigt att regeringen tydliggör sina förväntningar på styrelser och de aspekter i deras uppdrag som är prioriterade för att styrelsen ska ges möjligheter att utföra sitt uppdrag. För att detta ska fungera är det nödvändigt att regeringen genom regelbunden och nära kontakt med myndighetsstyrelserna informerar styrelsen om regeringens viljeinriktning. Annars blir det svårt för styrelsen att vara myndighetens högsta ledning och ansvara inför regeringen.

Fru talman! I konstitutionsutskottets granskning framkommer att den politiska ledningen endast har träffat styrelsen i myndigheterna vid några tillfällen under den granskade perioden. Granskningen har också visat att den årliga myndighetsdialogen ofta sker utan närvaro av styrelseordföranden. Det har gett anledning för utskottet att framhålla att det kan finnas skäl att även styrelsens ordförande deltar på dessa möten, beroende på vad som ska avhandlas.

Granskningen visar också att det förekommer att myndighetschefer är styrelseledamöter i andra myndigheter. Detta är något som i regel bör undvikas så långt som möjligt för att inte jävssituationer och lojalitetskonflikter ska uppstå. Om det ändå finns skäl att utse en myndighetschef till styrelseledamot i en annan myndighet bör skälen för detta framgå, vilket det gör i samtliga fall som vi har granskat utom två.

Det är min förhoppning att konstitutionsutskottets granskning kommer att leda till att skäl anges i samtliga sådana fall i framtiden.

(Applåder)

Fru talman! I höstens granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning är konstitutionsutskottets sedvanliga fokus inriktat på vissa allmänna och administrativa granskningar. Av de nio granskningar KU gjort under hösten vill jag nu fokusera på den som avser myndigheter med styrelser.

Enligt regeringsformen styr regeringen riket och ansvarar inför riksdagen. Beslutsfattandet i regeringen sker kollektivt. Det kollektiva beslutsfattandet omfattar även rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna.

Grundlagsberedningen ansåg på sin tid i början av 1970-talet att det kollektiva beslutsfattandet i regeringen bäst överensstämde med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk. Där och då gjordes vägvalet att inte tillämpa ministerstyre, det vill säga rätten för ett statsråd att avgöra regeringsärenden.

Hur fungerar då regeringens styrning av de statliga förvaltningsmyndigheterna? Det är en ständigt återkommande fråga för konstitutionsutskottet. Och i höst har vi, efter vårens granskning av regeringens styrning av Försäkringskassan, bland annat valt att titta närmare på myndigheternas ledningsstruktur.

Fru talman! Enligt myndighetsförordningen kan en myndighet ledas av en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. I KU:s granskning har det framkommit att 39 av 340 myndigheter under regeringen är så kallade styrelsemyndigheter, där styrelsen således är ansvarig inför regeringen.

Bland dessa 39 myndigheter märks stora myndigheter som till exempel Sida, Försvarets materielverk, Socialstyrelsen, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Trafikverket. Frågan om en myndighets ledningsform är en strategisk styrningsfråga för regeringen och har varit föremål för återkommande utredningar och översyner.

Regeringskansliet har utvecklat arbetet med styrelsemyndigheter, och i Regeringskansliets riktlinjer för val av ledningsform för myndigheter framgår att myndigheter med ett omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller stor påverkan på andra samhällssektorer bör ledas av en styrelse. KU:s granskning ger vid handen att man på goda grunder kan ifrågasätta om de nuvarande styrelsemyndigheterna har tillräckliga förutsättningar att ta det ansvar för myndigheten inför regeringen som förutsätts. Det saknas i de flesta fall en regelbunden och nära kontakt mellan den politiska ledningen hos departementen och myndighetsstyrelserna. Trots att det av riktlinjerna framgår att den politiska ledningen ska uppmuntras att årligen träffa hela styrelsen i myndigheterna har så bara skett vid några tillfällen under det år KU granskat.

Fru talman! Att myndighetens högsta ledning inte har dialog med den politiska ledningen skapar flera problem. Tanken är att man ska förhindra att styrelsen ska bli beroende av att få information vidarebefordrad av myndighetschefen. Detta är särskilt viktigt när det gäller myndighetens verksamhet och resultat. Likaså blir uppföljningen av styrelsens uppfattning om hur myndighetenschefen utför sitt arbete åsidosatt när det saknas dialog.

Några av de granskningsärenden som KU de senaste åren har lagt ned mycket tid på avser uppmärksammade ärenden i styrelsemyndigheterna Försäkringskassan, Svenska kraftnät och Transportstyrelsen. Ärendena har väckt frågor om i vilken utsträckning respektive styrelseordförande har involverats i myndighetens verksamhet och resultat.

Det finns därför anledning för regeringen att på nytt överväga frågan om myndigheters ledningsformer. Så länge styrelsemyndigheterna finns kvar måste styrelsen ges goda möjligheter att utföra sitt uppdrag. Ett minimum i det sammanhanget borde vara att de riktlinjer och promemorior som tas fram i Regeringskansliet också efterlevs.

(Applåder)

Fru talman! För drygt ett år sedan stod vi här med ett resultat. Vi hade fått en ny regering, och det var slut på talmansrundor och fika.

Aldrig tidigare har Sverige haft en övergångsregering under en lika lång tid som efter valet 2018. Det parlamentariska läget var oklart, och hela förra hösten bestod framför allt av oräkneliga presskonferenser där varje partiledare fick ge sin syn på saken om och om igen.

Fru talman! Varje höst gör konstitutionsutskottet en granskning av rutiner och arbetssätt i Regeringskansliet. Det handlar om att se hur regeringen behandlar ärenden och om man gör det på ett sätt som stämmer med de krav som ställs.

En del i årets granskning har av naturliga skäl bestått av att se på en övergångsregerings befogenheter. Det är viktigt att landet även i ett oklart parlamentariskt läge har ett styre, för världen runt omkring oss stannar inte. Beslut kan behöva fattas brådskande. Och när en regeringsbildning drar ut på tiden, som den senaste gjorde för vår del här i Sverige, är det också rimligt att en tillfällig övergångsregering kan fatta fler beslut allteftersom då fler beslut troligtvis blir alltmer brådskande och inte kan skjutas upp längre.

Fru talman! En del i riksdagens kontrollmakt är möjligheten för ledamöter att ställa frågor och interpellationer och att debattera i kammaren. Det är en viktig funktion som ger riksdagen möjlighet att få information och debatt, och det fungerar som en kontroll av regeringens och dess statsråds arbete.

Under övergångsregeringens tid besvarades inga interpellationer eller frågor. Inte heller hölls det några debatter där statsråd deltog. I granskningen är vi överens om att utgångspunkten bör vara en fortsatt restriktivitet. Men när en övergångsregering sitter under en längre period kan det finnas skäl att frågor av en mer faktabaserad karaktär besvaras - alltså när det inte är övergångsregeringens politiska ställningstaganden som ledamöterna efterfrågar.

Fru talman! En annan del i granskningen berör regeringens kontroll av myndighetsföreskrifter. En del av våra myndigheter har rätt att utfärda föreskrifter, alltså regler som påverkar enskildas liv och ibland även kommunernas ekonomi. Det är därför viktigt att regeringen och departementen har kännedom om årets nya föreskrifter.

I denna del av granskningen noterar vi i utskottet att vissa departement inte har en rutin för att kontrollera att myndigheterna har lämnat sin årliga förteckning. Vi har också noterat att det ibland saknas rutiner för att se till att myndigheter som har föreskriftsrätt vid behov görs medvetna om denna skyldighet.

I granskningen har det också framkommit att vissa myndigheter inte har överlämnat någon förteckning alls eller att den har avlämnats efter sista avlämningsdatum. Dessutom har en myndighet som hade utfärdat föreskrifter inte varit medveten om att myndigheten är skyldig att överlämna en egen förteckning över sina gällande författningar till regeringen. Myndigheten har i stället trott att den förteckning som varje år lämnas av en annan myndighet också omfattade den egna myndighetens föreskrifter.

Det är givetvis önskvärt att myndigheter med föreskriftsrätt görs medvetna om sin skyldighet att lämna en årlig förteckning och att departementen har rutiner för att kontrollera att så görs.

Fru talman! Den sista delen av årets granskning som jag vill belysa, och som tidigare talare från utskottet har tagit upp, är den som handlar om myndigheter med styrelser.

Vi noterar att flera åtgärder har vidtagits för att utveckla arbetet med styrelsemyndigheter. Det har bland annat tagits fram en handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter, och det är positivt.

Det är viktigt att alla myndigheter ges goda möjligheter att utföra sitt uppdrag och att myndigheternas högsta ledning ges goda möjligheter att ta sitt ansvar för verksamheten. Det är därför viktigt att det finns en regelbunden och nära kontakt mellan departementen och myndighetsstyrelserna, där samtliga i styrelsen involveras och inte enbart ordföranden.

(Applåder)

Fru talman! En väsentlig del av KU:s arbete är granskning. Vi ägnar hösten, och sommaren för kansliets del, åt att granska den administrativa och mer institutionella delen av regeringens arbete. Så här års brukar vi komma med ett betänkande och tala om vad vi har kommit fram till. Och under våren - fast det har pågått ett helt år innan dess - gör vi en granskning av de enskilda statsrådens göranden och låtanden utifrån olika KU-anmälningar som riksdagsledamöterna har lämnat in.

Nu är det alltså höstgranskningen som vi ska redovisa för kammaren. Det är ett gediget arbete - 800 sidor. Och då är allt det arbete som kansliet gör vid sidan av, så att säga, inte synligt i den pappersmassan. Jag måste säga att utan kansliets utomordentligt grundliga arbete hade vi aldrig klarat detta. Vi redovisar i många stycken vad kansliet har gett oss för underlag, och för det är vi tacksamma.

Icke desto mindre är det mycket som vi enskilda ledamöter i KU har satt oss in i, och låter det som om vi har samma manus beror det på att vi har samma manus, fru talman. Vi är nämligen helt eniga. Sedan fem år arbetar KU utan partipolitiska förtecken och gör en strikt juridisk, konstitutionell granskning av regeringens göranden och åtgärder.

I dag redovisar vi sådana administrativa och institutionella perspektiv, som en redogörelse för regeringsskiftet 2018-2019, granskning av regeringsprotokoll från 2018, förvaltningsärenden, propositioner med förslag till extra ändringsbudgetar, regeringens styrning av myndigheter med styrelser och regeringens kontroll av myndighetsföreskrifter.

Alldeles särskilt har vi naturligtvis tittat på övergångsregeringens sätt att hantera sitt uppdrag under nästan fyra månader. Som tidigare har sagts, bland annat av vice ordföranden, var detta ett test av 1974 års grundlagsfäders arbete. Höll vår grundlag och regeringsform för detta test under helt nya förhållanden?

Resultatet är att ja, det höll i det vi nu har granskat och ja, regeringen gjorde i allt väsentligt vad grundlagen förväntade sig. Det är någonting stort med tanke på att det var ganska turbulenta fyra månader.

Samtliga 19 regeringssammanträden och de ca 1 400 regeringsärenden som avgjorts vid sammanträdena har gåtts igenom, återigen framför allt av kansliet. En övergripande slutsats är att övergångsregeringen var restriktiv när det gällde att besluta om regeringsärenden och att ärendemängden i stort sett var stabil över tid.

När det gäller övergångsregeringens budgetproposition har KU inget att invända mot de principer som tagits fram för dess utformning. Inte heller tillkännagivanden bör redovisas som slutbehandlade om redovisningen på något sätt kan uppfattas som partipolitisk och leda till en diskussion i riksdagen.

Vad gäller anställningsärenden utan politiska implikationer bör dessa enligt utskottet kunna avgöras av en övergångsregering efter någon eller några veckor. När det gäller myndighetschefer bör en övergångsregering dock typiskt sett vara restriktiv. I första hand bör förlängningar av tidigare beslutade förordnanden eller tillfälliga förordnanden övervägas. Ordinarie utnämningar av större politisk betydelse, till exempel verkschefer, bör enligt konstitutionsutskottet undvikas.

När det gäller agerande inom ramen för EU-samarbetet och annat internationellt samarbete bör en övergångsregering i stor utsträckning kunna fortsätta att agera på det sätt som skett.

Vad gäller kontrollmakten visar genomgången att övergångsregeringen inte besvarade några interpellationer eller frågor. Det hölls faktiskt inte heller någon aktuell debatt. Även om utgångspunkten fortsatt bör vara att en övergångsregering i regel inte ska besvara interpellationer och frågor kan enligt utskottet vissa modifieringar behöva göras. Om en övergångsregering sitter under en lång period ökar nämligen dess handlingsutrymme, och ett sådant ökat handlingsutrymme måste kunna underställas riksdagens kontrollmakt.

Det finns alltid begränsningar i en övergångsregerings befogenheter. Rena faktauppgifter bör kunna underställas riksdagens kontrollmakt. En riksdagsledamot bör alltså via frågeinstitutet kunna efterlysa ett svar just baserat på fakta.

Begränsningarna i en övergångsregerings befogenheter är få när det gäller vissa ärendegrupper, och då vill vi särskilt framhålla EU-frågor. När det gäller dessa bör även frågor kunna ställas om redan vidtagna åtgärder och gjorda överväganden. Detsamma gäller för andra ärendegrupper när en övergångsregering har behövt handla och fatta beslut i ärenden som inte kan sägas ha varit av ren rutinkaraktär. Frågorna bör i så fall framför allt ställas i form av skriftliga frågor för att undvika en politisering, vilket en interpellation gärna skulle kunna leda till.

I övrigt, fru talman, vill vi anmäla vårt granskningsbetänkande. Vi är inte så lite stolta över det. Vi är också stolta över både regering och riksdag, som klarade en så svår period.

(Applåder)

Fru talman! Enligt regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och handläggning minst en gång om året och meddela riksdagen vad vi har funnit och vad som är värt att uppmärksamma.

Mycket är redan sagt i ärendet, och det finns nog ingenting av det som har sagts som jag inte till fullo kan ställa mig bakom. Men jag vill ändå lyfta upp två ärenden som redan har lyfts upp här, men de förtjänar ändå ett ord till.

Ett av ärendena är återkommande i utskottets granskningar, ett är naturligtvis mycket mer sällsynt - regeringsbildningen 2018-2019, som väl var en minst sagt utmanande period. Man får väl säga att ett bättre stresstest av vår demokrati och parlamentarism hade vi inte kunnat fantisera ihop. Men det fungerade. Slutet gott, allting gott, och vi arbetar vidare som vanligt.

Under avdelningen ständigt återkommande påpekanden påpekar utskottet att flera författningar har kungjorts av regeringen mindre än fyra veckor före ikraftträdandet och i många fall till och med med mindre än två veckors marginal. Utskottet menar att redan fyra veckor är väldigt snävt tilltaget om enskilda och myndigheter ska ha möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna. Särskilt viktigt är detta naturligtvis när det gäller bestämmelser som innebär pålagor för enskilda medborgare.

I utskottets frågor till berörda departement har vi fått rimliga förklaringar till de sena kungörelserna, till exempel att det var viktigt att vissa förordningar skulle träda i kraft så fort som möjligt för att undvika betungande administrativa konsekvenser både för den ansvariga myndigheten och för kommun och enskilda och att vissa ändringar som till exempel avsåg skolverksamheten behövde träda i kraft i tid för att skolorna skulle kunna planera sin verksamhet.

Utskottet har funnit dessa förklaringar rimliga, men vi utgår ändå från att regeringen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att tiden mellan kungörande och ikraftträdande ska kunna vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. Här har regeringen onekligen en läxa att göra och likaså vi genom att konstant följa upp och bevaka.

Fru talman! Så till de mer ovanliga ärendena. Regeringsskiftets alla turer finns väl beskrivna i betänkandet. Jag skulle kunna tänka mig att den skriften utgör mer rafflande läsning i år än vad den gjort på många år, och jag rekommenderar läsning för den som är intresserad.

Det är dock granskningen av och diskussionen om en övergångsregerings befogenheter som är mest intressanta. Efter valet 2018 fick den avgående regeringen fungera som en övergångsregering under en ovanligt lång period. Aldrig någonsin i modern tid har det tagit så lång tid: fyra månader mot normala två till tre veckor.

Frågeställningarna i granskningen rör ett eventuellt behov av att förtydliga principerna för en övergångsregerings befogenheter och om den praxis och de riktlinjer som har utvecklats är anpassade till att regeringsbildningen drar ut på tiden. Vi önskar förstås inte att den kommer att göra det i fortsättningen, men om den gör det, fungerar då våra metoder?

Samtliga regeringssammanträden och regeringsärenden som har avgjorts vid sammanträdena har gåtts igenom. Den generella känslan som jag som ledamot i utskott och EU-nämnd har är att övergångsregeringen var restriktiv när det gäller att besluta om regeringsärenden. Det var löpande ärenden som hanterades liksom ärenden som inte kunde anstå utan att betydande olägenheter uppstod. Det skedde dessutom i transparens och med täta kontakter mellan riksdag och regering.

Vi kan alltså konstatera att för att styret ska fungera behöver begreppet "löpande ärende" faktiskt ha en ganska vidsträckt tolkning och innebörd. Utskottet formulerar slutsatsen väl när vi säger att en mångfald av situationer kan uppkomma vid en regeringsavgång eller regeringsbildning och att dessa delvis kan vara svåra att förutse, och det kan vi väl minst sagt hålla med om. Vidare säger vi att detta också talar för att inte närmare precisera begränsningar i en övergångsregerings behörighet i grundlag.

Kort sagt behöver en utdragen och komplicerad regeringsprocess extra lyhördhet, omtanke och ansvarstagande rörande just ärendehanteringen, också för att inte minska handlingsutrymmet för en framtida regering.

(Applåder)

Fru talman! Byråkrati kan vara något mycket fint. Det finns de som använder ordet i nedsättande ton ibland, men jag ska med några ord säga varför jag tycker att byråkrati är fint.

Konstitutionsutskottets höstgranskning är, tycker jag, ett bra exempel på fin byråkrati. Tack vare eminenta insatser från utskottskansliet har utskottet utifrån sitt speciella granskningsuppdrag gått igenom både vanliga administrativa åtgärder som alltid ska fungera och mer ovanliga händelser, som flera har nämnt. De ska alltid utföras rätt och riktigt även om det är någonting som utförs varje dag eller endast en gång.

Ibland har utskottet synpunkter som framförs i ställningstaganden, och ibland föranleder granskningen inte några särskilda ställningstaganden. Det är ändå lika viktigt att granskningen görs.

Till det mer vanliga arbetet som har granskats i höst ryms bland annat kontrollen av regeringens hantering av protokoll, statistik över anställda - såväl politiska som opolitiska anställda - och handläggning av förvaltningsärenden. Det handlar om att försäkra sig om att medborgarnas rättigheter gentemot det allmänna respekteras, att känna till gällande regler och att följa dem.

Jag kan ha förståelse för att det ibland på alla arbetsplatser uppstår omständigheter som man inte råder över. Det kan gälla utredare, administratörer eller en regering. Med det sagt påpekar ändå utskottet att det i ett antal ärenden angående nya författningar har varit för kort tid mellan kungörelsen av författningen och att den träder i kraft. Rätt ska vara rätt; de som berörs av en ny förordning ska ha en chans att förbereda sig.

Om det här är exempel på vardagens byråkrati, har onekligen det senaste året bjudit på utmaningar även för en byråkrat.

Byråkrati när den är som bäst är något som man kan hålla stadigt i handen när det blåser ordentligt, till exempel när en regeringsbildning tar längre tid än någonsin och Sverige för första gången har en övergångsregering som ska lägga fram en budgetproposition.

Den här delen av betänkandet, som behandlar en mer exceptionell händelse, kan jag tänka mig kommer att väcka större intresse kommande år när vi tittar tillbaka än just granskningen av protokollen. Här har utskottet brett ut sig mer i sina ställningstaganden kring en övergångsregerings befogenheter och till exempel hur man hanterar en extra ändringsbudget.

När en övergångsregering först har fått lägga en opolitisk budgetproposition och en ny regering sedan är utsedd kan en extra ändringsbudget vara viktig för att den nya regeringens politik, den medborgarna har valt, så snabbt som möjligt kommer till uttryck även under det första budgetåret. Det är i dessa tider väl värt att notera att utskottet påminner om vikten av att processen runt en ändringsbudget, och även en extra ändringsbudget, är precis lika stram som processen runt en budgetproposition.

Jag har en mer personlig reflektion. Eftersom jag inte var riksdagsledamot under övergångsregeringens tid har arbetet med det här betänkandet varit något av ett uppvaknande för mig. Den bild en del av oss utanför Riksdagshuset och Regeringskansliet fick var att det skulle råda något slags kaos. Det konstitutionsutskottet beskriver i sitt betänkande är allt annat än kaos. Det är ordning och reda och regler som följs - så gott man kan utifrån varje givet tillfälle. Man respekterar väljarnas besked.

Något som utskottet konstaterar är att när en övergångsregering behöver sitta kvar så lång tid kan den behöva fatta fler och tyngre beslut. Då är det också viktigt att riksdagens kontrollmakt ökar i motsvarande grad.

Konstitutionsutskottets granskning är, kort sagt, en härlig förening av både byråkrati och demokrati.

(Applåder)

Fru talman! Det är alltid en särskild utmaning att vara sist i talarordningen för ett betänkande när så mycket klokt redan har sagts. Jag hade faktiskt tänkt att bre ut mig i flera ärenden, men jag kommer att fokusera särskilt på myndigheter som styrs av styrelser.

Myndigheter styrs på flera olika sätt och med flera olika verktyg. De styrs under lagen, som riksdagen beslutar om, och de styrs genom förordningar, som regeringen beslutar om. En del av förordningarna är mer generella, och andra är mer specifika, till exempel med en instruktion. De ekonomiska ramarna påverkar såklart mycket, och det gäller även regeringsbeslut, regleringsbrev eller andra särskilda beslut som en regering fattar kollektivt.

Myndighetens ledningsform påverkar såklart också. Granskningen handlar om en annan ledningsform än den som är huvudregeln. Man har valt att i 39 fall, av särskilda skäl, ha en politiskt tillsatt styrelse som myndighetens högsta ledning. Det gör man med motiven att myndigheterna är särskilt politiskt komplicerade, att de påverkar många andra brett i samhället och även andra myndigheter samt att de är stora ekonomiskt. Då är det, enligt min personliga uppfattning, särskilt viktigt att de fungerar väl. Men tvärtom ser vi att många av myndigheterna i nutid, och även en tid tillbaka, har haft större problem med just styrning, resultat och med ansvarsutkrävande när det har gått fel. Jag kommer tillbaka till frågan om ansvarsutkrävande.

Dessa myndigheter har utöver styrelsen en myndighetschef, precis som övriga myndigheter, men den stora skillnaden är att det är styrelsen som ansvarar inför regeringen. Det är styrelsen som ska se till att verksamheten bedrivs effektivt. Det är styrelsen som ska se till att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt, kontrollera och följa upp. Det är styrelsen som ska se till att det sker en kontroll av att myndigheten hushållar väl med våra skattemedel. Det är helt enkelt styrelsen som är myndighetens ledning.

I många fall ser vi att informationen brister. Vad händer då? Då kan inte en styrelse ta ansvaret fullt ut, och då har vi sett att ansvarsutkrävandet mot dem blir mycket svårare.

Därför finns det skäl att verkligen reflektera över betänkandet och hur regeringen, oavsett färg, väljer att fortsätta att använda styrelsemyndigheter. Trots att man har försökt att följa upp med åtgärder ser vi att de inte till fullo fungerar väl.

Det har nämnts tidigare att regeringen har en årlig myndighetsdialog. Men utöver den ska man träffa myndigheterna oftare. Vi ser att vid dessa andra kontakter är det sällan styrelsen närvarar och har den fulla informationen.

En styrelse ska inte heller vara beroende av att myndighetschefen vidarebefordrar information från den politiska ledningen i Regeringskansliet. En hel del av de frågor som styrelsen ansvarar för kan ju gälla myndighetschefens arbete, så den dialogen behöver ske i direktkontakt med själva styrelsen.

Avslutningsvis har vi noterat att det förekommer - i och för sig i några få fall - att en chef för en myndighet sitter i styrelsen för en annan. Så kan man göra, men då bör det framgå och finnas särskilda skäl för det. Det har saknats vid två tillfällen, och så bör det inte vara framöver.

(Applåder)

Överläggningen var härmed avslutad.

Utskottets anmälan lades till handlingarna.