Statlig lokalförsörjning och fastighetsförvaltning

Motion 1990/91:Fi414 av Lars Tobisson m.fl. (m)

Ansvaret för statens fastigheter företer en splittrad bild.
För huvuddelen av den civila statsförvaltningens
fastighetsbehov svarar byggnadsstyrelsen. Affärsverken har
i allmänhet eget förvaltningsansvar för sina fastigheter.
Beträffande försvaret har fortifikationsförvaltningen en
samordnande leverantörsroll i förhållande till ett stort antal
förband och andra myndigheter med eget fastighetsansvar.

Det bokförda värdet av de statsägda fastigheter
(inklusive mark) som förvaltas av byggnadsstyrelsen
uppgick i fjol till 13,1 miljarder kronor, medan
marknadsvärdet enligt prop. 1990/91:100, bil. 9, uppskattas
till 45 miljarder kronor. Under statsförvaltningens
expansionsperiod kan bygnadsstyrelsens huvuduppgift
sägas ha varit byggande, men nu präglas verksamheten
främst av förvaltning samt upprustning och ombyggnad av
befintliga statliga lokaler.

Inom det område där byggnadsstyrelsen är lokalhållare
svarar denna myndighet för behovsinventering, inköp,
förvaltning och avveckling av lokalbrukarnas fastigheter.
Ersättning förväntas utgå i form av marknadsmässig hyra.
Byggnadsstyrelsen förvaltar en lokalarea på drygt 9
miljoner m2, varav knappt 7 miljoner m2 utgör
statsägda lokaler. Verksamheten är uppdelad på fem
regioner. Antalet anställda är drygt 2 100,
av vilka ca 800 är sysselsatta med fastighetsdrift och
ca 300 med byggnadsverksamhet i egen regi.
Egenregiverksamheten omsätter ca 300 miljoner kronor per
budgetår inklusive uppdragsverksamhet.

Under senare år har det i moderata motioner framförts
förslag som syftat till att effektivisera den statliga
lokalförsörjningen genom övergång till en mer
marknadsmässig ordning, innefattande bl.a.
decentralisering och privatisering. Regeringen har
successivt angivit nya riktlinjer på detta område, som
visserligen gått i rätt riktning men enligt vår uppfattning inte
varit tillräckligt långtgående.

Behovet av genomgripande förändringar framgick
tydligt av en under 1988 offentliggjord förstudie av
riksrevisionsverket (RRV) om statens markinnehav, vilken
bekräftade att det finns stora brister i statens hantering av
fastigheter. Kontrasten är stor mot det enskilda näringslivet,
där en rationell hantering av fastighetskapitalet under
senare år har framstått som en allt viktigare uppgift. Många
stora företag har överlåtit sina fastigheter på särskilda
dotterbolag inom koncernen, för att sedan i flera fall sälja
dem. Andra varu- och tjänsteproducerande företag
föredrar att hyra lokaler av specialiserade fastighetsbolag. I
växande utsträckning förekommer det också att företag
säljer sina fastigheter med återköpsrätt efter viss tid för att
under mellantiden hyra dem.

Riksdagens revisorer har i rapporten
Byggnadsstyrelsens hyressättning m.m. (1989/90:7)
kritiserat byggnadsstyrelsens förvaltning. En tungt vägande
anmärkning riktar sig mot att de statsägda kontorslokalerna
var 15 procent dyrare än de inhyrda. Riksdagsrevisorerna
underströk ett tidigare uttalande från finansutskottet och
riksdagen att ett statligt byggande eller ägande av
fastigheter inte får bli ett självändamål, utan årskostnaden
skall vara avgörande vid myndigheternas val av lokaler.
Men om staten i ökad utsträckning bör hyra lokaler, måste
byggnadsstyrelsen också uppträda mer affärsmässigt vid sin
''andrahandsuthyrning'' till myndigheterna, framhöll
revisorerna.

Regeringen medger i årets budgetproposition (bil. 9, litt.
C) att det ekonomiska resultatet av det hittillsvarande
systemet för statens lokalförsörjning varit dåligt, eftersom
det funnits en inbyggd tröghet som motverkat besparingar
och effektiviseringar. Nu knyts emellertid förhoppningar till
införandet av treårsbudget och ramanslag, varigenom
myndigheternas ekonomiska ansvar för lokalförsörjningen
kommer att ökas. Dessa kommer då att kunna välja ett
billigare lokalalternativ och får tillgodoräkna sig den
uppkommande besparingen. Överenskommelse skall också
kunna träffas med byggnadsstyrelsen om att myndighet tar
över ansvaret för delar av fastighetsdriften och det löpande
underhållet.

I syfte att skärpa konkurrensen på fastighets- och
byggmarknaden föreslår regeringen vidare att statliga
fastighetsförvaltande myndigheter i ökad utsträckning skall
kunna upphandla driften hos enskilda företag, som kan
sköta uppgiften minst lika bra. Därmed kommer
byggnadsstyrelsens roll att förändras avsevärt.

Utöver nuvarande resultatkrav på byggnadsstyrelsens
byggnadsförvaltning föreslås i budgetpropositionen även ett
räntabilitetskrav på drygt 20 procent av genomsnittligt
sysselsatt kapital. Det förutskickas också en utveckling mot
ett realt avkastningskrav baserat på marknadsvärden.

Vi tillstyrker de föreslagna förändringarna som
ytterligare steg i rätt riktning. De tillgodoser emellertid inte
de krav vi tidigare framfört på en decentralisering och
effektivisering av statens lokalförsörjning. För en
bolagisering och privatisering på detta område talar
följande argument.

Sedan mitten av 1970-talet har den privata
fastighetsmarknaden i allt större utsträckning blivit en
integrerad del av kapitalmarknaden. Fastigheter är ett
viktigt placeringsalternativ för bl.a. försäkringsbolag och
pensionsstiftelser, och ett stort antal fastighetsbolag har
introducerats på fondbörsen. Denna utveckling har entydigt
lett till att fastigheter betraktas som realkapital och att
avkastningskraven mäts mot någon form av
marknadsvärde.

Marknadsvärdet på enbart de statsägda fastigheter som
byggnadsstyrelsen förvaltar uppskattas som nämnts till 45
miljarder kronor. Med en lokalyta på ca 7 miljoner
m2 innebär detta ett genomsnittsvärde på ca 6 500
kronor per m2. Denna nivå förefaller mycket
försiktigt beräknad med hänsyn till att stora delar av
beståndet utgörs av mycket välbelägna kontorslokaler (t.ex.
förvaltningsbyggnaderna i centrala Stockholm,
länsstyrelser, universitet och högskolor). Bara
nyproduktionskostnaden uppgår till ungefär det dubbla,
och i Stockholms city har det noterats överlåtelsepriser för
kontorslokaler på t.o.m. över 60 000
kronor per m2. Det är därför fullt realistiskt
att beräkna marknadsvärdet till omkring 60 miljarder
kronor. Till detta kan sedan läggas statliga fastigheter hos
affärsverken och försvaret. Uppenbarligen skulle en
effektivare förvaltning ge miljardvinster varje år.

Vi har tidigare föreslagit att staten skulle kunna dela upp
byggnadsstyrelsen på flera statligt ägda men självständiga
bolag eller också anförtro lokalförsörjningen åt
fastighetsbolag som även förfogar över privat kapital. En
tredje modell kunde vara att staten hyr lokaler av privata
bolag. Därmed upphör byggnadsstyrelsens
monopolställning, som gör det svårt att bedöma
verksamhetens effektivitet. Föreliggande skillnader i
redovisningssystem mellan byggnadsstyrelsen och på
marknaden verksamma fastighetsbolag förhindrar
jämförelser av lönsamhet och avkastning i förhållande till
förmögenhetsmassa och insatta administrativa resurser.

Vad som dock vid en snabb jämförelse frapperar är den
stora serviceorganisationen hos byggnadsstyrelsen. I stället
för att köpa utrednings- och projekteringstjänster,
inredningsrådgivning m.m., som många enskilda
fastighetsbolag gör, har man dessa funktioner inbyggda i
den egna organisationen. Fluktuationer i behovet av
tjänster kan därmed inte snabbt avspeglas i
kostnadsanpassningar på dessa områden.

Monopolställningen har medfört att byggnadsstyrelsen i
första hand försökt placera myndigheter i statligt ägda hus,
även när lokalkostnaden därigenom blivit betydligt högre
än på den privata marknaden. Myndigheterna har samtidigt
saknat incitament att söka en billigare lösning, eftersom den
av byggnadsstyrelsen erbjudna lokalen för dem framstått
som en fri resurs och eftersom de inte själva skulle dra
någon nytta av en besparing.

Enligt vår i flera år framförda mening är botemedlet mot
dessa problem ökad konkurrens, vilken kan uppnås genom
att byggnadsstyrelsens förvaltande verksamhet överförs till
aktiebolag. Statliga myndigheter med lokalbehov skulle
dessutom vara fria att vända sig till privata företag och
inhämta offert på bästa och billigaste alternativ. Efter
bolagsbildning skulle byggnadsstyrelsens nuvarande
fastighetsbestånd kunna direkt finansieras på
kapitalmarknaden.

RRV har i november 1990 i revisionsrapporten
''Myndigheters lokalförsörjning'', som anmärkningsvärt
nog inte omnämns i budgetpropositionen, lagt fram förslag
med just denna inriktning. Varje myndighet föreslås få rätt
att besluta vilka lokaler, statligt ägda eller andra, som skall
hyras. Byggnadsstyrelsens monopol kommer således att
upphöra. Konkurrensneutralitet skall uppnås genom att
byggnadsstyrelsens fastigheter överförs till ett aktiebolag till
aktuella marknadsvärden. Detta bolag, som i första hand
skall marknadsföra sina lokaler och tjänster till statliga
myndigheter, bör få låna till investeringar på samma villkor
som övriga aktörer på marknaden.

Enligt vår mening är det angeläget att de intentioner som
kommer till uttryck i RRV:s revisionsrapport skyndsamt
förverkligas. Problemet med de fastigheter som inte kan
marknadsprissättas (slott, museer etc) kan lösas genom att
dessa avskiljs och förvaltas i annan form. Produktionsdelen
av byggnadsstyrelsen bör avvecklas. Återstoden av
byggnadsstyrelsen utgör sedan ett stabsorgan under
finansdepartementet.

RRV har inte haft anledning att ta ställning till frågan
om en privatisering av det nya fastighetsbolaget. Vi ser det
som naturligt att en sådan genomförs, när ombildningen är
klar. Inflytande försäljningsintäkter kan användas för att
bekosta investeringar i sådana delar av infrastrukturen som
lämpligen bör ha staten som huvudman, alternativt för att
nedbringa statsskulden och därmed statens räntekostnader.
Redan det ökade kostnadsmedvetande hos myndigheterna
som följer av konkurrensen bör dessutom kunna innebära
att den genomsnittliga lokalkostnaden, som idag svarar för
15--20 procent av totalkostnaderna, bör kunna nedbringas
avsevärt. Byggnadsstyrelsens hyresintäkter för budgetåret
1991/92 beräknas till närmare 8 miljarder kronor, och bara
några procents lägre kostnader betyder hundratals miljoner
i besparingar.

Den kommitté som efter flera års dröjsmål tillsattes
under 1990 för att utreda statens fastighetsinnehav och dess
förvaltning bör snarast möjligt framlägga förslag till nya
regler beträffande försäljning och överlåtelser av statliga
fastigheter i syfte att underlätta en omfattande
privatisering. Detta arbete bör dock inte tillåtas försena ett
genomförande av förslagen i RRV:s revsisionsrapport om
bl.a. övergång till bolagsform.

Riksdagen skulle därmed inte längre behöva ta ställning
till programmet för statliga byggnadsinvesteringar på det
sätt som nu krävs i budgetpropositionen. Sådana beslut bör
rimligen träffas på rent affärsmässiga grunder. Med hänsyn
till att byggnadsstyrelsen är en ''1000-kronors-myndighet''
bör kostnader för inredning och utrustning helt kunna
täckas via hyressättningen, varför anslaget C 2 redan nu kan
slopas.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om en
effektivisering av statens lokalförsörjning och
fastighetsförvaltning i enlighet med vad som i motionen
anförts,

2. att riksdagen avslår regeringens förslag i
budgetpropositionen, Bil. 9, punkt C

2, om ett reservationsanslag till inredning och utrustning
på 12

000

000 kr.

Stockholm den 22 januari 1991

Lars Tobisson (m)

Rune Rydén (m)

Filip Fridolfsson (m)

Ing-Britt Nygren (m)

Margareta Gard (m)

Knut Wachtmeister (m)