En effektivare upphandlingstillsyn

Betänkande 2023/24:FiU12

Finansutskottets betänkande

2023/24:FiU12

En effektivare upphandlingstillsyn

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om kollektivtrafik.

Lagändringarna innebär bl.a. att Konkurrensverket ges utökade befogenheter, att tidsfristen för att besluta om en upphandlingsskadeavgift förlängs till två år och att avgiftens tak höjs från 10 miljoner kronor till 20 miljoner kronor. De dokumentationsskyldigheter som framgår av de nämnda upphandlingslagarna förenas med en tidsfrist som anger att dokumentationen ska vara slutförd senast 30 dagar efter att avtal har ingåtts eller att beslut om att avbryta upphandlingen har fattats. Konkurrensverket ska också kunna förelägga upphandlande myndigheter och enheter att besluta om riktlinjer för användning av direktupphandling. Konkurrensverket, som är tillsynsmyndighet över den offentliga upphandlingen, ska också ges utökade befogenheter vid tillsynen. Syftet med förslagen är att tillsynen ska bli mer effektiv.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionsyrkandet.

I betänkandet finns en reservation (S).

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:3 En effektivare upphandlingstillsyn.

Ett yrkande i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

En effektivare upphandlingstillsyn

Ökade befogenheter för Konkurrensverket m.m.

Reservation

Ökade befogenheter för Konkurrensverket m.m., punkt 2 (S)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	En effektivare upphandlingstillsyn

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling,

2. lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna,

3. lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner,

4. lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2023/24:3 punkterna 1–4.

2.	Ökade befogenheter för Konkurrensverket m.m.

Riksdagen avslår motion

2023/24:1518 av Mikael Damberg m.fl. (S).

Reservation (S)

Stockholm den 23 november 2023

På finansutskottets vägnar

Edward Riedl

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Edward Riedl (M), Mikael Damberg (S), Gunilla Carlsson (S), Dennis Dioukarev (SD), Jan Ericson (M), Ingela Nylund Watz (S), Charlotte Quensel (SD), Ida Drougge (M), Ali Esbati (V), Hans Eklind (KD), Martin Ådahl (C), David Perez (SD), Janine Alm Ericson (MP), Cecilia Rönn (L), Eva Lindh (S), Joakim Sandell (S) och Josef Fransson (SD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I lagstiftningen om offentlig upphandling finns bestämmelser om upphandlingsskadeavgiften. När dessa bestämmelser infördes aviserades att en översyn skulle göras efter en viss tid (prop. 2009/10:180 del 1 s. 184 och 196). Den nu aktuella propositionen grundar sig på en sådan översyn.

I en skrivelse hösten 2015 framförde Konkurrensverket till Finansdepartementet att en sådan översyn borde göras av bestämmelserna om när myndigheten ska vara skyldig att hos allmän förvaltningsdomstol ansöka om upphandlingsskadeavgift (Fi2015/00065). Under hösten 2019 lämnade Konkurrensverket en promemoria till Finansdepartementet med förslag på hur tillsynen över den offentliga upphandlingen kan förbättras (Fi2019/02619).

Inom Finansdepartementet har departementspromemorian En effektivare upphandlingstillsyn (Ds 2022:5) tagits fram. I promemorian föreslås bl.a. en ändrad beslutsordning i fråga om upphandlingsskadeavgiften, på så sätt att Konkurrensverket som första instans ska kunna besluta om sådan avgift i stället för att myndigheten ansöker om detta hos allmän förvaltningsdomstol. I denna proposition behandlas förslagen i departementspromemorian.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionen finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

En effektivare upphandlingstillsyn

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling av koncessioner, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och lagen om kollektivtrafik. Med de föreslagna ändringarna blir tillsynen över offentliga upphandlingar mer effektiv bl.a. genom att Konkurrensverket ges utökade befogenheter.

Propositionen

Tillsynsmyndigheten får besluta om en upphandlingsskadeavgift

En ändrad beslutsordning för en effektivare tillsyn

I Sverige är Konkurrensverket tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen. Regeringen föreslår att tillsynsmyndigheten ska få fatta beslut om en upphandlingsskadeavgift i upphandlingar enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner och lagen (2016:1145) om upphandling inom försörjningssektorerna. Tillsynsmyndighetens beslut om en upphandlingsskadeavgift ska få överklagas till den förvaltningsrätt i vars domkrets den upphandlande myndigheten eller enheten har sin hemvist. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

När ska tillsynsmyndigheten som utgångspunkt vara skyldig att besluta om en upphandlingsskadeavgift?

Regeringen föreslår att tillsynsmyndigheten ska besluta att en upphandlande myndighet eller enhet ska betala en upphandlingsskadeavgift om en allmän förvaltningsdomstol i ett avgörande som har fått laga kraft har fastställt att ett avtal får bestå trots att det har slutits i strid med bestämmelserna om avtalsspärr. Detsamma ska gälla om en allmän förvaltningsdomstol i ett avgörande som har fått laga kraft har fastställt att ett avtal får bestå på grund av tvingande hänsyn till ett allmänintresse. I övriga fall då en upphandlingsskadeavgift kan påföras ska tillsynsmyndigheten få besluta att en upphandlande myndighet eller enhet ska betala en upphandlingsskadeavgift. I ringa fall ska det inte påföras någon avgift. Vidare ska eftergift få beviljas, om det finns synnerliga skäl.

Dokumentationsskyldigheten förenas med en tidsfrist

Regeringen föreslår att en upphandlande myndighet eller enhet löpande ska dokumentera genomförandet av en upphandling som genomförs enligt lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling inom försörjningssektorerna. Dokumentationen ska vara slutförd senast 30 dagar efter att ett avtal ingåtts eller att beslut om att avbryta upphandlingen har fattats. Skyldigheten i lagen om offentlig upphandling att upprätta en individuell rapport ska vara slutförd senast 30 dagar efter att ett avtal ingåtts eller att beslut om att avbryta upphandlingen har fattats. Lämplig information om varje kontrakt som tilldelas, ramavtal som ingås och dynamiskt inköpssystem som inrättas enligt regelverket för upphandling inom försörjningssektorerna ska finnas tillgänglig senast 30 dagar efter att ett avtal ingåtts eller att beslut om att avbryta upphandlingen har fattats.

Tillämpningsområdet för upphandlingsskadeavgiften

Regeringen bedömer att tillämpningsområdet för upphandlingsskadeavgiften inte bör utvidgas.

Taket för upphandlingsskadeavgiften höjs

Regeringen föreslår att det högsta belopp som en upphandlingsskadeavgift kan uppgå till ska höjas från 10 000 000 kronor till 20 000 000 kronor i lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling inom försörjningssektorerna.

Tidsfristen för att besluta om en upphandlingsskadeavgift förlängs

Regeringen föreslår att tidsfristen för att besluta om en upphandlingsskadeavgift i lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling inom försörjningssektorerna ska vara två år i de fall ingen leverantör har ansökt om överprövning av avtalets giltighet.

Förelägganden

En möjlighet att besluta om förelägganden om riktlinjer bör införas

Regeringen föreslår att tillsynsmyndigheten ska kunna förelägga en upphandlande myndighet eller enhet, eller den som tillsynsmyndigheten bedömer vara en sådan myndighet eller enhet, att besluta om riktlinjer för direktupphandling enligt lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling inom försörjningssektorerna. Detsamma ska gälla även riktlinjer om direkttilldelning enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

Kretsen för utredningsförelägganden bör inte utvidgas

Regeringen bedömer att kretsen till vilka tillsynsmyndigheten kan rikta förelägganden om att lämna uppgifter, visa upp en handling eller lämna över en kopia inte bör utvidgas till att omfatta även leverantörer.

Utredningsförelägganden bör inte kunna förenas med vite

Regeringen bedömer att det i nuläget inte bör införas en möjlighet att förena utredningsförelägganden med vite.

Det saknas tillräckliga skäl att låta beslut om utredningsförelägganden gälla omedelbart

Regeringen bedömer att det saknas tillräckliga skäl för att ge tillsynsmyndigheten befogenhet att besluta att ett utredningsföreläggande ska gälla omedelbart.

En möjlighet till förelägganden för att lagen ska följas bör inte införas

Regeringen bedömer att det inte bör införas en befogenhet för tillsynsmyndigheten att besluta om förelägganden för att säkerställa att upphandlingslagstiftningen följs.

Ett samlat tillsyns- och sanktionskapitel

Regeringen föreslår att bestämmelserna om upphandlingsskadeavgift och tillsyn ska tas in i ett gemensamt kapitel i lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling av koncessioner respektive lagen om upphandling inom försörjningssektorerna.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2024. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar regeringens förslag i propositionen som syftar till att göra tillsynen av offentliga upphandlingar mer effektiv. Förslagen innebär bl.a. att Konkurrensverket ges utökade befogenheter, att tidsfristen för att besluta om upphandlingsskadeavgift förlängs till två år och att avgiftens tak höjs från 10 miljoner kronor till 20 miljoner kronor. De dokumentationsskyldigheter som framgår av de nämnda upphandlingslagarna förenas med en tidsfrist som anger att dokumentationen ska vara slutförd senast 30 dagar efter att ett avtal har ingåtts eller att beslut om att avbryta upphandlingen har fattats. Konkurrensverket ska också kunna förelägga upphandlande myndigheter och enheter att besluta om riktlinjer för användning av direktupphandling. Utskottet anser att riksdagen bör anta regeringens lagförslag av de skäl som anförs i propositionen.

Ökade befogenheter för Konkurrensverket m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkandet om utökad möjlighet för Konkurrensverket att besluta om en upphandlingsskadeavgift och att bestämmelserna om att lämna in uppgifter när en utredning har inletts även bör gälla leverantörer och inte enbart den upphandlande myndigheten.

Jämför reservationen (S).

Motionen

I kommittémotion 2023/24:1518 av Mikael Damberg m.fl. (S) instämmer motionärerna i stora delar med de förslag som anges i propositionen. Motionärerna anser dock att Konkurrensverket bör få utökad möjlighet att besluta om en upphandlingsskadeavgift för att de som vinner upphandlingar bättre ska följa reglerna om efterannonsering och publicering av annonser om offentliga upphandlingar i en registrerad databas. Vidare anser motionärerna att det också är rimligt att bestämmelserna om att lämna in uppgifter när en utredning har inletts även bör gälla leverantörer och inte enbart den upphandlande myndigheten. Det skulle underlätta uppföljningen och granskningen av om kraven i en upphandling har följts. Motionärerna föreslår därför att riksdagen ska tillkännage för regeringen att den bör återkomma till riksdagen med förslag på ändringar med denna innebörd.

Utskottets ställningstagande

I likhet med regeringen anser utskottet att de förslag som regeringen lämnar i propositionen kommer att göra tillsynen av offentliga upphandlingar mer effektiv. Utskottet delar regeringens bedömning att det i nuläget inte finns tillräckliga skäl att utvidga tillämpningsområdet för upphandlingsskadeavgiften. Detsamma gäller frågan om att utvidga personkretsen till vilken tillsynsmyndigheten kan rikta ett föreläggande om att lämna uppgifter, visa upp en handling eller lämna en kopia till att omfatta även leverantörer. Utskottet konstaterar dock att Konkurrensverket redan i dag på frivillig väg kan kontakta marknadens aktörer för att t.ex. undersöka hur en viss marknad ser ut. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motionsyrkandet.

Reservation

Ökade befogenheter för Konkurrensverket m.m., punkt 2 (S)

av Mikael Damberg (S), Gunilla Carlsson (S), Ingela Nylund Watz (S), Eva Lindh (S) och Joakim Sandell (S).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2023/24:1518 av Mikael Damberg m.fl. (S).

Ställningstagande

Till stor del ställer vi oss bakom de förslag som återfinns i propositionen och håller med om att lagändringarna kommer att möjliggöra att upphandlingstillsynen blir effektivare.

Vi har dock några ytterligare förslag som fanns med i departementspromemorian En effektivare upphandlingstillsyn (Ds 2022:5) från den socialdemokratiska regeringen, men som saknas i den aktuella propositionen. Upphandlingsmyndigheten och flera andra remissinstanser betonar behovet av efterannonsering för att skapa insyn och transparens samt för att komma till rätta med oegentligheter. Dessutom ger en sådan reglering bättre statistik på upphandlingsområdet och underlättar uppföljning. Det är därför enligt vår mening rimligt att Konkurrensverket ska få fatta beslut om en upphandlingsskadeavgift för att de som vinner upphandlingar bättre ska följa reglerna om efterannonsering och publicering av annonser om offentliga upphandlingar i en registrerad annonsdatabas. Vi anser också att det är rimligt att bestämmelserna om att lämna in uppgifter när en utredning har inletts även bör gälla leverantörer och inte enbart den upphandlande myndigheten. Det skulle göra det lättare att följa upp och granska om kraven i en upphandling har följts.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2023/24:3 En effektivare upphandlingstillsyn:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna.

3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner.

4. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

Följdmotionen

2023/24:1518 av Mikael Damberg m.fl. (S):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att ge Konkurrensverket utökad möjlighet att besluta om upphandlingsskadeavgift och om att utredningsförelägganden bör kunna riktas även till leverantörer och tillkännager detta för regeringen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag