Utvärdering av penningpolitiken för perioden 2012-2014

Herr talman! I dag behandlar vi utvärderingen av penningpolitiken för perioden 2012-2014, och jag vill börja med att yrka bifall till utskottets förslag i betänkandet. I sak innebär det att riksdagen godkänner den bedömning som utskottet gjort om penningpolitiken för perioden.

Jag vill också börja med att uppmärksamma kammaren på att utskottet lägger stor vikt vid att Riksbankens penningpolitiska arbete utvärderas och debatteras på ett effektivt sätt. Riksbanken har en självständig ställning och genomför sitt arbete oberoende av riksdagen och regeringen. Ansvaret för att granska detta arbete ligger dock hos oss i riksdagen och finansutskottet. För att fullgöra det ansvaret använder utskottet några olika instrument:

Sedan Riksbanken blev självständig 1999 genomförs årliga utvärderingar av penningpolitiken, som den vi behandlar här i dag.

Vart fjärde år genomför utskottet sedan ett antal år tillbaka en oberoende, extern granskning. En sådan pågår precis just nu och kommer att redovisas för utskottet i slutet av detta år eller i början av nästa år.

Granskningen av penningpolitiken sker också genom riksbanksfullmäktige, vars ledamöter vi här i riksdagen utser, och genom de tre offentliga utfrågningar per år av riksbankschefen och en av de fem vice riksbankscheferna. Det genomförs tre gånger per år i finansutskottets regi.

Herr talman! Vid årets behandling av utvärderingen av penningpolitiken har utskottet gjort bedömningen att det finns skäl att med jämna mellanrum fundera över om de former och metoder som utskottet valt är tillräckligt effektiva för att utvärderingen ska hålla riktigt hög kvalitet. En sådan bedömning gjordes senast i mitten på 2000-talet. Ett enigt utskott har i samband med årets granskning kommit fram till att framöver överväga och besluta om hur framtida utvärderingar och granskningar av penningpolitiken ska genomföras. Ett arbete har påbörjats alldeles nyligen i utskottet för att starta en sådan process.

Herr talman! Med facit i hand är utskottets bedömning vid årets granskning att Riksbanken borde ha kunnat föra en mer expansiv penningpolitik under 2013 och början av 2014 för att komma närmare inflationsmålet och för att få till ett högre resursutnyttjande i ekonomin. Arbetslösheten har nu under lång tid legat kring 8 procent.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av penningpolitiken för perioden 2012-2014

Utskottet håller alltså fast vid den bedömning som utskottet gjort vid de senaste årens granskningar. Det har gått över tio år sedan Riksbanken senast nådde upp till inflationsmålet om 2 procent. Samtidigt kan man inte undgå att säga att det under de senaste åren varit väldigt svårt att förutse konjunktur- och inflationsutvecklingen. Såväl Riksbanken som andra bedömare har haft väldigt svårt att hamna rätt. Ett tydligt exempel på detta är att många bedömare trodde att KPI, konsumentprisindex, skulle stiga med 1-2 procent 2013 när det verkliga utfallet i själva verket blev ett prisfall på i genomsnitt 0,2 procent under samma period.

Herr talman! Utskottet konstaterar och välkomnar att 2014 medförde en tydlig förändring av Riksbankens penningpolitik genom att banken fäste större vikt vid den låga inflationen och genomförde den historiska sänkningen av reporäntan till 0 procent under hösten 2014. Trots detta fortsatte inflationen att vara extremt låg. Om man tittar på utvecklingen av konsumentprisindex under hela den period som vi nu utvärderar är utfallet en ökning på i genomsnitt 0,2 procent, vilket är långt ifrån målet på 2 procent.

Skuldsättningen hos hushållen har varit föremål för diskussion i Riksbankens direktion under flera år. Besluten om räntan har i huvudsak varit en avvägning mellan att nå inflationsmålet och risken för en allt högre skuldsättning hos hushållen. Det förhållningssättet - och det vill jag att kammaren noterar - förändrades dock mot slutet av 2013 när direktionen beslutade att i första hand fokusera på inflationsmålet och bromsa utvecklingen med de vikande inflationsförväntningarna.

Detta skedde parallellt med att Finansinspektionen fick ansvaret för den så kallade makrotillsynen. Riksbanken för sin del uttalade också att det är rimligt att det är ett ansvar för andra politikområden att beakta den höga skuldsättningen bland hushållen. När vi tittar i backspegeln kan vi nu också konstatera att regeringen tar frågan som under en tid har diskuterats om att införa ett amorteringskrav för bostadslån vidare för en diskussion med övriga partier i syfte att nå en lösning som kan vinna en bred uppslutning och därmed den stabilitet och långsiktighet som krävs för den typen av beslut.

Herr talman! För att summera:

Utskottet bedömer att riksbanken under perioden borde ha kunnat föra en något mer expansiv penningpolitik.

Utskottet kommer framöver att överväga och besluta om hur framtida granskning och utvärdering av penningpolitiken kan och ska genomföras.

Riksdagen föreslås godkänna det utskottet anfört om penningpolitiken för perioden 2012-2014.

Herr talman! Vi ska väl inte förvänta oss så mycket av debatt i dag. Det kommer snarare att bli instämmanden och kanske lite upprepningar av det tidigare anförandet.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av penningpolitiken för perioden 2012-2014

Betänkande FiU24 är ett årligt återkommande betänkande som gäller utvärdering av penningpolitiken, denna gång perioden 2012-2014. Precis som Ingela Nylund Watz tidigare redogjorde för, och som jag också förtydligar, är Riksbanken en myndighet under riksdagen men har en självständig ställning och genomför penningpolitiken oberoende av riksdag och regering.

Ansvaret för att granska Riksbanken ligger dock hos riksdagen och finansutskottet. Det här betänkandet är en del av detta. De offentliga utfrågningarna är, som Ingela var inne på, en annan del. Ytterligare en del är den oberoende externa utvärdering som sker.

I det sammanhanget vill jag bara nämna att denna externa utvärdering just nu sker och leds av Mervyn King respektive Marvin Goodfriend. Man måste säga att just denna utvärdering ska bli väldigt intressant att följa. Det ska bli mycket spännande att se resultatet av den, just därför att det under perioden som utvärderas 2010-2014 har varit allt annat än normala förhållanden. Utöver dessa granskningar finns en påtaglig och närvarande diskussion från utomstående bedömare. Bara för att nämna några är det IMF, OECD, Konjunkturinstitutet och så vidare.

Herr talman! Det ligger lite i sakens natur att vara efterklok vid en utvärdering. Det är lätt att konstatera utifrån det inflationsmål som Riksbanken själv har utformat att detta mål inte nåtts. Det har under lång tid underskridits markant, så till den grad att tilltron till Riksbankens förmåga att nå målet börjar urholkas. Tilliten och förtroendet för Riksbanken och för penningpolitiken är fortsatt viktig och i sig viktigare än just målnivån.

Utskottet har tillsammans med Konjunkturinstitutet under den aktuella perioden haft åsikten att en mer expansiv penningpolitik kunnat föras. Man kan också konstatera att prognoskvaliteten haft en del mer att önska, men den kritiken ska naturligtvis värderas utifrån hur situationen varit under perioden. Med detta sagt låter det som att Riksbanken inte levt upp till sin uppgift, gjort felaktiga bedömningar eller möjligen felaktiga prioriteringar. Här finns naturligtvis mer glädje av att försöka förstå varför arbetet i så fall inte varit till fyllest snarare än att kritisera.

Den externa debatten har också många gånger varit högljudd angående Riksbankens avvägning mellan inflationen och räntenivån kontra hushållens skuldsättning. Det har handlat om huruvida Riksbanken över huvud taget ska värdera denna parameter i penningpolitiken eller om penningpolitiken alls har någon påverkan på hushållens skuldsättning. Diskussionen och oenigheten har också varit påtaglig om skuldsättningen ens ska ses som ett problem.

Det vi från utskottets sida kan konstatera är att det under den senare delen av utvärderingsperioden har skett en tydlig omsvängning av penningpolitiken, från prioriteringar med stort fokus på hushållens skuldsättning, det vill säga finansiell stabilitet, till mer av fokus på växelkursen och så att säga importerad inflation. Möjligen kan detta tolkas utifrån att ansvarsfördelningen för finansiell stabilitet förtydligats i samband med denna omsvängning. Det har i så fall för Riksbankens del inneburit att inflationsmålet blivit prioriterat och överordnat finansiell stabilitet, vilket inte varit fallet tidigare.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av penningpolitiken för perioden 2012-2014

Från att ha kritiserats för en alltför stram penningpolitik under en ytterst orolig och volatil period tenderar nu debatten snarare att handla om att penningpolitiken är för expansiv - detta trots att vi fortsatt ser svårigheter att nå inflationsmålet. Det är såklart inte så lätt att göra en utvärdering under dessa förhållanden. Men det finns säkerligen en hel del att lära från perioden, och jag är helt övertygad om att vi kommer att se mycket forskning på området.

Herr talman! Man brukar säga att det är lätt att vara efterklok, men när det gäller utvärderingen av penningpolitiken är detta sannerligen inte fallet. På inget sätt kan någon av oss säga att man borde ha gjort si eller så, på inget sätt kan vi lägga den här perioden bakom oss och kallt konstatera att Riksbanken inte nådde målet. Här finns anledning att fortsätta att på djupet analysera och utvärdera det penningpolitiska arbetet. Riksbanken har också flaggat för att göra en djupare analys av varför det underliggande inflationstrycket är så lågt. Vi har all anledning att fundera på vad som gör att prognoserna också avvikit som de gjort. Är avvikelserna historiskt sett större nu än vad de varit förut? I så fall varför?

Någon har till och med sagt att läroböckerna måste skrivas om, att ekonomisk teori inte fungerar längre. Jag vill inte gå så långt, men visst lever vi i en tid då det känns som att osäkerheten och oförutsägbarheten har ökat, medan vi egentligen med all vår erfarenhet borde kunna hävda motsatsen.

Herr talman! Jag kan verkligen inte påstå mig vara efterklok eller påstå mig veta att Riksbanken borde ha gjort det ena eller det andra, men jag tycker att det är bra att föra den här diskussionen. Och det är med spänning jag ser fram emot den närmaste tidens utvärderingar och debatt om de ekonomiska skeenden vi lever med.

Vad betyder till exempel digitaliseringen för resursanvändning och kapacitetsutnyttjande och således i förlängningen för inflationen? Vad betyder globaliseringen för Riksbankens handlingsutrymme i penningpolitiken? Hur mycket kan vi faktiskt avvika från den penningpolitik som förs i vår närmaste omvärld? Och är omsvängningen i Riksbankens prioriteringar med mer fokus på växelkursen i så fall ett utslag för detta?

Många har oroat sig för hushållens skuldsättning. Jag vill inte göra någon värdering av relevansen för detta. Men om det är ett argument för att inte stimulera ekonomin, borde vi då inte fundera över varför stimulanserna i alltför stor utsträckning kanaliseras till ökade tillgångsvärden snarare än ut i realekonomin? Är det inte i sig ett större bekymmer än den eventuella obalans som i så fall byggs upp? Vilka incitamentsgrunder är det som måste justeras?

Vilken betydelse har penningpolitiken på de räntenivåer som vi har? Hur mycket mer kan centralbankerna över huvud taget stimulera? Och finns det någon eldkraft kvar, när det inte haft avsedd effekt tidigare? Eller är det så att vi får en ketchupeffekt, det vill säga att de massiva stimulanser som faktiskt varit ett faktum i en global kontext till slut får ett exponentiellt utfall? Och vad händer när centralbankerna ska rulla tillbaka sina uppblåsta balansräkningar?

Vi har haft massiva stimulanser från centralbanker runt omkring i världen. Vi har sett energipriser falla och uppmaningar till regeringar att stimulera ekonomin genom mer investeringar. I Europa har kommissionen sin investeringsplan. De talar också om en kapitalmarknadsunion just för att öka tillgången på kapital - och krediter, kan vi förmoda. Trots alla dessa stimulanser överraskas vi ständigt av lägre global tillväxt än förväntat.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av penningpolitiken för perioden 2012-2014

Osäkerheten är påtaglig, och oron är fortsatt på höga nivåer. Detta i sig är naturligtvis också i allra högsta grad relevant. Ekonomi är många gånger tätt förknippat med psykologi. Finns inte förtroendet, finns inte tilliten, ja, då finns helt enkelt inte framtidstron, och då finns heller inte viljan att investera. Jag tror att mer hopp och framtidstro är den allra viktigaste faktorn för att få fart på ekonomin.

Herr talman! Jag hade önskat att jag kunnat bidra med detta. Jag önskar att jag hade kunnat vara efterklok. Dessvärre har jag fler frågor än svar. Och, herr talman, vi lever kanske i den mest spännande av tider. Tiden får därför avgöra om vi till slut kan vara efterkloka och ge de rätta svaren.

Till dess, herr talman, vill jag yrka bifall till utskottets förslag till beslut och ser fram emot fortsatt diskussion i dessa så viktiga frågor.

Herr talman! När riksdagen beslutade att vi skulle ha en fristående riksbank låg det en proposition på riksdagens bord som hade tre utgångspunkter för att en självständig riksbank skulle vara förenlig med en demokratisk beslutsordning. De tre punkterna var följande:

Riksbanken måste ha ett demokratiskt förankrat mål för sin verksamhet. Målet måste vara tydligt. Om målet är otydligt ger det utrymme för en godtycklig utformning av penningpolitiken.

En så långtgående delegering av penningpolitiken måste kombineras med uppföljning och kontroll samt ett utkrävande ansvar för penningpolitiken.

Riksdagen måste som Riksbankens huvudman ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån de mål som fastställs.

Och hur har det gått med de här tre utgångspunkterna? I fråga om målet och den demokratiska förankringen var det faktiskt Riksbanken som fastställde målet för penningpolitiken. Inte förrän efteråt gick riksdagen in och ställde sig bakom målet.

Målet har sedan dess systematiskt underskridits, och under senare år faktiskt också åsidosatts, för ett arbete för att minska hushållens höga skuldsättning, och detta utan att vare sig lagen har ändrats eller andra demokratiska beslut har fattats i frågan. Samma vapen som används för att nå inflationsmålet har använts för att komma åt hushållens skuldsättning, vilket också har inneburit att riksdagen fått svårare att utvärdera penningpolitiken.

Oron för att utlåningen till hushållen ökar alltför snabbt har medfört att en majoritet i Riksbankens direktion har hållit reporäntan på en högre nivå än vad som annars hade varit motiverat.

Riksbanken har menat att penningpolitiken ska ta hänsyn till finansiella risker eftersom det annars kan vara svårt att stabilisera inflationen runt målet om hushållen tvingas att snabbt minska sina skulder. Sådana svårigheter kan förvisso uppstå, men det torde inte vara omsorgen om inflationsmålet som gör det motiverat att låta penningpolitiken ta hänsyn till finansiella risker. Det följer i stället av skrivningen i förarbetena till lagen: "stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt".

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av penningpolitiken för perioden 2012-2014

En penningpolitik som medför att en osund kreditexpansion eller andra finansiella obalanser uppstår är knappast förenlig med hållbar tillväxt. Men den uppgiften är, i likhet med uppgiften att stabilisera konjunkturutvecklingen, underordnad inflationsmålet. Penningpolitikens hänsyn till finansiella risker måste därför vägas mot inflationsmålet och konjunkturutvecklingen. Riksbanken skulle alltså ha använt andra verktyg för att påverka hushållens skuldsättning.

Visst har Riksbanken, med all rätt, också krävt att andra ska ta sitt ansvar för att minska hushållens skuldsättning. Riksbanken är också medveten om att räntevapnet är ett trubbigt instrument för detta ändamål. Men deras agerande har inneburit att de har åsidosatt prisstabilitetsmålet, det vill säga inflationsmålet. Och det har i sin tur inneburit att förtroendet för inflationsmålet har urholkats, vilket inte minst kan få effekt på lönebildningen eftersom inflationsmålet är det nominella ankaret.

Arbetsmarknadens parter har också diskuterat om man ska utgå från inflationsmålet i sina löneförhandlingar eller ej. Samtidigt har det agerandet inneburit att tiotusentals jobb har gått förlorade.

Riksbankens vändning kom ändå till slut. De gick ut gemensamt i en debattartikel och förklarade att inflationsmålet återigen skulle vara styrande för penningpolitiken, även om de inte direkt uttryckte det på det sättet. Men att direktionen anser sig vara tvungen att skriva en debattartikel för att förklara sitt agerande och den kurs de ska ta säger en hel del om vad de har gjort under de senare åren.

Och visst är det ett besvärligt läge nu, precis som Jörgen Andersson sa. Man tvingas införa negativ ränta och använder andra verktyg för att komma åt växelkursen. Man vill att penningpolitiken ska bli mer expansiv för att få upp inflationen och för att förtroendet för inflationsmålet ska återfås. Riksbanken är, precis som vi alla, medveten om att det riskerar att bygga upp nya bubblor i ekonomin, inte minst genom spekulation och att det också ökar inkomstskillnaderna då människor med mycket kapital gynnas av den penningpolitik som nu förs i Sverige och runt om i Europa.

Riksbanken har alltså, under lång tid, underskridit inflationsmålet men också åsidosatt det, trots att Riksbanken är den myndighet som nog har den mest långtgående delegeringen och är den mest självständiga myndigheten vi har. Det är allvarligt, ur en demokratiaspekt.

Vänsterpartiet har varit kritiskt mot riksbankens agerande och har på olika sätt uttryckt den kritiken, bland annat här i riksdagen men också i finansutskottet. Vi har också ifrågasatt riksdagens ansvarsutkrävande av Riksbanken, det vill säga finansutskottets utvärdering av Riksbanken.

Tyvärr har vi från politiskt håll varit rätt ensamma under åren i fråga om den kritiken och debatten. Men vi har känt stöd och uppslutning från andra håll, bland annat från LO, Svenskt Näringsliv, ekonomijournalister, ledarsidor och så vidare. Men visst kan jag också medge att det är ett exceptionellt läge. Och ingen av oss vet riktigt varför inflationen ser ut som den gör nu, vilka grundläggande orsaker det finns och hur det påverkar framtida penningpolitik.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av penningpolitiken för perioden 2012-2014

Nu ska i alla fall en översyn äntligen göras av finansutskottets, det vill säga riksdagens, utvärderingar av Riksbanken. Man ska titta på hur de kan förbättras. I dag utförs en större utvärdering vart femte år, vilket det har talats om här i talarstolen. Man kan diskutera om de ska vara så pass styrda som vi har låtit dem vara i de direktiv som vi har tagit fram eller om man ska lämna dem mer öppna för att kunna bidra mer till en debatt. Det är ibland ganska svårt att veta vad som ska hända under de närmaste två åren. Om man låter forskare eller andra experter titta på frågan utifrån ett bredare perspektiv skulle man i ett sådant arbete kanske också kunna ha någon annan sorts vägledning eller föraning.

Vi har våra utfrågningar några gånger per år. Man kan säga mycket om dem. Men man kan i alla fall säga att de kan bli bättre.

Jag måste också säga att det här är ett politiskt ansvar. Det är inte ett tjänstemannaansvar. På den sidan gör man allt man kan och gör ett väldigt bra jobb. Men jag menar att det är det politiska ansvaret för de här utvärderingarna som inte har tagits under den här tiden.

Det känns bra att det är på gång, liksom att den femåriga utvärderingen också är på väg samt att också Riksrevisionen ska göra en utvärdering av penningpolitiken. Det är inte säkert att det mål som fastställdes för drygt 20 år sedan är det mest rimliga i dag. Vi tycker att det är riksdagen som ska fastställa målen för penningpolitiken. Sedan ska Riksbanken självklart arbeta självständigt för att uppnå målen.

Vi tycker att sysselsättningen bör bli ett mål vid sidan av inflationsmålet och att processen för hur Riksbanken utser ledamöter i direktionen måste bli mer öppen än i dag. Det är inte rimligt att det ska vara ungefär som i Vatikanstaten när man utser direktionsledamöter: Ingen vet vad som sker förrän röken sipprar upp genom skorstenen och någon som har blivit utsedd kliver ut. Det tycker vi inte är rimligt för en sådan självständig myndighet som Riksbanken. Och med tanke på den debatt som har varit i direktionen har det också stor betydelse vilka som sitter där.

Utskottet säger ungefär: med facit i hand. Men den här debatten har pågått i flera år. Därför hade man kunnat stryka det där med facit i hand. Det är ganska tydligt vilken linje som skulle ha hållits. Det är inflationsmålet som ska styra penningpolitiken.

Överläggningen var härmed avslutad.

(Beslut fattades under § 15.)