Tillträde till genetiska resurser m.m.

Utlåtande 2012/13:MJU6

2012/13:MJU6 Tillträde till genetiska resurser m.m.

Miljö- och jordbruksutskottets utlåtande

2012/13:MJU6

Tillträde till genetiska resurser m.m.

Sammanfattning

Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillträde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning i unionen (KOM(2012) 576 slutlig).

Enligt utskottets uppfattning är förslaget i sin nuvarande utformning inte förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Tillträde till genetiska resurser m.m.

Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som framgår av utskottets förslag i bilaga 2.

Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.

Stockholm den 12 december 2012

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Matilda Ernkrans

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Bengt-Anders Johansson (M), Johan Löfstrand (S), Rune Wikström (M), Helén Pettersson i Umeå (S), Johan Hultberg (M), Jan-Olof Larsson (S), Anita Brodén (FP), Sara Karlsson (S), Roger Tiefensee (C), Pyry Niemi (S), Helena Leander (MP), Irene Oskarsson (KD), Josef Fransson (SD), Jens Holm (V), Christer Akej (M) och Linda Arvidsson Wemmert (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksdagen har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillträde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning i unionen (KOM(2012) 576 slutlig). Kammaren hänvisade den 6 november 2012 kommissionens förslag till miljö- och jordbruksutskottet. Fristen för att lämna ett motiverat yttrande går ut den 21 december 2012.

Miljö- och jordbruksutskottet beslutade den 13 november 2012 att inhämta regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Den 26 november 2012 mottog utskottet regeringens bedömning. Vid utskottets sammanträde den 6 december 2012 lämnade representanter för regeringen (Miljödepartementet) kompletterande information i ärendet.

Bakgrund

Enligt kommissionen är utgångspunkten för förslaget till lagstiftningsakt konventionen om biologisk mångfald där det framgår att alla parter är skyldiga att underlätta tillträdet till de genetiska resurser som de har suveräna rättigheter över. Dessutom är parterna skyldiga att på ett rimligt och rättvist sätt dela resultaten av forskning och utveckling och nyttan av kommersiell eller annan användning av genetiska resurser med den part som tillhandahåller sådana resurser. Konventionen behandlar också rättigheterna för ursprungsbefolkningar och lokalsamhällen som har traditionell kunskap som rör genetiska resurser och som kan ge viktiga ledtrådar för den vetenskapliga upptäckten av intressanta genetiska eller biokemiska egenskaper. Konventionen om biologisk mångfald innehåller dock få uppgifter om hur tillträde och fördelning av nytta i samband med användning av genetiska resurser och tillhörande traditionell kunskap ska genomföras i praktiken.

Vid det tionde partsmötet under FN:s konvention om biologisk mångfald som hölls i Nagoya beslutade man att upprätta ett bindande protokoll, det s.k. Nagoyaprotokollet. Det antogs enhälligt av de 193 parterna i konventionen om biologisk mångfald den 29 oktober 2010. Nagoyaprotokollet är ett rättsligt bindande fördrag som utvidgar konventionens generella ram för tillträde och fördelning av nytta avsevärt. Nagoyaprotokollet väntas träda i kraft 2014. Detta kommer att innebär stora fördelar för bevarandet av den biologiska mångfalden i stater som ger tillträde till genetiska resurser som de har suveräna rättigheter till.

Det kommer framför allt

–     att skapa mer förutsägbara villkor för tillträde till genetiska resurser

–     att garantera fördelning av nytta mellan användare och leverantörer av genetiska resurser

–     att garantera att endast lagligt förvärvade genetiska resurser används.

Protokollet vilar på två huvuddelar:

–     åtgärder för tillträde

–     åtgärder för att säkerställa att användarna följer bestämmelserna i protokollet.

När det gäller åtgärder för tillträde får parterna själva bestämma om de vill reglera tillträdet och kräva förhandsgodkännande och fördelning av nytta för användning av deras genetiska resurser eller inte. Om en part beslutar sig för att göra detta måste den emellertid tillämpa de förhållandevis detaljerade internationella standarder för tillträde som fastställs i fördraget genom bindande lagstiftning.

När det gäller att säkerställa att användarna följer bestämmelserna fastställs i protokollet att alla parter i protokollet är skyldiga att vidta åtgärder för att endast lagligt förvärvade genetiska resurser och tillhörande traditionell kunskap används inom deras jurisdiktion. Däremot lämnar Nagoyaprotokollet ett stort utrymme för parterna att bestämma hur man utformar sina nationella regler för att efterleva protokollet. Särskild vikt läggs vid en rimlig och rättvis fördelning av nyttan av en genetisk resurs eller traditionell kunskap som rör genetiska resurser och att denna ska baseras på ömsesidigt överenskomna avtal. Sådana avtal ingås företrädesvis mellan enskilda användare och den part som reglerar tillträdet. Den part inom vilkens jurisdiktion en genetisk resurs används ska se till att tillträdet har skett med godkännande från ursprungslandet och att användningen sker i överensstämmelse med ingångna avtal. Europeiska kommissionens förslag om en ny förordning har därför ett särskilt fokus på sådana åtaganden.

EU och flertalet av EU:s medlemsstater, däribland Sverige, har undertecknat Nagoyaprotokollet och har därmed åtagit sig att arbeta för att protokollet ska tillämpas och ratificeras. Vidare har rådet antagit slutsatser om ett snabbt genomförande och ikraftträdande av protokollet.

Enligt kommissionen är huvudsyftet med förslaget om en förordning om tillträde till genetiska resurser samt en rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning i unionen de åtaganden som följer av ett genomförande av Nagoyaprotokollet.

Förslagets huvudsakliga innehåll

I artikel 1 i kommissionens förslag till förordning anges syftet med förordning enligt följande:

I denna förordning fastställs bestämmelser om tillträde till och fördelning av nytta från genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser i enlighet med bestämmelserna i Nagoyaprotokollet om tillträde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning, vilket är fogat till konventionen om biologisk mångfald.

I förslaget beskrivs bl.a. skyldigheterna för användare av genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser i unionen. Enligt förslaget ska alla användare åläggas att visa tillbörlig aktsamhet för att förvissa sig om att genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser har inhämtats enligt gällande lag och att eventuell nytta fördelas rimligt och rättvist enligt de villkor som parterna har kommit överens om. Därför måste alla användare söka, behålla och överföra viss information som är relevant för tillträde och fördelning av nytta till efterföljande användare. I förslaget beskrivs de krav som åtgärder för att visa tillbörlig aktsamhet minst måste uppfylla.

Användarna kan utgå från befintliga uppförandekoder för tillträde och fördelning av nytta för den akademiska sektorn och för olika branscher. Användarorganisationer kan ansöka hos kommissionen om erkännande av en viss kombination av förfaranden, verktyg eller mekanismer som övervakas av en organisation som bästa metod. Om en användare tillämpar en erkänd bästa metod bör medlemsstaternas behöriga myndigheter anse att detta minskar risken för att användaren inte ska följa bestämmelserna, vilket i sin tur motiverar en minskning av kontrollerna av att kraven är uppfyllda.

Enligt förslaget ska det också införas ett system med betrodda samlingar som avsevärt skulle minska risken för att olagligt förvärvade genetiska resurser används i unionen. Samlingar som vill tas upp i unionens register över betrodda samlingar måste åta sig att enbart leverera fullständigt dokumenterade prover på genetiska resurser till tredje personer för användning.

Medlemsstaternas behöriga myndigheter måste kontrollera att en samling uppfyller kraven för erkännande som unionsbetrodd samling. Användare som förvärvar en genetisk resurs från en samling som är upptagen i unionens register ska anses ha visat tillbörlig aktsamhet när det gäller att söka all information som behövs. Ett system med unionsbetrodda samlingar skulle vara särskilt fördelaktigt för akademiska forskare och för små och medelstora företag.

Användare skulle vara skyldiga att deklarera vid vissa tidpunkter att de har uppfyllt sin skyldighet att visa tillbörlig aktsamhet. Medlemsstaternas behöriga myndigheter bör använda en riskbaserad metod för att kontrollera att användarna uppfyller sina skyldigheter enligt denna förordning. Medlemsstaterna bör också se till att användares överträdelser av denna förordning beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.

Slutligen föreslås en unionsplattform för tillträde till genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser för att effektivisera villkoren för tillträde i medlemsstaterna. Förslaget om en unionsplattform är ett frivilligt åtagande för medlemsländerna. Plattformen föreslås kunna ge icke-bindande rådgivning, vägledning eller yttrande i frågor inom ramen för dess mandat.

Kommissionens förslag till förordning ska tillämpas på genetiska resurser som stater har suveräna rättigheter till och på traditionell kunskap som rör genetiska resurser efter Nagoyaprotokollets ikraftträdande i unionen.

Utskottets prövning

Subsidiaritetsprincipens tillämpning

Kommissionens bedömning

Kommissionen uppger att förslaget på ett heltäckande sätt innebär ett genomförande av Nagoyaprotokollet i den del som rör åtgärder för att kontrollera att användarna följer bestämmelserna. Medlemsstaterna skulle själva få bestämma om de ska kräva förhandsgodkännande och fördelning av nytta för genetiska resurser som tillhör dem. Deras beslut om detta skulle inte vara en förutsättning för unionens ratificering av Nagoyaprotokollet.

Hittills har endast två av unionens medlemsstater antagit lagstiftning om tillträde till genetiska resurser som de har suveräna rättigheter till, medan övriga medlemsstater tillåter fritt tillträde till sina genetiska resurser. I nuläget behövs inga harmoniserade åtgärder på EU-nivå för tillträde. Om en medlemsstat beslutar sig för att kräva förhandsgodkännande och fördelning av nytta måste den införa de bestämmelser som rör tillträde i Nagoyaprotokollet. Den föreslagna unionsplattformen för tillträde är enligt kommissionen en icke-bindande metod för att strama upp villkoren för tillträde i medlemsstaterna med utgångspunkt i den öppna samordningsmetoden.

Kommissionen anser att det är motiverat med ett rättsligt bindande ingripande på EU-nivå i fråga om åtgärder för användarnas efterlevnad eftersom man på så sätt undviker negativa effekter på den inre marknaden för naturbaserade produkter och tjänster, vilka skulle uppstå om ett fragmenterat system för användarnas efterlevnad infördes i medlemsstaterna. Dessutom skulle ett ingripande på EU-nivå ge bäst resultat för att skapa en positiv miljö för forskning om och utveckling av genetiska resurser, vilket är bra för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald globalt.

Den skyldighet att visa tillbörlig aktsamhet som föreslås för användare av genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser är också proportionerlig eftersom den skulle upprätthålla en balans mellan målen att minimera risken för användning av olagligt förvärvade genetiska resurser i unionen och att stödja skälig och rättvis fördelning av nyttan från användning av genetiska resurser eller traditionell kunskap som rör genetiska resurser på ömsesidigt överenskomna villkor, med hänsyn till rättssäkerhet, låga transaktionskostnader och den flexibilitet som ingår i begreppet tillbörlig aktsamhet när det gäller att vidta de genomförandeåtgärder som är lämpligast under olika omständigheter.

Regeringens bedömning

Utskottet fick den 27 november 2012 regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen på kommissionens nu aktuella förslag.

Regeringen anser att det är motiverat att i en EU-förordning reglera att användarna av genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser följer bestämmelserna i Nagoyaprotokollet eftersom en harmonisering skapar enkelhet för användare. Regeringen menar att det är svårt att se att medlemsstaterna utan EU-åtgärder skulle kunna samordna sina nationella lagstiftningar på ett sätt som motsvarar förslagets syfte och inriktning i denna del. Kommissionens förslag i fråga om åtgärder för användarnas efterlevnad har därför ett mervärde, och regeringen gör bedömningen att förslaget i den delen är förenligt med subsidiaritetsprincipen.

Regeringen menar att kommissionen inte har föreslagit regleringar av tillträdet på EU-nivå. Däremot föreslår kommissionen att en unionsplattform för tillträde till genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser ska inrättas. Plattformen ska enligt kommissionen bidra till att effektivisera villkoren för tillträde på unionsnivå genom att diskutera relevanta frågor, bl.a. utformning och resultat av tillträdesregler i medlemsstaterna, men även i andra länder. Den föreslagna plattformen uppges enligt kommissionen vara en icke-bindande metod för att strama upp villkoren för tillträde i medlemsstaterna. Plattformen ska få ge icke-bindande rådgivning, vägledning eller yttranden i frågor som ingår i dess mandat. Beslut ska fattas med enhällighet.

Regeringen redovisar att det i dag endast är två av EU:s medlemsstater som har utvecklat lagstiftning om tillträde till genetiska resurser som de har suveräna rättigheter till, medan övriga medlemsstater har fritt tillträde till sina genetiska resurser. I nuläget menar därför kommissionen att det inte behövs några harmoniserade åtgärder på EU-nivå för tillträde. Att under dessa förutsättningar inrätta en unionsplattform som ska strama upp och diskutera medlemsstaternas tillträdeslagstiftning bedöms därför av regeringen som en onödig och oproportionerlig åtgärd. Regeringen finner därför att inrättandet av en unionsplattform genom förordningen inte har några fördelar. Förslaget om upprättande av en plattform för tillträde till genetiska resurser inom EU kan dessutom ses som ett inledande steg till en EU-harmoniserad tillträdeslagstiftning. Enligt regeringens bedömning ska lagstiftningskompetensen på detta område kvarstå hos medlemsstaterna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla att det är väsentligt att såväl EU som enskilda medlemsstater inom unionen vidtar de åtgärder som behövs så att Nagoyaprotokollet kan ratificeras.

I konventionen om biologisk mångfald erkänns att stater har suveräna rättigheter över genetiska resurser inom sin jurisdiktion och befogenhet att bestämma om tillträde till dessa resurser. Samtidigt är parterna skyldiga att vidta åtgärder för att underlätta tillträdet till sina genetiska resurser. Nagoyaprotokollet omfattar regler om tillträde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning.

Utskottet välkomnar att kommissionen har presenterat en förordning som innehåller åtgärder för genomförandet av Nagoyaprotokollet i unionen. Utskottet konstaterar att Nagoyaprotokollet kommer att behöva ratificeras av unionen och alla dess medlemsstater. Både unionen och varje medlemsstat måste kunna visa att de uppfyller alla skyldigheter enligt protokollet. Hur detta uppnås är en intern fråga för EU och dess medlemsstater. Alla åtgärder på EU-nivå kräver att unionen har behörighet och att det går att påvisa ett mervärde som inte går att åstadkomma med åtgärder som genomförs på nationell nivå. Enligt subsidiaritetsprincipen ska EU vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.

Som redovisats ovan ska kommissionens förslag till förordning tillämpas på genetiska resurser som stater har suveräna rättigheter till och på traditionell kunskap som rör genetiska resurser efter Nagoyaprotokollets ikraftträdande i unionen.

I den del förslaget avser att reglera att användarna av genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser följer bestämmelserna i Nagoyaprotokollet anser utskottet att det är motiverat att harmonisera lagstiftningen. En sådan lagstiftning syftar till att skapa enkelhet för användarna, och det är svårt att se att enskilda medlemsstater utan EU-åtgärder skulle kunna samordna sina nationella lagstiftningar på ett sätt som motsvarar förslagets inriktning. Enligt utskottets bedömning är förslaget i den delen förenligt med subsidiaritetsprincipen.

Som framgår av artikel 1 i kommissionens förslag är syftet med förordningen att fastställa bestämmelser om tillträde till och fördelning av nytta från genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser i enlighet med bestämmelserna i Nagoyaprotokollet. När det gäller åtgärder för bl.a. tillträde får parterna till protokollet själva bestämma om de vill reglera tillträdet. Enligt utskottets mening bör lagstiftningskompetensen på detta område kvarstå hos medlemsstaterna. Kommissionens förslag utesluter inte en överföring av nationell kompetens till EU i denna del eftersom det inte tydligt framgår att förordningen avser användningen av genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser.

Endast två av EU:s medlemsstater har utvecklat lagstiftning om tillträde till genetiska resurser som de har suveräna rättigheter till. Övriga medlemsstater har fritt tillträde till sina genetiska resurser. Kommissionen framhåller dessutom att det inte behövs några harmoniserade åtgärder på EU-nivå för tillträde. Utskottet anser att det därför under dessa förutsättningar är en onödig och oproportionerlig åtgärd att inrätta en s.k. unionsplattform som syftar till att strama upp och diskutera medlemsstaternas tillträdeslagstiftning. Inrättandet av en sådan plattform genom förordningen har inga fördelar. Förslaget om upprättande av en plattform för tillträde till genetiska resurser inom EU kan ses som ett inledande steg till en EU-harmoniserad tillträdeslagstiftning. Lagstiftningskompetensen även på detta område bör därför kvarstå hos medlemsstaterna.

Sammanfattningsvis anser således utskottet att delar av kommissionens förslag till förordning inte bör genomföras på unionsnivå då dessa inte kan anses stå i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därmed att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som framgår av utskottets förslag i bilaga 2.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillträde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning i unionen (KOM(2012) 576 slutlig).

Bilaga 2

Motiverat yttrande från Sveriges riksdag

Mot bakgrund av prövningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning i kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillträde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning i unionen (KOM(2012) 576 slutlig) som redovisas i miljö- och jordbruksutskottets utlåtande 2012/13:MJU6 Tillträde till genetiska resurser m.m. anser riksdagen att det aktuella förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen.

Riksdagen vill inledningsvis framhålla att det är väsentligt att såväl EU som enskilda medlemsstater inom unionen vidtar de åtgärder som behövs så att Nagoyaprotokollet kan ratificeras.

I konventionen om biologisk mångfald erkänns att stater har suveräna rättigheter över genetiska resurser inom sin jurisdiktion och befogenhet att bestämma om tillträde till dessa resurser. Samtidigt är parterna skyldiga att vidta åtgärder för att underlätta tillträdet till sina genetiska resurser. Nagoyaprotokollet omfattar regler om tillträde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning.

Riksdagen välkomnar att kommissionen har presenterat en förordning som innehåller åtgärder för genomförandet av Nagoyaprotokollet i unionen. Riksdagen konstaterar att Nagoyaprotokollet kommer att behöva ratificeras av unionen och alla dess medlemsstater. Både unionen och varje medlemsstat måste kunna visa att de uppfyller alla skyldigheter enligt protokollet. Hur detta uppnås är en intern fråga för EU och dess medlemsstater. Alla åtgärder på EU-nivå kräver att unionen har behörighet och att det går att påvisa ett mervärde som inte går att åstadkomma med åtgärder som genomförs på nationell nivå. Enligt subsidiaritetsprincipen ska EU vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.

Som redovisats ovan ska kommissionens förslag till förordning tillämpas på genetiska resurser som stater har suveräna rättigheter till och på traditionell kunskap som rör genetiska resurser efter Nagoyaprotokollets ikraftträdande i unionen.

I den del förslaget avser att reglera att användarna av genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser följer bestämmelserna i Nagoyaprotokollet anser riksdagen att det är motiverat att harmonisera lagstiftningen. En sådan lagstiftning syftar till att skapa enkelhet för användarna, och det är svårt att se att enskilda medlemsstater utan EU-åtgärder skulle kunna samordna sina nationella lagstiftningar på ett sätt som motsvarar förslagets inriktning. Enligt riksdagens bedömning är förslaget i den delen förenligt med subsidiaritetsprincipen.

Som framgår av artikel 1 i kommissionens förslag är syftet med förordningen att fastställa bestämmelser om tillträde till och fördelning av nytta från genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser i enlighet med bestämmelserna i Nagoyaprotokollet. När det gäller åtgärder för bl.a. tillträde får parterna till protokollet själva bestämma om de vill reglera tillträdet. Enligt riksdagens mening bör lagstiftningskompetensen på detta område kvarstå hos medlemsstaterna. Kommissionens förslag utesluter inte en överföring av nationell kompetens till EU i denna del eftersom det inte tydligt framgår att förordningen avser användningen av genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser.

Endast två av EU:s medlemsstater har utvecklat lagstiftning om tillträde till genetiska resurser som de har suveräna rättigheter till. Övriga medlemsstater har fritt tillträde till sina genetiska resurser. Kommissionen framhåller dessutom att det inte behövs några harmoniserade åtgärder på EU-nivå för tillträde. Riksdagen anser att det därför under dessa förutsättningar är en onödig och oproportionerlig åtgärd att inrätta en s.k. unionsplattform som syftar till att strama upp och diskutera medlemsstaternas tillträdeslagstiftning. Inrättandet av en sådan plattform genom förordningen har inga fördelar. Förslaget om upprättande av en plattform för tillträde till genetiska resurser inom EU kan ses som ett inledande steg till en EU-harmoniserad tillträdeslagstiftning. Lagstiftningskompetensen även på detta område bör därför kvarstå hos medlemsstaterna.

Sammanfattningsvis anser riksdagen att delar av kommissionens förslag till förordning i sin nuvarande utformning inte bör genomföras på unionsnivå då dessa inte kan anses stå i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen.