Vissa grundlagsfrågor

Motion 1994/95:K206 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m)

Sammanfattning

Som ett resultat av ett flerårigt parlamentariskt
utredningsarbete och av direkta överläggningar mellan
företrädare för riksdagspartierna kunde ett flertal
betydelsefulla ändringar i grundlagen träda i kraft den 1
januari 1995 (se prop. 1993/94:115, bet. 1993/94:KU44 och
prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). Sålunda skedde då
ett införlivande i intern svensk rätt med Europakonventionen
till skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna. Ett av Moderata Samlingspartiet sedan länge
framställt krav hade därmed uppfyllts. Bland de övriga
ändringar till vilka moderaterna varit pådrivande kan nämnas
en precisering av egendomsskyddet när det gäller rätt till
ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande
samt att skydd för närings- och yrkesfriheten införts som en
ny grundläggande fri- och rättighet i regeringsformen.

Andra delar i den partipolitiska överenskommelsen om de
nu genomförda grundlagsändringarna är från moderat
synpunkt inte lika tilltalande. Vi har emellertid inte för avsikt
att söka riva upp överenskommelsen genom särkrav i vissa
av de delar som den omfattar. De grundlagsfrågor som tas
upp i motionen är sådana som inte ingår i överenskommelsen
eller som fått förnyad aktualitet genom händelser som senare
inträffat i riksdagen.

I motionen redovisas i tre avsnitt följande krav på
ändringar eller översyn av bestämmelser i grundlag och
annan lag.Förstärkt minoritetsskydd.
Konstitutionsutskottet bör inte få lägga fram förslag till
grundlagsändring kortare tid än nio månader före ett val om
en minoritet på 1/6 av utskottsledamöterna motsätter sig det.
Det finns vidare mycket som talar för att utskottsinitiativ till
lagändringar inte bör få tas om en minoritet på 1/6 av
ledamöterna motsätter sig det. I båda fallen finns det med de
regler som nu gäller risk att utskottsmajoriteten av
partitaktiska eller andra skäl bortser från behovet av ett
fullgott berednings- och beslutsunderlag och att en
demokratisk debatt i lagstiftningsärenden förhindras.
Yttrande från lagrådet bör vara regel även vid förslag till
ändringar i grundlagarna.Sänkning av den
ersättningsgrundande skadenivån vid rådighetsinskränkning.

Förstärkt minoritetsskydd

För att våra grundlagar skall kunna ändras krävs att
riksdagen fattar två likalydande beslut med riksdagsval
emellan. Det första beslutet innebär att ändringsförslaget
antas som vilande av den sittande riksdagen medan det andra
beslutet -- som fattas av den nya riksdag som samlas efter
valet -- innebär att det vilande förslaget antas slutligt eller
förkastas. Vidare gäller att det mellan den tidpunkt då
förslaget första gången anmäls i riksdagens kammare och
valet skall gå minst nio månader. Från den bestämmelsen kan
konstitutionsutskottet med 5/6 majoritet medge undantag.

Genom niomånadersfristen har lagstiftaren velat
förebygga dels att otillräckligt underbyggda beslut fattas,
dels att viktiga grundlagsändringar behandlas i riksdagen
mot slutet av sessionen före valet. Undantagsregeln som
medger snabbehandling kan alltså utnyttjas bara när nästan
alla utskottsledamöter är ense om detta, och den är tänkt att
användas för att rätta till sådana brister i lagstiftningsarbetet
som är av helt okontroversiell karaktär. En minoritet på 1/6
av ledamöterna -- som anser att ärendet är ofullständigt
berett eller att ytterligare tid för eftertanke behövs -- kan
alltså hindra en forcerad grundlagsändring. Bakom denna
ordning döljer sig också en strävan efter att uppnå så stor
enighet som möjligt kring stiftande och/eller ändring av
grundlag.

En minoritet i konstitutionsutskottet kan emellertid enligt
nu gällande ordning inte hindra majoriteten att lägga fram
förslag till grundlagsändring kortare tid än nio månader före
ett val, men förslaget måste då vila till den därpå följande
valperioden, alltså över två riksdagsval. Det var just detta
som inträffade i juni 1994, då konstitutionsutskottet i ett
motionsbetänkande (bet. 1993/94:KU28) föreslog
grundlagsändringar som innebär att det fr.o.m. den 1 januari
1999 skall bli straffbart att inneha barnpornografi. Förslaget
lades fram trots att det enligt såväl Lagrådet som de moderata
ledamöterna i utskottet var ofullständigt berett. Någon
remissbehandling i gängse mening hade det exempelvis inte
funnits tid till. Utskottets agerande strider klart mot
minoritetsskyddsregelns anda, om än inte mot dess bokstav,
och får snarast ses som ett utslag av partitaktik av sämsta
slag. Utskottets beslut för nämligen på inget sätt frågan om
en kriminalisering närmare sin lösning.

För att förhindra liknande missbruk för framtiden bör
enligt vår mening regeringsformen ändras så att det införs
ett förbud för konstitutionsutskottet att lägga fram förslag till
grundlagsändring kortare tid än nio månader före ett
riksdagsval, om en minoritet på 1/6 av ledamöterna motsätter
sig det.

Det finns i detta sammanhang anledning att också
uppmärksamma den s.k. självständiga initiativrätt som
riksdagsutskotten har enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen.
Denna rätt infördes för att stärka riksdagens maktställning
gentemot regeringen. Initiativrätten företer emellertid även
problematiska drag. Den kan begagnas av en majoritet i
riksdagen i syfte att hindra oppositionen att presentera
alternativförslag. I anslutning till att initiativrätten år 1971
utsträcktes till alla riksdagsutskott förutsatte
konstitutionsutskottet också att initiativrätten skulle
begagnas med varsamhet. Ärenden borde liksom dittills
normalt väckas genom proposition eller motion, och politisk
enighet borde eftersträvas i initiativfallen (se bet. KU
1970:27).

Den självständiga initiativrätten har hittills använts
sparsamt och med omdöme. På senare tid har vi emellertid
sett tendenser till att de gamla tankegångarna luckras upp och
att en utskottsmajoritet använder initiativrätten till att driva
igenom politiskt kontroversiella förslag utan normalt
beredningsunderlag och utan den omfattande debatt som är
möjlig då förslag väcks genom propositioner eller motioner.

Ett exempel på ett sådant missbruk är
partnerskapslagstiftningen, som lades fram av lagutskottet
våren 1994 som ett initiativärende med minsta möjliga
marginal: 8--7. Samma vår ville, som framgått, en majoritet
i konstitutionsutskottet forcera fram en grundlagsändring om
förbud mot innehav av barnpornografi trots att det inte fanns
vare sig proposition eller sedvanlig remissbehandling som
underlag för ett sådant beslut. När det gäller ändring i
grundlag finns det lyckligtvis ett minoritetsskydd, som också
kunde begagnas i det här fallet. Detta skydd är dock, som
utvecklats ovan, otillräckligt och behöver förbättras. Som ett
sista exempel kan nämnas att en majoritet i
konstitutionsutskottet hösten 1994 försökte få till stånd ett
utskottsinitiativ till lagstiftning som skulle förhindra en
utauktionering av lokalradiotillstånd. Riksdagen skulle efter
snabbehandling anta lagen dagen före auktionen. Även i
detta fall kunde en minoritet i riksdagen förhindra
snabbehandling med hänvisning till att lagstiftningen
innebar en begränsning i yttrande- och informationsfriheten.
När minoriteten därvid erinrade om sin
grundlagsgaranterade rättighet att få förslaget uppskjutet
betecknades detta av socialdemokraterna som ett angrepp på
demokratin (DN 1994-11-16).

Mot den angivna bakgrunden finns det enligt vår mening
anledning att se över utskottens initiativrätt. De tendenser
som kommit fram på senare tid gör det bl.a. motiverat att
överväga om initiativ i de vanliga utskotten bör fordra sådan
fem sjättedels majoritet som redan nu i vissa fall krävs när
det gäller initiativ i konstitutionsutskottet.

Utökad skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet

Lagrådet har en viktig funktion när det gäller att granska
den juridiskt/tekniska kvaliteten i förslag till nya lagar.
Granskningen, som är grundlagsfäst (8 kap. 18 §
regeringsformen), skall även avse hur ett lagförslag förhåller
sig till rättssäkerhetens krav och vilka problem som kan
uppstå vid tillämpningen. Många brister i framför allt
regeringens lagförslag har genom årens lopp kunnat
avhjälpas sedan de uppmärksammats av Lagrådet.

En egendomlighet i de nuvarande bestämmelserna är att
Lagrådet normalt sett inte behöver höras över
grundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten och
liknande. Exempelvis blev de ovan nämnda
grundlagsförslagen om preciseringar i regeringsformens 2
kap. 18 § av egendomsskyddet, om grundlagsskydd för
närings- och yrkesfriheten m.m. inte föremål för
lagrådsgranskning.

Ett skäl för att inte låta Lagrådet yttra sig över
grundlagsförslag har ansetts vara att regeringsformen till helt
övervägande del gäller frågor av politisk natur och därför är
mindre väl lämpad för lagrådsgranskning (prop.
1978/79:195 s. 47). Som bl.a. professor Bertil Bengtsson har
påpekat i anslutning till av honom framförd kritik
beträffande lagstiftningstekniken i ärendet om ändring i 2
kap. 18 § regeringsformen är detta skäl knappast hållbart (se
SvJT 1994 s. 933). Också vanliga lagar kan ju avse politiskt
känsliga frågor, och då begränsar Lagrådet sig regelmässigt
till en rent teknisk granskning. Det finns därför enligt vår
mening ingen anledning att koppla bort den lagtekniska
expertisen just i de allra viktigaste lagstiftningsärendena,
dvs. sådana ärenden som rör grundlagarna.

Det bör ankomma på regeringen att närmare se över
bestämmelserna om lagrådsgranskning i syfte att säkerställa
att Lagrådets erfarenhet och kunnande utnyttjas även i
lagstiftningsfrågor som avser grundlagarna.

Ersättning vid rådighetsinskränkning

Ett välkommet resultat av den partipolitiska
överenskommelsen i olika grundlagsfrågor hösten 1993 är
att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar genom
lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och
byggnader numera omfattas av grundlagsskydd (2 kap. 18 §
regeringsformen). Ersättning skall dock utgå bara om den
skada som uppkommer är betydande i förhållande till värdet
av den berörda delen av fastigheten.

I fråga om vad som menas med begreppet betydande skada
får man söka ledning i den rättspraxis som utvecklats vid
tillämpningen av plan- och bygglagen, där motsvarande
uttryck förekommer (14 kap. 8 §). Som en betydande skada
har därvid ansetts en skada som uppgår till någonstans
mellan 10 och 20 procent av värdet av den berörda delen av
fastigheten. Detta innebär att fastighetsägaren upp till denna
nivå själv måste stå för förlusten av t.ex. en opåräknad
begränsning i byggrätten. En så långt gående inskränkning i
ersättningsrätten är inte godtagbar från den enskildes
synpunkt. En nivå på cirka tre procent framstår som mera
rättvis.

Vi anser att regeringen bör få i uppdrag att ta de initiativ
som behövs för att garantera fastighetsägare en rimlig
ersättning vid rådighetsinskränkningar i enlighet med vad
som anförts i motionen.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett stärkt minoritetsskydd,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en utökad skyldighet att inhämta
yttrande från Lagrådet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ersättning vid
rådighetsinskränkning.

Stockholm den 18 januari 1995

Anders Björck (m)

Birger Hagård (m)

Jerry Martinger (m)

Inger René (m)

Nils Fredrik Aurelius (m)

Fredrik Reinfeldt (m)

Henrik S Järrel (m)

Ola Karlsson (m)