Konkurrens inom offentlig förvaltning

Motion 2000/01:K344 av Per Westerberg m.fl. (m)

1 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att kommuner inte skall bedriva näringsverksamhet.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om de finansiella riskerna med kommunal
näringsverksamhet.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att kommunal näringsverksamhet innebär
demokratiproblem.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om ändringar i LOU.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om ändringar i konkurrenslagen.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om ändringar i kommunallagen.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om en lag om konkurrensneutralitet.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om en lagstadgad utmaningsrätt.

2 Inledning

Drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverket riktar sig mot
kommuner, landsting och statliga organ. En del handlar om hur
kommuner och landsting gynnar sina egna förvaltningar och bolag vid
upphandlingar. En allt större del gäller den offentliga sektorns ohämmade
expansion på den öppna marknaden, hur skattesubventionerade
kommunala bolag med dumpade priser konkurrerat ut privata
småföretagare. Dessutom bedriver en rad myndigheter konkurrensutsatt
verksamhet, vilket leder till att konkurrenssituationen på marknaden
påverkas. Fortfarande är endast en tredjedel av vår konsumtion
konkurrensutsatt. Två tredjedelar av konsumtionen är antingen tjänster
där offentliga monopol dominerar, såsom sjukvård och utbildning, eller
varor och tjänster på starkt reglerade marknader, såsom bostäder.

Konkurrens stimulerar initiativkraft och företagsamhet och banar
därigenom väg för nya företag och ökad tillväxt. Konkurrens ger också
valfrihet för kunder. En majoritet av det svenska folket vill ha ökad
konkurrens även på områden som traditionellt drivits i offentlig regi. Under
senare år har utvecklingen gått i rätt riktning men fortfarande återstår många
konkurrensbegränsningar. Konkurrensutsättningen av offentlig verksamhet
motverkas genom egenregi och offentligt ägda bolag.

Kommuner skall inte bedriva näringsverksamhet. De verksamheter som i
dag drivs i bolagsform bör privatiseras eller avvecklas. Privatisering och
avveckling av kommunal affärsverksamhet innebär stora
omvandlingsprocesser som måste skötas med stor varsamhet.

2.1 Dåliga exempel

Näringsverksamhet med kraftiga skattesubventioner som bedrivs i bolag
eller förvaltningsform finns det många exempel på. Privata småföretagare
måste konkurrera med verksamheter som bedrivs efter helt andra
ekonomiska förutsättningar. Några exempel:

- I Kungälvs kommun erbjuder kommunens utbildningstjänst, som tillhör
Komvux, skräddarsydda utbildningar till privata näringslivet. Genom att
kommunen har tillgång till lokaler och datorer, som är betalda med
skattemedel, kan de sätta mycket låga priser på sina kurser.

- I Borås erbjuder kommunen privatpersoner elinstallationer, lagning av
staket och bilreparationer. Det går inte att utesluta att tjänsterna
subventioneras tack vare servicekontorets stora beställningar från
kommunen. Detta konkurrerar starkt med privata byggmästare på orten.

- Gotlands kommun har startat försäljning av blommor till kraftiga
underpriser och riskerar att slå ut existerande blomsteraffärer på orten.

3 Problem/konsekvenser

3.1 Konkurrenssnedvridning

För små lokala företag utgör kommunen en stor del av marknaden.
Kommunens agerande på den lokala marknaden kan bli avgörande för
tillväxt och nyskapande för småföretag, inte minst inom servicenäringen.
Skattesubventionerad kommunal verksamhet hotar att slå ut privata
småföretagare och minskar drivkraften för nya entreprenörer att ge sig in
på marknaden.

Offentlig verksamhet har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning till
vad som krävs i en konkurrenssituation. Det är vanligt att olika verksamheter
drivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. Risken är då påtaglig för
att den konkurrensutsatta delen subventioneras av den icke konkurrensutsatta
verksamheten.

Redovisningssystem och kalkylmetoder inom kommunala sektorn är inte
konstruerade för att fastställa de verkliga kostnaderna för enskilda tjänster.
Både intäkter och utgifter är till stor del beroende av politiska beslut i en
kommun. Kommunerna får därigenom svårt att värdera sina fasta kostnader
för t.ex. växel, lokaler, städning administration m m när de prissätter egen
verksamhet. Att få en korrekt anbudsgivning från egna resultatenheter är svårt
och ibland tas inte hänsyn till dessa kostnader när priserna sätts. Detta hotar
konkurrensneutraliteten.

Ytterligare ett skäl till att kommunerna inte skall bedriva
näringsverksamhet är problematiken kring en korrekt upphandling när
anbudsgivarna kan vara privata företag eller komma från egna bolag och
förvaltning. En förtroende- och lojalitetskonflikt uppträder tydligt när man
skall värdera anbud från den egna verksamheten jämfört med anbud utifrån.
Tjänstemän och beslutsfattare kan hamna i en situation där de både är
ansvariga för budet inom en förvaltning och beslut om vem som ska få
entreprenaden.

3.2 Varför blev det så här?

Ett större ansvar har lagts på kommunerna för att avhjälpa öppen
arbetslöshet. Många välmenande projekt växte fram, snöskottning,
bageriverksamhet, trädgårdsskötsel och olika typer av hantverk.
Kommunerna drev företag med skattepengar, priserna kunde hållas nere
och de fasta kostnaderna hade kommunerna ändå.

3.3 Kommunal näringsverksamhet innebär ett stort
risktagande för skattebetalarna

Ett kommunalt bolag bedriver sin verksamhet med skattemedel som eget
kapital och med skattebetalarna som risktagare och yttersta garanter.
Antalet kommunala bolag är omkring 1 500. En stor andel av de
kommunala bolagen går med stora och ständiga förluster. Alltfler av
dessa bolag bedriver verksamheter inom områden där privata företag
sedan länge varit verksamma.

Kommunala medel som inte utsätts för konkurrens används mindre
effektivt och bidrar till att fördyra kommunens service och tjänster.

I områden som energi och bostad som tidigare varit starkt reglerade har
riskerna med att driva kommunal verksamhet ökat, vilket bl.a. har visat sig i
form av företag som gått i konkurs.

3.4 Vård, skola och omsorg nedprioriteras

Kommunal kärnverksamhet får mindre resurser när kommunerna driver
bolag och näringsverksamhet. Genom att kommunen prioriterar att driva
gym, kaféverksamhet, blomsterhandel och solarieverksamhet tas pengar
från viktiga områden som skola, vård och omsorg. Ett annat sätt att
använda pengarna borde vara att sänka skatten för medborgarna.

De kommunala bostadsbolagen är ett exempel på hur hundratals miljoner
plöjs ner i kommunala bolag för att täcka förluster.

Ett annat exempel är Örebro läns landsting som under åratal drivit den
starkt skattesubventionerade Åkerby kursgård, och det har varit ett medvetet
val av landstingsmajoriteten att pengarna behövts bättre i kursgården än i
sjukvården.

4 Kommunala bolag innebär
demokratiproblem

Möjlighet till insyn för medborgarna och att laglighetspröva den
verksamhet som de själva bidrar till med skattemedel är otillräckligt.
Genom att kommunerna tar fram olika bolagsbildningar kan de kringgå
kommunallagens restriktioner (offentlighetsprincipen,
självkostnadsprincipen) och därigenom konkurrera på en marknad de inte
hör hemma på. Konkurrensutsättningen av offentlig verksamhet
motverkas genom egen regi och offentligt ägda bolag.

Detta är otillfredsställande för alla småföretagare som idag drabbas av
snedvriden konkurrens inom offentlig förvaltning. Företagare som tvingas
betala de konkurrerande kommunala bolagens verksamhet med egna
skattepengar kan normalt inte begära en prövning av om verksamheten är
laglig. Verksamhet som bedrivs i förvaltningsform kan laglighetsprövas men
även då finns ett antal problem.

- Det krävs ett formellt kommunalt beslut att överklaga. Om en kommunal
enhet t.ex. inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden,
utan något formellt beslut om saken, finns inte något beslut som kan
laglighetsprövas.

? Det krävs att överklagandet sker inom tre veckor efter beslutets justering.
Om exempelvis kommunen anslår pengar till ett kommunalt bolag som
efter en månad visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt, kan beslutet
inte längre överklagas.

- En kommun kan inte tvingas att rätta sig efter ett beslut i samband med
laglighetsprövning. Om kommunen vägrar rätta beslutet och det inte rör
myndighetsutövning finns inte någon straffrättslig eller civilrättslig
sanktion att tillgripa mot kommunen.

Erfarenheterna från ärenden som anmälts till Konkurrensverket är
oroväckande. I flera fall är det omöjligt att överklaga driften av
näringsverksamhet i offentlig regi eftersom verksamheten startats genom
informella beslut. Det är alltså riskfritt för kommuner och landsting att
bryta mot lagen eftersom de inte riskerar några sanktioner.

- Beslut som fattas av kommunala företag kan normalt inte överklagas.

Regeringen bör därför ges i uppdrag att föreslå förändringar av
kommunallagen med följande utgångspunkter:

- Stärk medborgarnas möjligheter till laglighetsprövning av verksamhet som
drivs av kommun, landsting eller kommunala bolag.

- Gör det möjligt att överklaga verksamhet oavsett om verksamheten baseras
på ett formellt beslut, och oavsett om verksamheten bedrivs i ett
kommunalt bolag eller i förvaltning.

- Inför ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall kommunen inte rättar ett
upphävt beslut.

4.1 Förtroendeklyfta

En stor del av svenska folket tycker inte att stat och kommun ska riskera
skattemedel genom att investera i affärsverksamhet som redan drivs av
privata företag.

Myndighetens främsta uppgift är att inspektera, granska eller ge olika
tillstånd. Om en myndighet öppnar egen affärsverksamhet kommer
myndighetsfunktionen att kombineras med försäljning av varor och tjänster.
Att prissätta och värdera tjänster i anslutning till myndighetsutövningen blir
då svårt. Medborgarna blir i det ena fallet beroende av myndighetens beslut
och i nästa fall kund. Detta är olyckligt ur rättsäkerhetssynpunkt och innebär
illojal konkurrens. Företag med likartade tjänster hamnar i en sämre
konkurrenssituation.

4.2 Personalens ohälsa

Undersökningar visar att sjukfrånvaron är lägre hos privata företag än i
offentlig sektor, beroende på att privata företag erbjuder en bättre
arbetsmiljö än vad den offentliga arbetsgivaren gör samt genom att
inflytandet över de egna arbetsuppgifterna är större. Hos privata företag
finns ofta en delaktighet och ett gemensamt mål, nämligen att företaget
skall gå bra. Och om det går bra, kan de anställda få del av detta. På så
sätt får även arbetskrävande och obehagliga delar en mening och ett
sammanhang.

All verksamhet kan inte utföras i privata företag, men mycket av det som i
dag görs i stora offentliga enheter kan göras i små privata företag. Alla lagar
som styr arbetsmarknaden kan inte avskaffas, men mycket kan göras för att
man på den egna arbetsplatsen skall kunna besluta om tiderna för arbetet,
arbetsuppgifterna och belöningar i arbetet. En privat produktion med klara
samband mellan prestation och belöning, delaktighet, motivation och
flexibilitet är hälsosammare än dagens överbelastade och stela offentliga
sektor.

5 Lösningar

SIFO:s årliga samhällsbarometer visar att allmänhetens syn på privat drift
är stabilt positiv. De flesta anser att privata företag och kooperativ bör ges
möjlighet att driva kommunala verksamheter. Bland anställda i offentlig
sektor har inställningen förändrats i positiv riktning. Ca 50 procent är nu
positiva till privat drift inom "mjuka" sektorer och ca 55 procent till
privat drift inom "hårda" sektorer.

Genom friskolesystemet skapas konkurrens och privata alternativ inom
utbildningsområdet. Införandet av fler fristående högskolor ökar mångfalden
och konkurrensen i den högre utbildningen. Även intresset för privata
förskolor och fritidshem ökar, vilket ökar valfriheten för medborgarna och
ytterligare gynnar konkurrensen. Införande av barnomsorgspeng sänker
kostnaderna och ökar kvalitén på verksamheten och samtidigt öppnas en ny
marknad för nya småföretagare.

Genom fri etableringsrätt för läkare, en allmän sjukvårdsförsäkring, fritt
val av egen läkare främjas konkurrensen och vårdmonopolen faller. All
kommunal verksamhet med undantag för ren myndighetsutövning bör
upphandlas i konkurrens. Detta ger kommunerna möjlighet att prioritera sin
verksamhet och skapar utrymme för valfrihet och mångfald.

5.1 Avskaffa kommunal näringsverksamhet

Kommuner och landsting skall avveckla den näringsverksamhet de
bedriver och överlåta den till privat sektor. Detta för att värna om tillväxt,
nya jobb och internationell konkurrenskraft. För att få en förändring till
stånd krävs ändrade lagar och regler för att begränsa de negativa
effekterna av den kommunala näringsverksamheten.

En lagstadgad utmaningsrätt för företagare att på lika villkor konkurrera
med kommunala förvaltningar skall snarast införas. Den ska innehålla en
skyldighet för kommuner att upphandla varje verksamhet, förutom
myndighetsutövning, i konkurrens när en företagare så begär. Enskilda och
företag ges på detta sätt en möjlighet att utmana den offentliga sektorns
verksamheter. Förutom ökad effektivitet och konkurrens öppnas stora
möjligheter till fri företagsamhet inom det som tidigare varit offentliga
monopol. Regeringen bör ges i uppdrag att återkomma med förslag till
lagutformning.

Upphandling ska ske på lika villkor. Olika former av skattesubventioner
ska inte få förekomma. Det är viktigt att ändra lagstiftningen för att åtgärda
problemen. I lagen om offentlig upphandling (LOU) bör det införas en regel
som gör offentlig näringsverksamhet olaglig om den inte beslutats formellt av
riksdag, kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige. LOU bör vidare
kompletteras så att det införs lagkrav på att all verksamhet där förutsättningar
finns skall upphandlas i konkurrens. LOU kompletteras vidare med ett krav
på att affärsmässighet ska gälla vid avbrytande av upphandling samt ändras
till att gälla även inköp från egenregiverksamhet.

En lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör införas,
med krav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annan
verksamhet.

Det offentliga måste utsätta den egna verksamheten för konkurrens innan
tjänster får erbjudas den öppna marknaden.

Konkurrenslagen bör utvidgas till att gälla även när myndighetens beslut
inte varit ett led i en företagarroll, t.ex. stödgivning, samt till att gälla
vid
interna köp.

5.2 Starkare konkurrensverk och konkurrensråd

Konkurrensverkets möjlighet att ingripa med hjälp av konkurrenslagen är
närmast obefintlig. Konkurrenslagen gäller företag och är inte tillämplig
för den offentliga sektorns konkurrenssnedvridning. Det finns stora brister
i konkurrensneutralitet mellan offentlig näringsverksamhet och privata
bolag. Dessa brister kan och behöver åtgärdas genom skärpta krav på
upphandlingar, redovisningar och affärsmässighet.

Ytterligare ett villkor måste var uppfyllt för att konkurrenslagen ska
kunna tillämpas. Det måste finnas en tydlig avsikt hos kommunen att vilja
konkurrera ut ett privat företag eller en bransch. Det är sällan fallet. Om
kommunen sätter igång en konkurrerande verksamhet så beror det ofta på att
man vill sysselsätta arbetslösa, skaffa intäkter eller utnyttja personal. Att
sedan effekten blir att företag slås ut, är så att säga, inte meningen.
Kommunerna "tänkte inte på det" och hade alltså inget ont uppsåt. Då gäller
inte konkurrenslagen.

Konkurrensrådet har inrättats av Närings- och handelsdepartementet för
att behandla frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat
sektor.
I rådets uppgifter ligger att belysa enskilda fall och försöka undanröja
konkurrenskonflikter. Rådet inledde sin verksamhet under våren 1998 och
skall till regeringen senast den 31 december 2000 redovisa en
erfarenhetsrapport.

Fram t.o.m. idag har Konkurrensrådet tagit upp 125 ärenden utav alla de
hundratals anmälningar som kommit in. 47 stycken är avslutade och resten
under behandling för utredning. Konkurrensrådet har inga möjligheter att
besluta om sanktioner utan kan endast ge rekommendationer och råd.

Oftast handlar anmälningarna om myndigheter som vid sidan om även
driver mindre affärsverksamhet, många gånger i gråzonen för vad som är
tillåtet. Oklarheterna i lagen är dock många. Konkurrensrådet är inte skyldigt
att behandla alla ärenden som anmäls utan kan ta upp fall av principiell natur
eller som speglar en viss aspekt av konkurrensproblematiken. Det är möjligen
rimligt med tanke på rådets uppdrag. Men från den enskildes utgångspunkt är
det svårbegripligt att en uppenbar överträdelse inte behandlas, därför att ett
liknande fall på annan ort behandlats tidigare. Det förändrar ju inte
verkligheten av illojal konkurrens för den utsatte.

6 EU-politiken

I vissa fall tycks myndigheters agerande främst syfta till att öka
myndighetens intäkter. Det gäller t.ex. när kommunala aktörer säljer
tjänster på den konkurrensutsatta marknaden utan att låta den delen av
verksamheten som tillhandahålls kommunen eller landstinget utsättas för
konkurrens. Sverige måste också inom EU verka för att
konkurrenslagstiftningen omarbetas så att den skall kunna tillämpas på
dessa situationer.

Stockholm den 3 oktober 2000

Per Westerberg (m)

Karin Falkmer (m)

Ola Karlsson (m)

Ola Sundell (m)

Stefan Hagfeldt (m)

Jan-Evert Rådhström (m)

Sten Tolgfors (m)

Jan Backman (m)

Mikael Odenberg (m)

Olle Lindström (m)