Dubbelt medborgarskap

Motion 1991/92:Sf621 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s)

Ett av de invandrarpolitiska målen är delaktighet.
Invandrarnas delaktighet i samhället kan stimuleras och
befästas på många sätt. Det är därvid odiskutabelt att de
politiska rättigheterna är av avgörande betydelse för verklig
delaktighet. Invandrarnas vitt förgrenade organisationsliv
utgör i sig en politisk kraft.

Det viktigaste steget mot ökat politiskt inflytande var
emellertid införandet av kommunal rösträtt fr.o.m. 1976 års
val, att utländsk medborgare som har bott i Sverige minst
tre år och har varit kyrkobokförd här har rätt att rösta och
är valbar i de kommunala och landstingskommunala valen.
Utländsk medborgare som har rösträtt och är valbar kan
också väljas till kommunala och landstingskommunala
förtroendeuppdrag. Medlem i svenska kyrkan kan
dessutom rösta och är valbar i de kyrkliga valen. Efter
särskilda beslut fick utländska medborgare rätt att delta i
folkomröstningen om kärnkraft i mars 1980 enligt samma
regler som gäller för kommunalval.

När reformen infördes rönte den stor internationell
uppmärksamhet och har sedermera fått efterföljd i andra
länder i Europa.

Allt sedan dess har diskuterats olika lösningar för att
bygga på den lokala rösträtten med rösträtt i riksvalen. Från
invandrarorganisationerna har detta varit ett starkt krav.
Bl.a. har det låga valdeltagandet i kommunalvalen
förklarats av att det känns meningslöst när inte rösträtten
omfattar hela valet. Det har dock inte bedömts vara möjligt
att få ett tillräckligt brett parlamentariskt stöd för en reform
som grundat sig på att bosättningen och inte
medborgarskapet skall vara avgörande för rösträtten i
riksdagsval och folkomröstningar.

Det finns emellertid andra vägar att gå vidare på för att
utveckla delaktighetsmålet genom bättre möjligheter att
delta i den demokratiska beslutsprocessen i Sverige.

Ett sätt att göra det möjligt för invandrarna i Sverige att
få fullständig rösträtt är att i större utsträckning än hittills
acceptera dubbla medborgarskap. Detta kan ske på olika
sätt. Mest ingripande skulle givetvis vara att bryta den
princip som den svenska medborgarskapslagstiftningen
bygger på. En mindre ingripande åtgärd skulle vara att
vidga den praxis som kommit att utvecklas i
medborgarskapsärenden beträffande medborgare från vissa
utomnordiska länder.

Detta skulle innebära att de principer som gäller
rösträtten kan bibehållas.

Medborgarskapets betydelse

En grundläggande utgångspunkt för svensk
invandrarpolitik är att de utlänningar som har fått rätt att
bosätta sig i Sverige skall omfattas av i princip samma
rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt.
Denna utgångspunkt har varit vägledande för alla de stora
invandrarpolitiska besluten sedan 1968 och framåt.

Utländska medborgare har också under senare år
kommit att i stor utsträckning jämställas med svenska
medborgare. Denna utveckling beror huvudsakligen på att
den s.k. domicilprincipen accepterats på allt fler
rösträttsområden. Det innebär att bosättningen fått ökad
betydelse när det gäller att utöva personliga rättigheter och
uppfylla samhälleliga skyldigheter. I motsvarande mån har
medborgarskapet förlorat i betydelse. Skillnaden i svenska
och utländska medborgares rättsliga ställning i Sverige är
därför inte så stor i praktiken. En liknande utveckling pågår
i de flesta europeiska länder.

På några områden kvarstår dock skillnaderna. Förutom
rätten att delta i riksdagsval och folkomröstningar består
skillnaderna numera främst i garantin att få stanna i Sverige
och i möjligheten till diplomatiskt skydd vid vistelse i andra
länder.

Den svenska medborgarskapslagstiftningen bygger på
principen att en person skall ha endast ett medborgarskap.
När en person förvärvar ett nytt medborgarskap skall
samtidigt det gamla medborgarskapet upphävas. Samma
princip finns i andra staters lagstiftning, bl.a. i de övriga
nordiska länderna.

Dubbla medborgarskap

Denna grundläggande princip hindrar emellertid inte
uppkomsten av flerfaldiga medborgarskap i en del fall.
Orsaken till detta är inte bara skillnader i respektive
nationella lagregler i fråga om hur ett medborgarskap
uppstår. Det finns också fler undantagsregler i lagstiftning
och praxis.

Åtskilliga invandrare i Sverige önskar behålla sitt
ursprungliga medborgarskap. Väljer den enskilde att ha
kvar sitt gamla medborgarskap är det emellertid enligt
huvudregeln normalt inte möjligt att erhålla svenskt
medborgarskap. För vissa invandrare kan situationen vara
den att hemlandets myndigheter vägrar att upphäva det
gamla medborgarskapet. I dessa och åtskilliga andra fall
aktualiseras frågan om dubbla medborgarskap.

Den svensk som genom giftermål automatiskt får ett
utländskt medborgarskap förlorar t.ex. inte sitt svenska
medborgarskap.

Andra exempel är barn som är födda i äktenskap mellan
en svensk kvinna och en utländsk man, vars medborgarskap
barnet förvärvar genom födelsen enligt
härstamningsprincipen (1 § första stycket 1
medborgarskapslagen) och barn som får svenskt
medborgarskap i samband med att föräldrarna ingår
äktenskap, legitimation (2 §). Vidare kan enligt 3 § samma
lag en utlänning på visst sätt förvärva svenskt
medborgarskap efter anmälan. Av bestämmelserna följer
att det inte föreligger något krav på förlust av det tidigare
medborgarskapet. Även andra undantag från huvudregeln
finns.

Genom en lagändring år 1979, varigenom barn i ökad
utsträckning erhåller moderns medborgarskap, får dubbla
medborgarskap för barn anses ha accepterats i svensk
lagstiftning. Samma lagändring har genomförts i Danmark,
Norge, Finland och Island.

I praxis har också i ökad omfattning dubbla
medborgarskap accepterats genom att krav på medgivande
till befrielse från det utländska medborgarskapet inte
upprätthålls i vissa fall. Detta gäller t.ex. sådana
utlänningar som accepteras som flyktingar och de som i sitt
hemland fått avslag på en ansökan om befrielse eller inte
fått svar på en sådan ansökan. Vidare kan kravet på
befrielse slopas för personer som normalt inte får befrielse,
t.ex. på grund av att vederbörande inte fullgjort värnplikt.
Kravet på befrielse kan också efterges om utlänningen på
annat sätt diskrimineras av hemlandets myndigheter, t.ex.
genom orimligt höga avgifter i samband med en befrielse.

Det ovan beskrivna visar således att den praxis som
utbildats i naturalisationsärendena leder till ett stort antal
fall med dubbla medborgarskap. Det kan antas att undantag
från befrielsekravet i dag medges i omkring hälften av alla
naturalisationsbeslut.

Någon statistik på antalet i Sverige bosatta personer med
två eller flera medborgarskap finns inte. En (naturaliserad)
svensk medborgare som även har ett annat medborgarskap
betraktas i Sverige som enbart svensk medborgare. Någon
systematisk registrering av eventuella andra
medborgarskap sker inte, och det kan t.o.m. antas att i vissa
fall inte ens den enskilde har kännedom om att hon enligt
ett annat lands lagar har det landets medborgarskap. Det
gäller t.ex. adoptivbarn från länder vars lagstiftning saknar
regler för att befria barn från medborgarskapet.

Medborgarskapskommittén uppskattade antalet i
Sverige bosatta personer med både svenskt och minst ett
utländskt medborgarskap till drygt 100 000
år 1985. Kommittén antog att ca 4 %
(4 000
barn) av de i Sverige födda barnen vid födelsen får
både svenskt och ett utländskt medborgarskap genom
naturaliseringar, vilket ungefär skulle motsvara bortfallet
genom att stora grupper personer med dubbla
medborgarskap kommit upp i höga åldrar.

Under de år som gått sedan kommittén gjorde sina
beräkningar har utvecklingen förmodligen inneburit ett
större tillskott av personer med två medborgarskap än vad
kommittén förutsatte.

Europarådet har bl.a. på svenskt initiativ startat ett
arbete för översyn av den konvention som syftar till att
begränsa antalet fall av dubbelt medborgarskap. Syftet är
att göra konventionen mindre strikt. Sverige bör föra frågan
vidare i Europarådet.

Dubbelröstning blir möjlig genom dubbla
medborgarskap. Det blir då samtidigt en möjlighet att öka
invandrarnas politiska rättigheter.

Möjligheten till valbarhet till två länders parlament
måste vara av mer teoretisk art. Praktiskt krav på
bosättning och utövande av uppdraget lägger hinder i vägen
för en sådan oönskad konsekvens av dubbelt
medborgarskap.

En betydelsefull följd av dubbelt medborgarskap är
möjligheten att utan särskilt tillstånd bosätta sig och arbeta
i vart och ett av medborgarskapsländerna. Undersökningar
har visat att tanken på att förr eller senare återvända till
ursprungslandet är levande hos många invandrare. Också
möjligheterna att obehindrat -- t.ex. utan visumtvång --
kunna besöka hemlandet tillfälligt är för många av väsentlig
betydelse och säkerställs vid naturalisation i Sverige genom
ett dubbelt medborgarskap. För den enskilde är det också
känslomässigt betydelsefullt att inte förlora sitt ursprung,
att ha kvar sina rättigheter i det andra landet. Detta kan i sig
vara en betydelsefull faktor för att den enskilde invandraren
skall kunna finna sig till rätta i vårt land. Dubbla
medborgarskap kan dessutom vara till fördel för
utvandringslandet genom att kontakter -- internationella
bryggor -- med andra länder upprätthålls.

Det finns i dag mycket lite som talar för att den
traditionella principen i svensk lagstiftning mot flerfaldiga
medborgarskap bör upprätthållas.
Medborgarskapskommitténs arbete visar att negativa
konsekvenser av dubbla medborgarskap för den enskilde
och samhället är mycket begränsade. Utvecklingen
fortsätter mot en ökad internationalisering, vilket
ytterligare minskar betydelsen av medborgarskapet.

Nordiska rådet har rekommenderat Nordiska
ministerrådet att tillsätta en nordisk utredningsgrupp för att
utreda förutsättningarna för att införa rösträtt till
parlamentval för medborgare i de nordiska länderna som är
bosatta i ett annat nordiskt land än hemlandet.

Som vi ser det är det nödvändigt att inom ramen för det
nordiska samarbetet ta upp diskussioner med övriga
nordiska länder i syfte att skapa en gemensam nordisk
ståndpunkt vad gäller dubbla medborgarskap.

Sverige bör även i andra internationella sammanhang
verka för att synen på flerfaldiga medborgarskap förändras.
Givetvis kan ett kommande svenskt medlemskap i EG få
viss inverkan på vårt agerande.

Lösningar av nu angivna slag kan inte genomföras annat
än på något längre sikt och frågan är av så genomgripande
karaktär att den först bör anförtros åt en parlamentariskt
sammansatt kommitté. En sådan kommitté bör lägga fram
konkreta förslag om förändringar i den svenska
medborgarskapslagstiftningen. I det sammanhanget kan
också diskuteras frågan om förlust av svenskt
medborgarskap som beviljats med falska uppgifter som
grund.

På kort sikt bör en uppmjukning av praxis inom det
nuvarande regelsystemet göras, och den bör ses som en
naturlig fortsättning på den utveckling som skett under
senare år i dessa naturalisationsärenden. En sådan bör
komma till stånd omgående.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att möjligheterna måste
förbättras för de invandrare som inte är svenska
medborgare att delta i den demokratiska beslutsprocessen i
det svenska samhället genom att i ökad utsträckning i stället
acceptera dubbla medborgarskap,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att en parlamentariskt
sammansatt kommitté bör utreda hithörande frågor varvid
en nordisk samordning bör ske,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att Sverige internationellt bör
verka för att synen på dubbla medborgarskap förändras,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att en uppmjukning av praxis i
s.k. naturalisationsärenden omgående bör komma till
stånd.

Stockholm den 24 januari 1992

Maj-Lis Lööw (s)

Lena Hjelm-Wallén (s)

Anita Modin (s)

Maud Björnemalm (s)

Lahja Exner (s)