Antidiskrimineringsklausuler vid offentlig upphandling

Motion 2003/04:Fi211 av Kalle Larsson m.fl. (v)

1 Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen bör verka för bred användning av antidiskrimineringsklausuler vid statlig offentlig upphandling.

2 Bakgrund

Det historiska ursprunget till antidiskrimineringsklausuler finns i en s.k. executive order från år 1941 utfärdad av USA:s president Franklin Roosevelt. Den gällde krav på införande av en antidiskrimineringsklausul i alla offentliga upphandlingar som hade anknytning till försvaret.

1941 hade Nazi-Tyskland stora militära framgångar i Europa, och USA var på väg in i kriget. Försvarsindustrin arbetade på högvarv och de svarta hade blivit en allt viktigare del av arbetskraften i denna industrisektor. Men missnöjet med den diskriminering de svarta utsattes för inom försvarsindustrin och protesterna mot den växte sig allt starkare. Roosevelt bestämde sig därför för att en antidiskrimineringsklausul skulle införas i alla försvarsupphandlingar. På så sätt kunde allvarliga störningar av den livsviktiga produktionen av försvarsmateriel undvikas.

Klausulen var från början ett krav på en avsiktsförklaring att inte diskriminera, det saknades sanktioner för överträdelser av klausulen. Långt senare under presidenterna Kennedy och Johnson gjordes antidiskrimineringsklausulerna vassare genom att krav på ”affirmative action”, dvs. aktiva åtgärder, infördes. Federala avtal kunde hävas och företag avstängas från framtida upphandlingar på grund av brott mot klausulerna. Office of Federal Contract Compliance Programs har haft ansvaret för uppföljning av klausulernas tillämpning. Vid brott mot dessa försöker man i första hand uppnå en förlikning, om detta inte lyckas kan avtalet hävas och företaget diskvalificeras från framtida anbudsgivning.

I och med antagandet av medborgarrättslagen (Civil Rights Act) 1964 infördes också förbud mot könsdiskriminering i klausulerna. Senare har också förbud mot diskriminering av funktionshindrade lagts till.

Forskning som utvärderat klausulernas effekt har visat att de haft stor betydelse för att främja kvinnors och etniska minoriteters lika möjligheter till anställning.

Kanada har, som komplement till Employment Equity Act, ett program för federala leverantörer, som syftar till att ingen får vägras arbetsmöjligheter eller förmåner av orsaker som inte har med kompetens att göra. Kravet är inte enbart likabehandling av människor utan det ställs också krav på särskilda åtgärder och anpassning till olika förutsättningar.

I Storbritannien innehåller alla statliga avtal med leverantörer en antidiskrimineringsklausul, men det saknas uppföljning av eller tillsyn över tillämpningen.

3 Europeiska unionen

År 2000 antog rådet direktiv 2000/ 43EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, och direktiv 2000/78EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. Rådet beslutade samma år om inrättande av gemenskapens handlingsprogram mot diskrimnering. Direktivet har genomförts i Sverige genom en ny lag mot diskriminering, som trätt i kraft den 1 juli 2003, samt vissa förändringar i den befintliga diskrimineringslagstiftningen.

Kommissionen har givit ut en s.k. grönbok om offentlig upphandling i EU. Den ger tillsammans med ett meddelande från kommissionen 1998 samt
Beentjesfallet från EG-domstolen upplysning om antidiskrimineringsklausulers förenlighet med EG-rätten. Det har förekommit grundlösa rykten att antidiskrimineringsklausuler skulle strida mot EG-rätten. Det verkliga förhållandet är det motsatta; EU vill befrämja ett mer omfattande bruk av antidiskrimineringsklausuler för att gynna jämställdhet och mångfald, givetvis utformade så att de inte riskerar att innebära nackdelar för företag från andra medlemsstater. Detta framgår både av grönboken, Beentjesfallet och kommissionens meddelande. I meddelandet understryks att Amsterdamfördraget ser det ”... som en prioritet att avskaffa ojämlikhet och främja lika möjligheter för kvinnor och män i gemenskapens övriga politik och verksamhet, liksom det fastslår nödvändigheten att bekämpa alla former av diskriminering.” Kommissionen uppmanade medlemsstaterna att använda sitt inflytande som inköpare till att fullfölja sociala och arbetsmarknadspolitiska mål.

4 Sverige

Diskrimineringsutredningen föreslog i sitt betänkande Räkna med mångfald, (SOU 1997:174) att, när inga rättsliga hinder föreligger, statliga myndigheter åläggs att i största möjliga utsträckning ta in s.k. antidiskrimineringsklausuler vid offentlig upphandling. Utredningen, som ansåg att gällande nationell och gemenskapsrätt inte utgjorde hinder mot antidiskrimineringsklausuler, föreslog att innehåll i och närmare rutiner för användningen av denna typ av klausuler i upphandlingsavtal skulle utredas vidare.

Regeringen föreslog i proposition 2001/02:142 Ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m., en ny bestämmelse i lagen som klargör att antidiskrimineringsklausuler får användas vid offentlig upphandling. Propositionen antogs av riksdagen och trädde i kraft den 1 juli 2002.

NOU, Nämnden för offentlig upphandling, har på regeringens uppdrag tagit fram exempel på antidiskrimineringsklausuler. Förslaget från NOU har dock givits en sådan utformning att det nästan saknar innehåll. NOU avvisar sålunda hävning av kontraktet som en sanktionsmöjlighet vid brott mot antidiskrimineringsklausulen. Varuupphandlingar skall inte omfattas av tillämpningsområdet för klausulerna. De delar av kontraktets fullgörande som anbudsgivaren lägger ut på underleverantörer skall också ligga utanför tillämpningsområdet enligt NOU:s förslag till modellklausul.

DO, Diskrimineringsombudmannen, har lämnat mycket kritiska synpunkter på NOU:s förslag till modellklausul. DO anser att antidiskrimineringsklausulen bör omfatta hela leverantörens verksamhet och att klausulen inte behöver ha direkt samband med utförandet av uppdraget eller begränsas till kontrakt av viss varaktighet. HomO, ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, DO och JämO vill också att klausulen skall innehålla ett uttryckligt krav på leverantören att främja likabehandling oavsett sexuell läggning eller funktionshinder. DO anser att EG-rättens antidiskrimineringsregler borde omfattas av klausulen. HomO, DO och JämO anser att ett brott mot antidiskrimineringslagarna skall anses utgöra ett sådant väsentligt kontraktsbrott att den upphandlande enheten ges hävningsrätt. Ombudsmännen anser vidare att antidiskrimineringsklausulen bör kompletteras med nationell lagstiftning om uteslutande av anbudsgivare som gjort sig skyldiga till överträdelser av antidiskrimineringslagstiftningen.

NOU redovisade den 26 augusti 2003 ett regeringsuppdrag att kartlägga användandet av antidiskrimineringsklausuler. Undersökningen visade att endast ett fåtal statliga myndigheter använder antidiskrimineringsklausuler. Av den totala upphandlingsvolymen vid statliga myndigheter år 2002, 100 miljarder kronor, användes antidiskrimineringsklausuler vid upphandlingskontrakt värda 3 miljarder kronor. 64 myndigheter uppgav att de saknade ekonomiska och administrativa resurser för att använda antidiskrimineringsklausuler. 56 myndigheter svarade att de inte kände till möjligheterna att använda antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt. 55 myndigheter saknade tillräcklig kunskap om antidiskrimineringslagstiftningen för att använda antidiskrimineringsklausuler. 21 myndigheter ansåg sig sakna kunskap om de möjligheter som finns enligt lagen om offentlig upphandling, att använda antidiskrimineringsklausuler.

5 Antidiskrimineringsklausuler som verktyg i bekämpandet av diskriminering

De internationella erfarenheterna pekar på att antidiskrimineringsklausuler, om de genomförs på ett effektivt sätt, kan utgöra ett mycket verkningsfullt medel att bekämpa diskriminering grundad på kön, etnisk tillhörighet, sexuell läggning eller funktionshinder. Tvärtemot vad som tidigare gjorts gällande från en del håll lägger EG-rätten inga hinder i vägen mot användande av sådana klausuler. Inte heller utgör intern svensk rätt något hinder för användande av antidiskrimineringsklausuler. NOU:s utvärdering av användningen av antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt visar att användningen är ytterst begränsad liksom även kunskapen hos våra myndigheter om dessa klausuler. Den modellklausul som NOU på regeringens uppdrag tagit fram är synnerligen begränsad både vad gäller tillämpningsområdet och sanktionsmöjligheterna.

Regeringen bör genom regleringsbrev och på andra lämpliga sätt verka för att antidiskrimineringsklausuler får ett brett användningsområde inom den statliga offentliga upphandlingen. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Stockholm den 26 september 2003
Kalle Larsson (v)
Ingrid Burman (v)	Ulla Hoffmann (v)
Elina Linna (v)	Rolf Olsson (v)
Gunilla Wahlén (v)