Värdepappersfonder

Betänkande 1990/91:NU27

Näringsutskottets betänkande 1990/91:NU27

Värdepappersfonder

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1990/91
NU27

Ärendet

I detta betänkande behandlas fyra motionsyrkanden - i tre motioner - vilka
har samband med den nya lag (1990:1114) om värdepappersfonder som har trätt i
kraft den 1 januari 1991.

Sammanfattning

I en reservation (m, fp, c, mp) begärs att andelsägarna i en värdepappersfond
på nytt skall få lagstadgad rätt att utse vissa styrelseledamöter i
fondbolaget. Utskottet avstyrker yrkanden härom liksom om generös bedömning av
ansökningar beträffande slutna fonder med utpräglad riskprofil och om åtgärder
för ökad boskillnad mellan banker och fondbolag.

Motionerna

De motioner som behandlas här är följande:

1990/91:N322 av Håkan Hansson m.fl. (c) såvitt gäller yrkandet (4) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
placeringsrätt och riskprofil för värdepappersfonder.

1990/91:N351 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (5) att
riksdagen beslutar återinföra rätten för fondandelsägare att utse
styrelseledamöter i fondbolag.

1990/91:N372 av Alf Wennerfors (m) såvitt gäller yrkandena att riksdagen
2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
kopplingen banker/fondkommissionärer och aktiefonder,
3. beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om rätten för andelsägare
i en aktiefond att besluta om fondens angelägenheter på en obligatorisk
andelsägarstämma.

Utskottet

Inledning

Riksdagen antog i november 1990 -- med några mindre ändringar -- ett av
regeringen framlagt förslag till lag om värdepappersfonder (prop. 1990/91:153,
1990/91:NU4). Denna lag (1990:1114) har trätt i kraft den 1januari 1991.
Vissa övergångsbestämmelser finns i lagen (1990:1115) om ikraftträdande av
lagen om värdepappersfonder. Med stöd av förordningen (1990:1123) om
värdepappersfonder har bankinspektionen utfärdat ytterligare föreskrifter,
publicerade i bankinspektionens och försäkringsinspektionens
författningssamling (BFFS 1990:23).

Lagen om värdepappersfonder har ersatt aktiefondslagen (1974:931). Ett
huvudmotiv för den nya lagstiftningen har varit den ökande
internationaliseringen av finansiella tjänster. Reglerna om fondsparande har
anpassats dels till nya förhållanden i Sverige -- avreglerad kapitalmarknad och
i huvudsak avskaffad valutareglering --, dels till minimikraven i EGs direktiv
om kollektiva investeringar i värdepapper. Detaljstyrningen av fonderna har
minskats. Inom vissa ramar får fonderna själva bestämma placeringsinriktning
och riskprofil. De får också själva reglera andelsägarnas eventuella deltagande
i fondbolagets styrelse. Den tidigare lagfästa rätten för andelsägarna att utse
vissa styrelseledamöter har sålunda slopats. Samtidigt har kravet på
information från fonderna skärpts.

Den nya lagen omfattar liksom den tidigare endast öppna fonder, dvs. fonder
som kännetecknas av att andelsägarna när som helst kan lösa in sina andelar.
Regeringen eller, efter dess bemyndigande, bankinspektionen får emellertid ge
särskilt tillstånd för kollektivt sparande i slutna fonder. För sådana är inte
EG-direktivens placeringsbestämmelser bindande.

Placeringsbestämmelser

Värdepappersfondssystemet har, heter det i motion 1990/91:N322 (c), i
huvudsak kommit att begränsas till placeringen i de börsnoterade bolagen. De
banker och övriga institutioner som ger tillstånd att skapa värdepappersfonder
borde emellertid vara fria att utforma den riskprofil som de önskar och som
spararna efterfrågar. Det borde sålunda bli möjligt att skapa fonder där
andelen icke börsnoterade värdepapper är högre än med nuvarande begränsningar.
Fonderna måste dock, understryker motionärerna, marknadsföras som riskfonder
och stå under kontinuerlig kontroll av bankinspektionen.

Vid behandlingen av propositionen hösten 1990 om värdepappersfonder
redogjorde näringsutskottet (1990/91:NU4 s. 6f.) i detalj för de
placeringsregler som skulle komma att gälla enligt den nya lagen och för
bakgrunden till dessa. Till denna framställning hänvisar utskottet nu. Av
betydelse är särskilt en begränsning som, i överensstämmelse med EGs direktiv
på området, gäller för de öppna värdepappersfonderna, vilka lagen i första hand
reglerar. Av en sådan fonds värde får högst 10 % placeras i andra fondpapper
etc. än sådana som är eller inom viss tid avses bli föremål för handel vid
någon reglerad marknad som är öppen för allmänheten. Motsvarande restriktion
har tidigare föreskrivits i aktiefondslagen.

Vid sin behandling av lagförslaget avstyrkte utskottet motionsyrkanden som
gick ut på att den berörda gränsen skulle sättas vid 15 % i stället för 10 %
resp. att ingen begränsning av detta slag skulle gälla. Det förstnämnda
ändringsförslaget fick stöd i en reservation (c). Riksdagen följde utskottet.
Det nu föreliggande motionsyrkandet syftar, enligt vad som har förklarats från
motionärernas sida, inte till någon ändring av 10 %-regeln. Det avser i stället
planeringsprofilen för slutna fonder, som bankinspektionen meddelar särskilda
bestämmelser för.

Ett motionsyrkande hösten 1990 gick ut på att aktiefonder med en mer
utpräglad riskprofil skulle få tillskapas; 15--60 % av en sådan fonds värde
föreslogs få utgöras av onoterade värdepapper. Utskottet hänvisade till den
möjlighet som skulle ges att inrätta slutna fonder för mera riskfyllda
placeringar. Därigenom tillgodosågs, menade utskottet, i det väsentliga vad
motionärerna ville uppnå.

Med anledning av det nu föreliggande motionsyrkandet åberopar utskottet detta
tidigare uttalande. Det får ankomma på intresserade aktörer inom näringslivet
och bland spararna att ta de initiativ som behövs för att fonder med den av
motionärerna förespråkade inriktningen skall komma till stånd. Gällande
bestämmelser ger, som framgår av utskottets redogörelse, möjligheter för
bankinspektionen att lämna tillstånd för sådana fonder försåvitt den avsedda
placeringsprofilen bedöms vara godtagbar. Något uttalande av riksdagen på
grundval av motionsyrkandet finner utskottet inte skäl att förorda.

Rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag

Enligt 7§ aktiefondslagen har ägarna av andelar i en aktiefond haft en
närmare reglerad rätt att utöva inflytande på sammansättningen av styrelsen för
det fondbolag som förvaltar fonden. Styrelsen skulle bestå av minst fem
ledamöter. Av dem skulle fondandelsägarna eller en intressesammanslutning för
dem utse en ledamot för varje påbörjat tretal ledamöter. Om ledamot inte kunde
utses enligt denna huvudregel skulle uppgiften att utse företrädare för
andelsägarna övertas av länsstyrelsen i det län där fondbolagets styrelse hade
sitt säte.

Hur valet skulle gå till reglerades inte i lagen. Flertalet aktiefonder har i
sina fondbestämmelser haft en regel om att det varje år skulle hållas en
fondandelsägarstämma vid vilken bl.a. skulle förrättas val av
styrelseledamöter. Vanligen fanns också en regel enligt vilken
andelsägarstämman var behörig bara om minst 0,3% av andelsägarna var
närvarande. Denna regel var dock inte absolut. Enligt samma fondbestämmelser
fick bankinspektionen ge dispens från närvarokravet, något som har varit
vanligt förekommande.

I den departementspromemoria (Ds 1989:71) som låg till grund för proposition
1989/90:153 om värdepappersfonder anfördes -- med hänvisning till den låga
närvarofrekvensen vid andelsägarstämmorna -- att de andelsägare som hade valts
till ledamöter i ett fondbolags styrelse knappast kunde påstås representera
andelsägarna i någon högre grad. Från fondbolagens sida hade framförts att
anordnandet av andelsägarstämmor var kostsamt och administrativt sett
betungande, särskilt som fondbolagen också regelmässigt måste söka dispens från
fondbestämmelsernas föreskrifter. Bankinspektionens hantering av
dispensansökningarna angavs vara tidskrävande.

I propositionen anfördes sammanfattningsvis att det hade skett en
förskjutning vad gäller andelsägarnas beteende, från önskemål att den enskilde
andelsägaren skall kunna påverka den egna fondens verksamhet till en
efterfrågan av kvalificerade förvaltartjänster. Andelsägarnas handlande hade
uppfattats som ett tydligt tecken på detta. De nu angivna förhållandena angavs
som ett motiv till att i den nya lagen inte föreslogs ingå några bestämmelser
om rätt för fondandelsägarna att utse styrelseledamöter. Den vidgade
informationsplikt som samtidigt skulle införas -- i enlighet med EGs krav --
avsågs emellertid ge andelsägarna ökad inblick i fondernas förvaltning. Det
skall finnas en aktuell informationsbroschyr för varje värdepappersfond, och
ett fondbolag skall tillställa alla andelsägare årsberättelser och
halvårsredogörelser innehållande den information som behövs för att fondens
utveckling och ställning skall kunna bedömas.

Det finns, framhölls det i propositionen, i den nya lagen ingenting som
hindrar att ett fondbolag i fondbestämmelserna reglerar andelsägarnas rätt att
utse styrelseledamöter i fondbolaget. De fondandelsägare som anser att
möjligheten att genom styrelsen påverka fondens skötsel är väsentlig kan, sades
det vidare, förutsättas välja sådana fonder där fondbestämmelserna öppnar denna
möjlighet.

Att fondandelsägarnas efterfrågan sålunda skulle komma att styra fondernas
interna organisation kunde, uttalade näringsutskottet enhälligt i sitt
betänkande över propositionen (1990/91:NU4 s. 10), anses stå i överensstämmelse
med ett marknadsekonomiskt synsätt. Utskottet instämde i uppfattningen att de
önskemål som fondspararna genom sitt agerande gav uttryck åt borde få bli
avgörande för hur de olika fondbolagens beslutsapparat närmare skulle utformas.
Därmed avstyrkte utskottet ett motionsyrkande (m) som gick ut på att staten på
liknande sätt som tidigare skulle fastställa detaljerade regler om
institutionella former för andelsägarnas inflytande på styrelsens
sammansättning. Enligt en reservation (m, fp, c, mp)
borde emellertid lagen om värdepappersfonder innehålla en bestämmelse --
motsvarande 7§ aktiefondslagen -- med fortsatta
krav i detta hänseende.

Samma önskemål som i reservationen framställs nu, sedan den nya lagen om
värdepappersfonder har trätt i kraft, i två motioner, 1990/91:N372 (m) och
1990/91:N351 (fp). Avskaffande av andelsägarstämmorna innebär, heter det i den
förra motionen, att de som äger en aktiefond fråntas rätten att besluta över
förvaltningen av fondens tillgångar. Motionärerna befarar att detta skall leda
till att de som äger fondbolagen, dvs. banker och fondkommissionärer, får
utökad makt samtidigt som delägarnas direkta insyn och kontrollmöjligheter
reduceras. Liknande farhågor kommer till uttryck i den senare motionen. Det är,
anförs där, mycket olyckligt att de demokratiska påverkansmöjligheterna på
angivet sätt går förlorade. Ett aktivt enskilt sparande riskerar, enligt ett
resonemang som förs i båda motionerna, att bli ett passivt sparande där
institutioner -- fondbolagen -- enväldigt förvaltar småspararnas medel. I
motion 1990/91:N372 (m) tilläggs att ett avskaffande av andelsägarstämmorna
dessutom ökar det passiva ägandet utan ägaransvar, eftersom det inte längre
blir möjligt för fonderna att utöva rösträtt för sitt aktieinnehav. Detta
skulle, menar motionären, vara en både principiellt och i vissa fall även
reellt olycklig utveckling.

Utskottet vill först liksom tidigare slå fast följande förhållanden.
Aktiefondslagen har inte innehållit någon föreskrift enligt vilken varje
fondbolag måste anordna andelsägarstämma. Styrelserepresentanter för
aktieägarna har också kunnat utses genom ett valförfarande av annat slag. Den
nya lagen om värdepappersfonder innebär inte något förbud vare sig mot att
äldre fonder som fortsätter sin verksamhet enligt den nya lagen bevarar
ordningen med andelsägarstämma eller motsvarande eller mot att nya fonder inför
en sådan ordning. Inte heller är avsaknaden av lagbestämmelser på detta område
att se som någon rekommendation om att det tidigare systemet för
andelsägarinflytande skall överges. Det är uteslutande fråga om en avreglering
som medför att fondbolagens institutionella uppbyggnad inte längre styrs av
statsmakterna genom detaljerade regler utan av fondspararna genom deras
beteende på marknaden.

Det bör noteras att beslutssituationen nu är förändrad jämfört med hösten
1990, när den nya lagen kom till. Det var då fråga om huruvida vissa redan
befintliga regler skulle bibehållas oförändrade eller om de skulle avskaffas.
Sedan det senare blev fallet skulle vid ett återinförande av reglerna erfordras
övergångsbestämmelser med hänsyn till de äldre och nya fonder som efter
årsskiftet 1990--1991 har valt en organisation utan fondandelsägarstämma eller
motsvarande.

Utskottet anser liksom motionärerna att det är värdefullt om spararna i
värdepappersfonder har möjlighet att via andelsägarstämma eller motsvarande öva
inflytande på styrelsens sammansättning och därmed på hur verksamheten läggs
upp. Som nämnts riktar sig de nu gällande reglerna icke mot en sådan ordning.

Den fråga som utskottet har att besvara med anledning av de båda nu aktuella
motionsyrkandena är mot angiven bakgrund följande. Kan det överlämnas åt dem
som önskar spara i värdepappersfonder -- såsom ett av tillgängliga alternativ
för placering av sparmedel -- att enligt gängse marknadsekonomiska principer
styra fondernas ledningsorganisation genom sin efterfrågan av
förvaltningstjänster med olika utrymme för andelsägarmedverkan, eller bör
staten genom lag föreskriva att alla värdepappersfonder i sina fondbestämmelser
skall inrymma en konstruktion med andelsägarstämmor eller motsvarande?

I det förra fallet kan, att döma av fondandelsägarnas hittillsvarande
beteende, en konsekvens bli att somliga fonder kommer att sakna
institutionaliserat inflytande för andelsägarna, vilkas eventuella negativa
reaktioner mot fondförvaltningen då får ta sig uttryck i att de lämnar fonden,
åtminstone när det gäller fortsatt sparande. I det senare fallet
torde liksom hittills behövas undantagsbestämmelser som, på sätt som nyss har
angivits, föranleder insatser av en myndighet för den händelse att det visar
sig att andelsägarstämman inte fungerar på avsett vis.

Utskottet anförde i samband med den nya lagens tillkomst att de önskemål som
fondspararna genom sitt agerande ger uttryck för borde få bli avgörande för hur
de olika fondbolagens beslutsapparat närmare utformas och att statsmakterna
således inte borde fastställa något mera detaljerat regelverk för
värdepappersfondernas organisation. Utan att därmed göra något eget
ställningstagande noterar utskottet att en sådan linje synes stå i god
överensstämmelse med principer som man brukar förespråka från motionärernas
håll. "Marknadsekonomi förutsätter", heter det exempelvis i motion 1990/91:N357
(m) om konkurrens och konkurrenskraft, "att företagen kan verka utan styrning
från statens sida. Lagstiftningen skall ange nödvändiga ramar för skydd för
liv, hälsa, säkerhet och egendom. Inom dessa ramar skall sedan företagen får
verka fritt." På liknande sätt uttalas i motion 1990/91:N292 (fp) att
konsumenternas intressen bäst hävdas genom en marknadsekonomi som skapar
valfrihet och ger utrymme för enskilda människors initiativ. Utskottet
vidhåller, när den nyss ställda frågan skall besvaras, sin tidigare uppfattning
beträffande utformningen av lagen om värdepappersfonder. De nu aktuella
yrkandena i motionerna 1990/91:N372 (m) och 1990/91:N372 (fp) avstyrks alltså.

Relationer mellan banker och fondbolag

Många värdepappersfonder är, hävdas det i motion 1990/91:N372 (m), i allt för
hög grad knutna till de stora bankerna. Det finns därför, menar motionären,
risk för att fonderna inte prioriterar en god avkastning på aktiespararnas
insatta kapital utan i stället utnyttjas för att stärka respektive banks
intressesfär. Riksdagen borde därför göra ett uttalande till regeringen om att
åtgärder bör vidtas för att öka boskillnaden mellan värdepappersfonderna och
främst de stora bankerna och deras intressesfärer. Som ett uppslag anges att
banker som har flera fondbolag skulle kunna bli underkastade en tvingande regel
om att dessa skall förläggas till olika regionbanker eller motsvarande.
Motionären utvecklar närmare hur, enligt hans mening, bankerna enligt gällande
riktlinjer har alltför stora möjligheter att på olika sätt laborera med
värdepappersfondernas placeringar.

Ett motsvarande yrkande väcktes av samme motionär under allmänna motionstiden
år 1990. Näringsutskottet behandlade det i anslutning till förslaget till lag
om värdepappersfonder. Lagförslaget innehöll, framhöll utskottet, i 1§ en
bestämmelse om att fondbolaget och förvaringsinstitutet skall handla oberoende
av varandra och uteslutande i andelsägarnas gemensamma intresse. För
fondbolagens del fanns redan en motsvarande bestämmelse i 17§
aktiefondslagen. Det var således uppenbart att det hörde till
tillsynsmyndighetens uppgifter att beakta att det inte skulle uppkomma
missförhållanden av den typ som motionären antydde. Utskottet fann inte skäl
för något särskilt uttalande av riksdagen på grundval av motionsyrkandet, och
något sådant kom inte heller till stånd.

När motionären nu återkommer i frågan vill utskottet ytterligare meddela att
i bankinspektionens föreskrifter angående värdepappersfonder (BFFS1990:23)
ingår bl.a. följande. I ansökan om tillstånd att utöva fondverksamhet skall
anges aktieägare som har kvalificerad ägarandel liksom storleken på sådana
ägarandelar. Styrelsen skall bestå av minst fem ordinarie ledamöter, varav
minst två skall vara externa, dvs. inte komma från bolaget eller, om bolaget
ingår i en koncern, från företag i koncernen. Verkställande direktören skall ha
sin huvuduppgift i fondbolaget.

Med det sagda konstaterar utskottet att regelsystemet är utformat med sikte
på att förebygga missförhållanden av det slag som motionären avser och att
bankinspektionen kan förväntas inskrida om sådana missförhållanden likväl
uppkommer. Något uttalande av riksdagen i enlighet med motionsyrkandet finner
utskottet inte motiverat.

Hemställan

1. beträffande placeringsbestämmelser
att riksdagen avslår motion 1990/91:N322 yrkande 4,

2. beträffande rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i
fondbolag, m.m.
att riksdagen avslår motion 1990/91:N351 yrkande 5 och motion 1990/91:N372
yrkande 3,

3. beträffande relationer mellan banker och fondbolag
att riksdagen avslår motion 1990/91:N372 yrkande 2.

Stockholm den 5 mars 1991

På näringsutskottets vägnar

Lennart Pettersson

Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m),
Åke Wictorsson (s), Birgitta Johansson (s), Nic Grönvall (m), Bo Finnkvist (s),
Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Roland Larsson (c), Rolf L Nilson (v),
Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Mats Lindberg (s), Sven-Åke Nygårds (s),
Kjell Ericsson (c) och Björn Kaaling (s).

Reservation

Rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag, m.m.

Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Nic Grönvall (m), Gunnar Hökmark (m),
Gudrun Norberg (fp), Roland Larsson (c), Lars Norberg (mp) och Kjell Ericsson
(c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s.6 som börjar med
"Utskottet anförde" och slutar med "avstyrks alltså" bort ha följande lydelse:

Det är enligt utskottets uppfattning felaktigt att åberopa marknadsekonomins
princip mot det krav på lagreglering av fondandelsägarnas inflytande som ställs
i motionerna 1990/91:N372 (m) och 1990/91:N371 (fp). Ett viktigt inslag i
marknadsekonomin är att statsmakterna skall fastställa klara spelregler
beträffande rättigheter och skyldigheter för aktörerna på marknaden. En
avreglering som kan få till resultat att systemet med andelsägarstämmor eller
motsvarande till stor del går förlorat är uppenbarligen inte acceptabel.
Utskottet ser det som ett angeläget krav att det åter införs lagbestämmelser om
det viktiga demokratiska inslag som detta system reperesenterar. Att
andelsägarstämmorna avskaffas medför, såsom framhålls i den senare motionen, en
påtaglig risk för att aktieägandet i ökad utsträckning blir ett passivt ägande
utan utövande av ägaransvar. En sådan utveckling skulle vara olycklig och bör
motarbetas.

Med hänsyn till behovet av övergångsanordningar framlägger utskottet inte
självt förslag till erforderlig komplettering av lagen om värdepappersfonder.
Det bör i stället ankomma på regeringen att med det snaraste förelägga
riksdagen ett sådant förslag.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i
fondbolag, m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1990/91:N351 yrkande 5 och motion
1990/91:N372 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.

Särskilt yttrande

Placeringsbestämmelser

Roland Larsson (c), Lars Norberg (mp) och Kjell Ericsson (c) anför:

Regeln att endast 10 % av värdepappersfondernas placeringar får göras i icke
marknadsnoterade värdepapper innebär en allvarlig begränsning av dessa fonders
möjligheter att tillhandahålla riskkapital till små och medelstora företag. Det
är därför angeläget att ansökningar om tillstånd att inrätta slutna fonder med
en i detta hänseende mer gynnsam riskprofil får en generös behandling av
bankinspektionen. Vi utgår från att, i enlighet med vad näringsutskottet
uttalade i lagstiftningsärendet, inspektionens praxis blir sådan att det nu
aktuella yrkandet i motion 1990/91:N322 (c) i realiteten blir tillgodosett.