Permutation

Betänkande 1991/92:LU17

Lagutskottets betänkande 1991/92:LU17

Permutation

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionen
• Utskottet
• Hemställan
• Bilaga

1991/92
LU17

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet en motion om förenklad handläggning vid
permutation av fonder. Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen
från kammarkollegiet och Sveriges advokatsamfund. Remissyttrandena har intagits
i bilaga till betänkandet.

Utskottet avstyrker bifall till motionen.

Motionen

1990/91:L402 av Kjell Nordström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till nytt förenklat förfarande vid permutation av
fonder i enlighet med vad som anges i motionen.

Utskottet

Gällande ordning

Man brukar skilja mellan självständiga och osjälvständiga stiftelser. En
självständig stiftelse anses komma till genom att egendom ställs under
särskild förvaltning för att såsom självständig förmögenhet fortvarande tjäna
ett visst ändamål. En osjälvständig stiftelse uppkommer genom att ett
existerande rättssubjekt -- ofta en statlig eller kommunal myndighet --
tillförs medel som skall bilda en fond och användas för visst, av stiftaren
angivet ändamål.

Stiftelser kan tjäna många olika ändamål. Till stiftelserna hör i första hand
den stora grupp av stiftelser, tidigare kallade "fromma stiftelser", som
uppkommit främst genom donationer av enskilda för allmännyttiga ändamål såsom
understöd av fattiga, barnavård och sjukvård, undervisning och vetenskaplig
forskning m.m. Många av dessa stiftelser har mycket begränsade tillgångar medan
ett mindre antal har betydande förmögenheter. Förvaltningen är ibland
fristående och i andra fall anförtrodd kommuner, sjukvårdsinrättningar,
utbildningsanstalter eller liknande. Vidare finns ett stort antal pensions- och
personalstiftelser. Stiftelseformen har även kommit till användning för
ekonomisk verksamhet av olika slag.

Några särskilda lagregler av civilrättslig natur om stiftelser finns inte.
Däremot finns en viss offentlig kontroll över stiftelser i lagen (1929:116) om
tillsyn över stiftelser (tillsynslagen).

Ändamålet med en stiftelse bestäms av stiftelseurkunden, dvs. den handling
varigenom stiftelsen inrättats. Om bestämmelserna i stiftelseurkunden inte
längre kan uppfyllas därför att förhållandena ändrats eller bestämmelserna
blivit uppenbart stridande mot utfärdarens avsikter eller om det annars
föreligger särskilda skäl, kan bestämmelserna ändras eller upphävas enligt
permutationslagen (1972:205). Avser permutation ändring av ändamålet med en
stiftelse skall det nya ändamålet motsvara det ursprungliga så nära som
möjligt. Permutationslagen är tillämplig inte bara på föreskrifter i ett
stiftelseförordnande utan även på bestämmelser som enskild meddelat i gåvobrev,
testamente eller liknande handling. Ärenden om permutation handläggs av
fideikommissnämnden när det gäller fideikommiss och i övrigt av
kammarkollegiet. När det är fråga om stiftelser med betydande tillgångar eller
ärenden av särskild vikt från allmän synpunkt prövas dock frågan av regeringen.

Motionsmotivering

I motion L402 anges att de flesta kommuner och landsting förfogar över
tusentals olika fonder samt att huvudparten av dessa fonder har mycket små
belopp att förvalta och ofta har tillkommit under helt andra
samhällsförhållanden än nuvarande. Ärenden om permutation beträffande sådana
fonder tar i dag orimlig tid beroende på långa väntetider hos kammarkollegiet.
Kommunfullmäktige resp. landstingsmöte bör därför enligt motionen få pröva
permutationsärenden av fonder med tillgångar på upp till exempelvis tre
basbelopp, och ärenden som avser högre belopp skulle kunna avgöras av t.ex.
länsstyrelse.

Utredningsarbete

Frågan om en översyn av lagstiftningen om stiftelser har varit aktuell sedan
lång tid tillbaka. År 1975 tillkallades på riksdagens begäran
stiftelseutredningen (Ju 1975:01) med uppdrag att företa en sådan översyn.
Efter beslut av regeringen upphörde utredningen med sitt arbete år 1983 och
överlämnade därvid som resultat av arbetet ett antal promemorior.

Därefter har stiftelselagstiftningen varit föremål för översyn inom
justitiedepartementet. Detta arbete har bedrivits även mot bakgrund av vissa
förslag som den år 1979 tillsatta utredningen angående översyn av den statliga
fondförvaltningen m.m. (översynsutredningen) lämnat. I delbetänkandet (SOU
1984:60) Generell permutation av donationsbestämmelser hade översynsutredningen
sålunda föreslagit en särskild lag om generell permutation av
förvaltningsföreskrifter beträffande donationsmedel som förvaltas av annat än
statligt organ. Vidare hade föreslagits en lag om upplösande av vissa statligt
förvaltade donationsfonder. Betänkandet remissbehandlades och överlämnades
därefter till justitiedepartementet för vidare handläggning.

Översynen inom justitiedepartementet av stiftelselagstiftningen har
resulterat i departementspromemorian (Ds Ju 1987:14) Stiftelser Förslag till
lag om stiftelser.

Promemorians lagförslag innehåller såväl civilrättsliga regler som
bestämmelser om förvaltningen av en stiftelse. I sistnämnda hänseende föreslås
bl.a. en särskild regel om att gemensam placering av två eller flera
stiftelsers förmögenheter i princip alltid skall få ske.

Lagförslaget innehåller också bestämmelser om ändring av föreskrifterna i ett
stiftelseförordnande. Förslaget innebär i detta avseende ingen ändring av de
gällande materiella förutsättningarna för att få ändra, upphäva eller
tillfälligt åsidosätta en av stiftaren meddelad föreskrift. Däremot föreslås
det ändrade former för prövning av permutationsärenden avseende
stiftelseförordnanden. Enligt förslaget bibehålls därvidlag kravet på
medgivande från en myndighet när det är fråga om ändringar som avser
stiftelsens ändamål. Tillstånd krävs vidare när det gäller avvikelser från
sådana centrala föreskrifter i förordnandet som handlar om hur stiftelsens
förmögenhet skall vara placerad, om stiftelsens förvaltningsform samt om hur
styrelsen eller förvaltaren skall utses eller hur styrelsen skall vara
sammansatt. Frågor om tillstånd bör enligt förslaget liksom hittills prövas av
kammarkollegiet och i vissa fall av regeringen. För ändringar av föreskrifter i
stiftelseförordnandet som inte är av så central natur som nu nämnts krävs
däremot i fortsättningen inte något tillstånd.

Lagförslaget innehåller också bestämmelser om att styrelsen eller förvaltaren
för en stiftelse kan besluta om att upplösa stiftelsen och förbruka
tillgångarna för ett ändamål som så nära som möjligt motsvarar det
ursprungliga. Som förutsättningar för ett sådant beslut uppställs enligt
förslaget att stiftelsen är grundad för mer än 50 år sedan, att tillgångarna
inte har kunnat användas för sitt ändamål under en sammanhängande tid av fem år
samt att värdet av tillgångarna vid utgången av de tre senaste räkenskapsåren
har varit lägre än 20 000 kr.

Promemorian har remissbehandlats och bereds för närvarande i
regeringskansliet.

Sammanfattning av remissyttranden

Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen från kammarkollegiet och
Sveriges advokatsamfund.

Kammarkollegiet anser att motionärernas förslag om ändrat
prövningsförfarande i permutationsärenden innebär att förvaltning, tillsyn och
rättstillämpning i stiftelsefrågor delvis samlas på en hand och reser från
principiell synpunkt invändningar mot en sådan ordning. Även
effektivitetssynpunkter talar enligt kollegiet mot den decentraliserade
beslutsordning som motionärerna föreslår. Med en sådan ordning inställer sig,
framhåller kollegiet, också frågan hur en enhetlig och konsekvent
rättstillämpning skall kunna vidmakthållas. Kollegiet hänvisar vidare till att
dess balans i permutationsärenden har sjunkit kraftigt under senare år och att
denna tendens bör hålla i sig. De långa handläggningstiderna beror enligt
kollegiet även till en del på brister i det ingivna materialet som det ofta tar
lång tid att få åtgärdade. Kollegiet anser att ett decentraliserat
beslutssystem i sig inte leder till någon förbättring i detta sistnämnda
hänseende. Det pågående lagstiftningsarbetet inom stiftelseområdet bör enligt
kollegiet inte föregripas genom att man bryter ut frågan om ett förändrat
permutationsförfarande för vissa typer av fonder till särskild behandling.

Sveriges advokatsamfund ställer sig positivt till ett förenklat
förfarande vid permutation av fonder. Frågan om den närmare utformningen av ett
sådant förfarande bör emellertid föregås av utredning.

Utskottets överväganden

I likhet med motionärerna anser utskottet att det finns anledning att
överväga om det nuvarande förfarandet vid permutation av fonder kan förenklas.
Förslag med denna inriktning har också framlagts i den ovan redovisade
promemorian. En proposition på grundval av förslaget i promemorian kan enligt
vad utskottet inhämtat väntas bli framlagd under hösten 1992. Regeringens
ställningstagande i frågan bör inte föregripas genom några uttalanden från
riksdagens sida. Riksdagen bör således inte nu vidta någon åtgärd med anledning
av motion L402, och utskottet avstyrker bifall till motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1990/91:L402.

Stockholm den 4 februari 1992

På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per
Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s),
Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lars Andersson (nyd), Lena Boström
(s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m), Hans Stenberg
(s) och Stina Eliasson (c).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i
utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit vid den slutliga
behandlingen av ärendet.

Remissyttranden över motion 1990/91:L402

Bilaga

På lagutskottets begäran har yttrande över motionen avgivits av
kammarkollegiet och Sveriges advokatsamfund. Remissinstanserna har därvid
anfört följande.

Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har i andra sammanhang tillstyrkt att stiftelser med mindre
kapital skall få förbrukas. Snarlika förslag om detta har lagts fram dels av
utredningen angående översyn av den statliga fondförvaltningen m.m. i
delbetänkandet (SOU 1984:60) Generell permutation, dels i
justitiedepartementets promemoria (Ds Ju 1987:14) Stiftelser Förslag till lag
om stiftelser. Med dessa förslag skulle en kommun själv kunna bilda samfonder
av fonder med likartat ändamål och ringa kapital. Någon lagstiftning i linje
med förslagen har dock ännu inte kommit till stånd. Effekterna av en
delegering av beslutsfunktionen -- i enlighet med förslaget i den remitterade
motionen -- måste därför bedömas utifrån gällande regelsystem och
rättstillämpning. Enligt förarbetena till permutationslagen är den huvudsakliga
uppgiften för den myndighet som har att pröva fråga om permutation att se till
att stiftarens intentioner följs så nära som möjligt. Avsikten med lagen var
inte att åstadkomma någon ändring i den praxis som Kungl. Maj:t tidigare
utbildat (prop 1972:8 s. 28 ff). Rättstillämpningen är således utpräglat
praxisbunden (se även LU 1974:7 och 1979/80:30).

Förslaget i motionen tar sin utgångspunkt i att "kommuner och landsting
förfogar över tusentals olika fonder" och mynnar ut i att kommunfullmäktige
respektive landstingsmöte själva skulle ges möjlighet att genomföra permutation
upp till visst gränsbelopp och länsstyrelsen för fonder därutöver. Ur
principiell synpunkt ser kollegiet den komplikationen att förvaltning, tillsyn
och rättstillämpning delvis kan komma att ligga inom samma intressesfär. I
förbigående vill kollegiet påpeka att kommuner och landsting enligt
stiftelserättsliga grunder inte förfogar över fonderna. Dessa skall
förvaltas enligt sina stadgar och tillgodose det särskilda ändamål för vilket
de inrättats. De är i förhållande till kommun och landsting självständiga
rättssubjekt.

Handläggning av permutationsärenden är en kvalificerad verksamhet som kräver
förhållandevis lång inskolning. Det är fråga om en ramlagstiftning och praxis
är omfattande och detaljrik. Även när det är fråga om fonder med ett litet
kapital är utredningsmaterialet inte sällan svårhanterligt, gammalt och
vidlyftigt. Detta, i kombination med att det för flertalet kommuner och
landsting trots allt rör sig om få ärenden, talar ur effektivitetssynpunkt mot
en decentraliserad beslutsordning. -- Med en decentraliserad beslutsordning
inställer sig också frågan hur en enhetlig och konsekvent rättstillämpning
skall kunna vidmakthållas. Någon form av överprövningsmöjlighet krävs. Då det i
permutationsärenden inte finns ett uttalat tvåpartsförhållande rymmer frågan om
överprövning, för att säkerställa en enhetlig rättstillämpning, systematiska
svårigheter.

Kammarkollegiets permutationssektion har under flera år arbetat under svåra
förhållanden. Detta framgår bl.a. av kollegiets yttrande 1989-10-18 till
riksdagens ombudsmän (Jo Dnr 2261-1989) och kollegiets anslagsframställningar.
Kollegiet har under de senaste åren vidtagit ett flertal åtgärder för att uppnå
en effektivare ärendehandläggning och förkorta väntetiderna. Åtgärderna har
haft effekt. Balanserna har sjunkit kraftigt, vilket framgår av bilaga 1.
Andelen äldre oavgjorda ärenden har också minskat betydligt, se bilaga 2.
Mot bakgrund av uppnådda resultat hyser kollegiet förhoppningen att
handläggningstiderna under det kommande budgetåret skall krympa ytterligare.
Kollegiet vill tillägga att de långa handläggningstiderna inte enbart kan
läggas kollegiet till last. Många förvaltare av fonder har en bristfällig
kunskap inom området. Till en del kan detta säkert tillskrivas den
ofullständiga lagstiftningen. Mycket tid går åt att vägleda ingivarna och förmå
dessa att komma in med erforderligt utredningsmaterial. Inte sällan får
kollegiet trots påminnelser vänta halvårsvis eller mera på begärda
kompletteringar. Kollegiet kan inte se att ett decentraliserat beslutssystem i
sig skulle leda till någon förbättring i detta avseende.

Kollegiet anser sammanfattningsvis att vad som anförts i motionen inte utgör
skäl att föregripa det pågående lagstiftningsarbetet inom stiftelseområdet och
bryta ut frågan om ett förändrat permutationsförfarande för vissa typer av
fonder.

Ärendetillströmning och genomströmning

Period Ing. balans Inkomna Avgjorda Utg. balans
ärenden ärenden

831001-840331 268 170 199 239
840401-840930 239 191 149 281
841001-850331 281 173 188 266
850401-850930 266 145 158 253
851001-860331 253 182 166 269
860401-860630 269 78 57 290
860701-861231 290 125 160 255
870101-870630 255 160 123 292
870701-871231 292 163 102 353
880101-880630 353 154 89 418
880701-881231 418 128 163 383
890101-890630 383 164 155 392
890701-891231 392 144 166 370
900101-900630 370 141 199 312
900701-901231 312 184 177 319
910101-910527 319 147 244 222

Åldern på icke avgjorda permutationsärenden

Antal ärenden

äldre än 8 år 8-7 år 7-6 år 6-5 år 5-4 år 4-3 år 3-2 år 2-1 år
1987-02-25 1 1 0 1 13 9 26 60
1988-02-19 2 0 1 11 6 22 40 65
1989-02-17 1 1 7 4 12 30 41 96
1990-02-15 1 4 2 4 15 26 38 59
1991-02-28 0 1 1 3 10 24 21 61
1991-06-13 0 0 0 1 5 8 20 34

I flera av de äldre ärendena har delbeslut meddelats och kollegiet avvaktar
kompletterande utredningar.

Sveriges advokatsamfund

Advokatsamfundet ställer sig positivt till att ett förenklat förfarande
införs vid permutation av fonder. Utformningen av ett sådant förenklat
förfarande bör föregås av utredning och kartläggning av frågans omfattning och
av möjliga handläggningsformer.