Permutation
Betänkande 1991/92:LU17
Lagutskottets betänkande
1991/92:LU17
Permutation
Innehåll
1991/92 LU17
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet en motion om förenklad handläggning vid permutation av fonder. Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen från kammarkollegiet och Sveriges advokatsamfund. Remissyttrandena har intagits i bilaga till betänkandet.
Utskottet avstyrker bifall till motionen.
Motionen
1990/91:L402 av Kjell Nordström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till nytt förenklat förfarande vid permutation av fonder i enlighet med vad som anges i motionen.
Utskottet
Gällande ordning
Man brukar skilja mellan självständiga och osjälvständiga stiftelser. En självständig stiftelse anses komma till genom att egendom ställs under särskild förvaltning för att såsom självständig förmögenhet fortvarande tjäna ett visst ändamål. En osjälvständig stiftelse uppkommer genom att ett existerande rättssubjekt -- ofta en statlig eller kommunal myndighet -- tillförs medel som skall bilda en fond och användas för visst, av stiftaren angivet ändamål.
Stiftelser kan tjäna många olika ändamål. Till stiftelserna hör i första hand den stora grupp av stiftelser, tidigare kallade "fromma stiftelser", som uppkommit främst genom donationer av enskilda för allmännyttiga ändamål såsom understöd av fattiga, barnavård och sjukvård, undervisning och vetenskaplig forskning m.m. Många av dessa stiftelser har mycket begränsade tillgångar medan ett mindre antal har betydande förmögenheter. Förvaltningen är ibland fristående och i andra fall anförtrodd kommuner, sjukvårdsinrättningar, utbildningsanstalter eller liknande. Vidare finns ett stort antal pensions- och personalstiftelser. Stiftelseformen har även kommit till användning för ekonomisk verksamhet av olika slag.
Några särskilda lagregler av civilrättslig natur om stiftelser finns inte. Däremot finns en viss offentlig kontroll över stiftelser i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen).
Ändamålet med en stiftelse bestäms av stiftelseurkunden, dvs. den handling varigenom stiftelsen inrättats. Om bestämmelserna i stiftelseurkunden inte längre kan uppfyllas därför att förhållandena ändrats eller bestämmelserna blivit uppenbart stridande mot utfärdarens avsikter eller om det annars föreligger särskilda skäl, kan bestämmelserna ändras eller upphävas enligt permutationslagen (1972:205). Avser permutation ändring av ändamålet med en stiftelse skall det nya ändamålet motsvara det ursprungliga så nära som möjligt. Permutationslagen är tillämplig inte bara på föreskrifter i ett stiftelseförordnande utan även på bestämmelser som enskild meddelat i gåvobrev, testamente eller liknande handling. Ärenden om permutation handläggs av fideikommissnämnden när det gäller fideikommiss och i övrigt av kammarkollegiet. När det är fråga om stiftelser med betydande tillgångar eller ärenden av särskild vikt från allmän synpunkt prövas dock frågan av regeringen.
Motionsmotivering
I motion L402 anges att de flesta kommuner och landsting förfogar över tusentals olika fonder samt att huvudparten av dessa fonder har mycket små belopp att förvalta och ofta har tillkommit under helt andra samhällsförhållanden än nuvarande. Ärenden om permutation beträffande sådana fonder tar i dag orimlig tid beroende på långa väntetider hos kammarkollegiet. Kommunfullmäktige resp. landstingsmöte bör därför enligt motionen få pröva permutationsärenden av fonder med tillgångar på upp till exempelvis tre basbelopp, och ärenden som avser högre belopp skulle kunna avgöras av t.ex. länsstyrelse.
Utredningsarbete
Frågan om en översyn av lagstiftningen om stiftelser har varit aktuell sedan lång tid tillbaka. År 1975 tillkallades på riksdagens begäran stiftelseutredningen (Ju 1975:01) med uppdrag att företa en sådan översyn. Efter beslut av regeringen upphörde utredningen med sitt arbete år 1983 och överlämnade därvid som resultat av arbetet ett antal promemorior.
Därefter har stiftelselagstiftningen varit föremål för översyn inom justitiedepartementet. Detta arbete har bedrivits även mot bakgrund av vissa förslag som den år 1979 tillsatta utredningen angående översyn av den statliga fondförvaltningen m.m. (översynsutredningen) lämnat. I delbetänkandet (SOU 1984:60) Generell permutation av donationsbestämmelser hade översynsutredningen sålunda föreslagit en särskild lag om generell permutation av förvaltningsföreskrifter beträffande donationsmedel som förvaltas av annat än statligt organ. Vidare hade föreslagits en lag om upplösande av vissa statligt förvaltade donationsfonder. Betänkandet remissbehandlades och överlämnades därefter till justitiedepartementet för vidare handläggning.
Översynen inom justitiedepartementet av stiftelselagstiftningen har resulterat i departementspromemorian (Ds Ju 1987:14) Stiftelser Förslag till lag om stiftelser.
Promemorians lagförslag innehåller såväl civilrättsliga regler som bestämmelser om förvaltningen av en stiftelse. I sistnämnda hänseende föreslås bl.a. en särskild regel om att gemensam placering av två eller flera stiftelsers förmögenheter i princip alltid skall få ske.
Lagförslaget innehåller också bestämmelser om ändring av föreskrifterna i ett stiftelseförordnande. Förslaget innebär i detta avseende ingen ändring av de gällande materiella förutsättningarna för att få ändra, upphäva eller tillfälligt åsidosätta en av stiftaren meddelad föreskrift. Däremot föreslås det ändrade former för prövning av permutationsärenden avseende stiftelseförordnanden. Enligt förslaget bibehålls därvidlag kravet på medgivande från en myndighet när det är fråga om ändringar som avser stiftelsens ändamål. Tillstånd krävs vidare när det gäller avvikelser från sådana centrala föreskrifter i förordnandet som handlar om hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad, om stiftelsens förvaltningsform samt om hur styrelsen eller förvaltaren skall utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt. Frågor om tillstånd bör enligt förslaget liksom hittills prövas av kammarkollegiet och i vissa fall av regeringen. För ändringar av föreskrifter i stiftelseförordnandet som inte är av så central natur som nu nämnts krävs däremot i fortsättningen inte något tillstånd.
Lagförslaget innehåller också bestämmelser om att styrelsen eller förvaltaren för en stiftelse kan besluta om att upplösa stiftelsen och förbruka tillgångarna för ett ändamål som så nära som möjligt motsvarar det ursprungliga. Som förutsättningar för ett sådant beslut uppställs enligt förslaget att stiftelsen är grundad för mer än 50 år sedan, att tillgångarna inte har kunnat användas för sitt ändamål under en sammanhängande tid av fem år samt att värdet av tillgångarna vid utgången av de tre senaste räkenskapsåren har varit lägre än 20 000 kr.
Promemorian har remissbehandlats och bereds för närvarande i regeringskansliet.
Sammanfattning av remissyttranden
Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen från kammarkollegiet och Sveriges advokatsamfund.
Kammarkollegiet anser att motionärernas förslag om ändrat prövningsförfarande i permutationsärenden innebär att förvaltning, tillsyn och rättstillämpning i stiftelsefrågor delvis samlas på en hand och reser från principiell synpunkt invändningar mot en sådan ordning. Även effektivitetssynpunkter talar enligt kollegiet mot den decentraliserade beslutsordning som motionärerna föreslår. Med en sådan ordning inställer sig, framhåller kollegiet, också frågan hur en enhetlig och konsekvent rättstillämpning skall kunna vidmakthållas. Kollegiet hänvisar vidare till att dess balans i permutationsärenden har sjunkit kraftigt under senare år och att denna tendens bör hålla i sig. De långa handläggningstiderna beror enligt kollegiet även till en del på brister i det ingivna materialet som det ofta tar lång tid att få åtgärdade. Kollegiet anser att ett decentraliserat beslutssystem i sig inte leder till någon förbättring i detta sistnämnda hänseende. Det pågående lagstiftningsarbetet inom stiftelseområdet bör enligt kollegiet inte föregripas genom att man bryter ut frågan om ett förändrat permutationsförfarande för vissa typer av fonder till särskild behandling.
Sveriges advokatsamfund ställer sig positivt till ett förenklat förfarande vid permutation av fonder. Frågan om den närmare utformningen av ett sådant förfarande bör emellertid föregås av utredning.
Utskottets överväganden
I likhet med motionärerna anser utskottet att det finns anledning att överväga om det nuvarande förfarandet vid permutation av fonder kan förenklas. Förslag med denna inriktning har också framlagts i den ovan redovisade promemorian. En proposition på grundval av förslaget i promemorian kan enligt vad utskottet inhämtat väntas bli framlagd under hösten 1992. Regeringens ställningstagande i frågan bör inte föregripas genom några uttalanden från riksdagens sida. Riksdagen bör således inte nu vidta någon åtgärd med anledning av motion L402, och utskottet avstyrker bifall till motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motion 1990/91:L402.
Stockholm den 4 februari 1992
På lagutskottets vägnar Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lars Andersson (nyd), Lena Boström (s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m), Hans Stenberg (s) och Stina Eliasson (c).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Remissyttranden över motion 1990/91:L402
Bilaga
På lagutskottets begäran har yttrande över motionen avgivits av kammarkollegiet och Sveriges advokatsamfund. Remissinstanserna har därvid anfört följande.
Kammarkollegiet
Kammarkollegiet har i andra sammanhang tillstyrkt att stiftelser med mindre kapital skall få förbrukas. Snarlika förslag om detta har lagts fram dels av utredningen angående översyn av den statliga fondförvaltningen m.m. i delbetänkandet (SOU 1984:60) Generell permutation, dels i justitiedepartementets promemoria (Ds Ju 1987:14) Stiftelser Förslag till lag om stiftelser. Med dessa förslag skulle en kommun själv kunna bilda samfonder av fonder med likartat ändamål och ringa kapital. Någon lagstiftning i linje med förslagen har dock ännu inte kommit till stånd. Effekterna av en delegering av beslutsfunktionen -- i enlighet med förslaget i den remitterade motionen -- måste därför bedömas utifrån gällande regelsystem och rättstillämpning. Enligt förarbetena till permutationslagen är den huvudsakliga uppgiften för den myndighet som har att pröva fråga om permutation att se till att stiftarens intentioner följs så nära som möjligt. Avsikten med lagen var inte att åstadkomma någon ändring i den praxis som Kungl. Maj:t tidigare utbildat (prop 1972:8 s. 28 ff). Rättstillämpningen är således utpräglat praxisbunden (se även LU 1974:7 och 1979/80:30).
Förslaget i motionen tar sin utgångspunkt i att "kommuner och landsting förfogar över tusentals olika fonder" och mynnar ut i att kommunfullmäktige respektive landstingsmöte själva skulle ges möjlighet att genomföra permutation upp till visst gränsbelopp och länsstyrelsen för fonder därutöver. Ur principiell synpunkt ser kollegiet den komplikationen att förvaltning, tillsyn och rättstillämpning delvis kan komma att ligga inom samma intressesfär. I förbigående vill kollegiet påpeka att kommuner och landsting enligt stiftelserättsliga grunder inte förfogar över fonderna. Dessa skall förvaltas enligt sina stadgar och tillgodose det särskilda ändamål för vilket de inrättats. De är i förhållande till kommun och landsting självständiga rättssubjekt.
Handläggning av permutationsärenden är en kvalificerad verksamhet som kräver förhållandevis lång inskolning. Det är fråga om en ramlagstiftning och praxis är omfattande och detaljrik. Även när det är fråga om fonder med ett litet kapital är utredningsmaterialet inte sällan svårhanterligt, gammalt och vidlyftigt. Detta, i kombination med att det för flertalet kommuner och landsting trots allt rör sig om få ärenden, talar ur effektivitetssynpunkt mot en decentraliserad beslutsordning. -- Med en decentraliserad beslutsordning inställer sig också frågan hur en enhetlig och konsekvent rättstillämpning skall kunna vidmakthållas. Någon form av överprövningsmöjlighet krävs. Då det i permutationsärenden inte finns ett uttalat tvåpartsförhållande rymmer frågan om överprövning, för att säkerställa en enhetlig rättstillämpning, systematiska svårigheter.
Kammarkollegiets permutationssektion har under flera år arbetat under svåra förhållanden. Detta framgår bl.a. av kollegiets yttrande 1989-10-18 till riksdagens ombudsmän (Jo Dnr 2261-1989) och kollegiets anslagsframställningar. Kollegiet har under de senaste åren vidtagit ett flertal åtgärder för att uppnå en effektivare ärendehandläggning och förkorta väntetiderna. Åtgärderna har haft effekt. Balanserna har sjunkit kraftigt, vilket framgår av bilaga 1. Andelen äldre oavgjorda ärenden har också minskat betydligt, se bilaga 2. Mot bakgrund av uppnådda resultat hyser kollegiet förhoppningen att handläggningstiderna under det kommande budgetåret skall krympa ytterligare. Kollegiet vill tillägga att de långa handläggningstiderna inte enbart kan läggas kollegiet till last. Många förvaltare av fonder har en bristfällig kunskap inom området. Till en del kan detta säkert tillskrivas den ofullständiga lagstiftningen. Mycket tid går åt att vägleda ingivarna och förmå dessa att komma in med erforderligt utredningsmaterial. Inte sällan får kollegiet trots påminnelser vänta halvårsvis eller mera på begärda kompletteringar. Kollegiet kan inte se att ett decentraliserat beslutssystem i sig skulle leda till någon förbättring i detta avseende.
Kollegiet anser sammanfattningsvis att vad som anförts i motionen inte utgör skäl att föregripa det pågående lagstiftningsarbetet inom stiftelseområdet och bryta ut frågan om ett förändrat permutationsförfarande för vissa typer av fonder.
Ärendetillströmning och genomströmning
Period Ing. balans Inkomna Avgjorda Utg. balans ärenden ärenden
831001-840331 268 170 199 239 840401-840930 239 191 149 281 841001-850331 281 173 188 266 850401-850930 266 145 158 253 851001-860331 253 182 166 269 860401-860630 269 78 57 290 860701-861231 290 125 160 255 870101-870630 255 160 123 292 870701-871231 292 163 102 353 880101-880630 353 154 89 418 880701-881231 418 128 163 383 890101-890630 383 164 155 392 890701-891231 392 144 166 370 900101-900630 370 141 199 312 900701-901231 312 184 177 319 910101-910527 319 147 244 222
Åldern på icke avgjorda permutationsärenden
Antal ärenden
äldre än 8 år 8-7 år 7-6 år 6-5 år 5-4 år 4-3 år 3-2 år 2-1 år 1987-02-25 1 1 0 1 13 9 26 60 1988-02-19 2 0 1 11 6 22 40 65 1989-02-17 1 1 7 4 12 30 41 96 1990-02-15 1 4 2 4 15 26 38 59 1991-02-28 0 1 1 3 10 24 21 61 1991-06-13 0 0 0 1 5 8 20 34
I flera av de äldre ärendena har delbeslut meddelats och kollegiet avvaktar kompletterande utredningar.
Sveriges advokatsamfund
Advokatsamfundet ställer sig positivt till att ett förenklat förfarande införs vid permutation av fonder. Utformningen av ett sådant förenklat förfarande bör föregås av utredning och kartläggning av frågans omfattning och av möjliga handläggningsformer.