Nedskräpning

Betänkande 2010/11:MJU24

2010/11:MJU24 Nedskräpning

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2010/11:MJU24

Nedskräpning

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2010/11:125 Nedskräpning och ett motionsyrkande från allmänna motionstiden 2010.

I propositionen föreslår regeringen att en ny straffbestämmelse om nedskräpningsförseelse införs i miljöbalken. Med bestämmelsen straffsanktioneras nedskräpning som är mindre allvarlig men som ändå inte kan betraktas som ringa. Förslaget innebär inte någon ändring av det straffbara området för olika former av nedskräpning. Däremot innebär förslaget att den lindrigare varianten av nedskräpning inte längre ska omfattas av den nuvarande straffbestämmelsen om nedskräpning utan i stället kommer att utgöra en självständig straffbestämmelse med enbart penningböter i straffskalan.

För att genomföra nya EU-regler på avfallsområdet föreslår regeringen ändringar i miljöbalkens definitioner av ”avfall” och ”hantering av avfall” samt att regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om kommunernas informationsskyldighet utökas till att också kunna avse all information som finns i avfallsplanerna. Vidare föreslås ändringar i reglerna om vad en dom som ger tillstånd till avfallshantering ska innehålla.

För att genomföra nya EU-regler om utrustning avsedd för spridning av bekämpningsmedel föreslås det ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på utrustning som är avsedd för hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer.

Utskottet föreslår att ändringarna ska träda i kraft den 10 juli 2011. Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag och gör samma bedömningar som regeringen. Motionsyrkandet avstyrks. I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Lagförslaget
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 10 juli 2011. Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2010/11:125.

2.	Pantavgift för engångsgrillar
	Riksdagen avslår motion 2010/11:MJ378 yrkande 7.

Reservation (MP)

Stockholm den 12 maj 2011

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Matilda Ernkrans

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Bengt-Anders Johansson (M), Johan Löfstrand (S), Rune Wikström (M), Helén Pettersson i Umeå (S), Johan Hultberg (M), Jan-Olof Larsson (S), Anita Brodén (FP), Sara Karlsson (S), Per Åsling (C), Pyry Niemi (S), Åsa Coenraads (M), Åsa Romson (MP), Irene Oskarsson (KD), Josef Fransson (SD), Jens Holm (V) och Christer Akej (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Med anledning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098) har Miljödepartementet tagit fram en departementspromemoria – Nya avfallsregler (Ds 2009:37) kallad avfallspromemorian, som bl.a. behandlar ändringar i miljöbalken. I detta lagstiftningsärende behandlas de delar av avfallspromemorians förslag som är nödvändiga att införa på lagnivå för att uppfylla kraven i direktiv 2008/98/EG.

Med anledning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/127/EG av den 21 oktober 2009 om en ändring av direktiv 2006/42/EG vad gäller maskiner för applicering av bekämpningsmedel (EUT L 310, 25.11.2009, s. 29, Celex 32009L0127) har Arbetsmiljöverket tagit fram ett förslag till ändring av verkets föreskrifter om maskiner. Det förslaget har remitterats och beredningen har visat att en ändring i 14 kap. miljöbalken behövs. Ett förslag till utformningen av 14 kap. 1 och 8 §§ miljöbalken har tagits fram inom Regeringskansliet och beretts med Arbetsmiljöverket, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.

Lagrådet har i fråga om nedskräpning framfört att den föreslagna gärningsbeskrivningen ger intrycket att frågan om en nedskräpningsförseelse har begåtts ska prövas med hänsyn främst till omfattningen av det område som berörs och därför föreslagit en annan utformning av bestämmelsen. Regeringen har följt Lagrådets förslag i denna del.

Regeringen har också följt Lagrådets förslag i fråga om att det är uttrycket ”hantering av avfall” som definieras i 15 kap. 3 § miljöbalken. Definitionen har dock utformats på ett annat sätt. Skälen för det redovisas i avsnitt 6.2. Regeringen har i övrigt följt Lagrådets förslag till ändringar (se avsnitt 6.4 och 8 samt författningskommentaren).

Efter Lagrådets granskning har det uppmärksammats att det i 21 kap. 1 a § och 24 kap. 14 § miljöbalken finns hänvisningar till miljödomstol som förbisetts i ett tidigare lagstiftningsärende. Eftersom miljödomstolarna den 2 maj 2011 byter namn till mark- och miljödomstolar innehåller propositionen förslag till följdändringar i dessa bestämmelser. Ändringarna är författningstekniskt och även i övrigt av en sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Bakgrund

Nedskräpning

Det är enligt 15 kap. 30 § miljöbalken förbjudet att skräpa ned utomhus på en plats som allmänheten har tillträde eller insyn till. En straffbestämmelse som innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet skräpar ned på sådana platser kan dömas för nedskräpning till böter eller fängelse i högst ett år finns i 29 kap. 7 § miljöbalken.

Nedskräpning upplevs i dag som ett ökande samhällsproblem. Attitydundersökningar har visat att en stor del av befolkningen anser att nedskräpningen har ökat på senare år. Enligt regeringens uppfattning är nedskräpning ett angeläget samhällsproblem.

Mot denna bakgrund är det viktigt att skapa förutsättningar för ett effektivt genomslag av miljöbalkens nedskräpningsförbud. Nedskräpning kan vara ett resultat av gärningar av varierande straffvärde och däribland mindre allvarliga överträdelser som snarare har karaktären av ett allmänt hänsynslöst uppträdande än av ett handlande som på ett mera allvarligt sätt är ett hot mot människors hälsa och miljön.

För att underlätta en i högre grad differentierad straffvärdesbedömning bör lindrigare överträdelser skiljas ut från nedskräpning av normalgraden och placeras i en egen straffbestämmelse med enbart penningböter i straffskalan. En sådan ändring av miljöbalkens straffbestämmelser kan bidra till att förbättra effektiviteten när det gäller att bekämpa nedskräpning och skapa förutsättningar för ett enklare sätt att lagföra den som skräpar ned.

En effektiv sanktion mot nedskräpning är en tydlig markering från samhällets sida om nedskräpningsförbudets betydelse.

Avfall

Den nu gällande övergripande EU-regleringen om avfall finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (nya ramdirektivet). Direktivet ersätter Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, 27.4.2006, s. 9, Celex 32006L0012). För att förenkla unionslagstiftningen upphävdes rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 377, 31.12.1991, s. 20, Celex 31991L0689) och rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor (EGT L 194, 25.7.1975, s. 23 (Celex 31975L0439). Vissa bestämmelser i dessa direktiv fördes i stället in i det nya ramdirektivet. I direktivet finns definitioner av bl.a. avfall och avfallshantering. Där ställs bl.a. krav på åtgärder för att avfall ska tas om hand utan fara för människors hälsa och miljön. Vidare ställs det krav på tillstånd för en viss hantering av avfall och på att upprätta avfallsplaner.

I direktivet finns, utöver en ny definition av avfall, indirekta förtydliganden av vad som avses med avfall – dels anges villkor som måste vara uppfyllda för att en restprodukt från en tillverkningsprocess ska kunna anses vara en biprodukt och inte avfall (artikel 5), dels anges villkor som ska ligga till grund för kommissionens arbete med att ta fram kriterier för att bedöma om avfall upphört att vara avfall (artikel 6). I direktivet finns även en ny definition av avfallshantering (artikel 3.9), nya bestämmelser om tillståndsprövning (artikel 23) och nya bestämmelser om allmänhetens medverkan i utarbetandet av avfallsplaner och avfallsförebyggande program.

Syftet med översynen och antagandet av det nya ramdirektivet har bl.a. varit att öka insatserna för att förebygga avfall och att ta hänsyn till olika produkters och materials hela livscykel, och inte enbart till avfallsfasen. Syftet har även varit att klargöra centrala definitioner, t.ex. definitionen av avfall. Ambitionen har även varit att minska miljöpåverkan vid hantering av avfall samt att uppmuntra återvinning och återanvändning.

De huvudsakliga svenska bestämmelserna på området finns i 15 kap. miljöbalken och i avfallsförordningen (2001:1063). För att uppfylla de nya kraven föreslås ändringar i miljöbalken. Regeringen avser utöver detta att med stöd av befintliga bemyndiganden i miljöbalken göra förordningsändringar för de ytterligare anpassningar som krävs för att genomföra det nya ramdirektivets krav.

Propositionens huvudsakliga innehåll

En ny straffbestämmelse om nedskräpningsförseelse föreslås bli införd i miljöbalken. Med bestämmelsen straffsanktioneras nedskräpning som är mindre allvarlig men som ändå inte kan betraktas som ringa. Förslaget innebär inte någon ändring av det straffbara området för olika former av nedskräpning. Däremot innebär förslaget att den lindrigare varianten av nedskräpning inte längre ska omfattas av den nuvarande straffbestämmelsen om nedskräpning utan i stället kommer att utgöra en självständig straffbestämmelse med enbart penningböter i straffskalan.

För att genomföra nya EU-regler på avfallsområdet föreslår regeringen ändringar i miljöbalkens definitioner av ”avfall” och ”hantering av avfall” samt att regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om kommunernas informationsskyldighet utökas till att också kunna avse all information som finns i avfallsplanerna. Vidare föreslås ändringar i reglerna om vad en dom som ger tillstånd till avfallshantering ska innehålla.

För att genomföra nya EU-regler om utrustning avsedd för spridning av bekämpningsmedel föreslås det ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på utrustning som är avsedd för hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.

Utskottets överväganden

Lagförslaget

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens lagförslag med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 10 juli 2011. Riksdagen avslår en motion om pantavgift på engångsgrillar (KD).

Propositionen

Nedskräpning

Regeringen föreslår att en särskild straffbestämmelse som avser mindre allvarlig nedskräpning införs. Brottet rubriceras nedskräpningsförseelse. För en sådan gärning döms till penningböter. Mindre allvarlig nedskräpning medför inte ansvar för brottet nedskräpning.

Regeringen konstaterar att nedskräpningen i samhället måste ses som ett angeläget problem.

Avfall

Regeringen föreslår att avfall definieras som varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Ett ämne eller föremål anses vara en biprodukt i stället för avfall om det har uppkommit i en tillverkningsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet, om ämnet eller föremålet kan användas direkt utan någon annan bearbetning än som är normal i industriell praxis, och om ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot en lag eller en annan författning.

Ett ämne eller föremål som blivit avfall upphör att vara avfall om det har hanterats på ett sätt som innebär återvinning och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som meddelats av regeringen eller av den myndighet regeringen bestämmer.

Regeringen föreslår att hantering av avfall definieras som insamling, transport, återvinning, bortskaffande eller annan fysisk befattning med avfall, eller åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller innehavare.

Regeringen föreslår ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att skyldigheten för kommunerna att lämna information om hanteringen av avfall kompletteras så att det framgår att informationen även kan avse alla uppgifter som finns i avfallsplanerna.

Enligt regeringens förslag ska ett tillstånd att lagra, återvinna eller bortskaffa avfall innehålla en förteckning över de kategorier av avfall, och den totala mängd avfall, som får lagras, återvinnas respektive bortskaffas. Tillståndet ska även innehålla uppgifter om den metod för att lagra, återvinna eller bortskaffa avfall som ska tillämpas och de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls.

Ett sådant tillstånd till förbränning av avfall som omfattar energiåtervinning ska, utöver vad som krävs i dag, innehålla villkor om att energiåtervinningen ska ske med hög energieffektivitet.

Utrustning avsedd för hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer

I propositionen föreslås det att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen om att tillhandahålla, ta i drift eller släppa ut utrustning på marknaden som är avsedd för hantering av kemiska produkter eller biotekniska organismer.

Följdändringar m.m.

Regeringen föreslår en följdändring i miljöbalkens straffbestämmelse om bristfällig miljöinformation med anledning av att en angiven EU-förordning om import och export av farliga kemikalier har fått en ny beteckning.

Miljöbalkens bestämmelser om länsstyrelsernas och kommunernas prövning följdändras med anledning av ändringarna om vad en tillståndsdom ska innehålla. Med anledning av att miljödomstolarna fr.o.m. den 2 maj 2011 byter namn till mark- och miljödomstolar görs ändringar i miljöbalken som medför att benämningarna blir korrekta.

Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft den 1 juli 2011.

Motionen

Enligt motion MJ378 (KD) yrkande 7 bör en pantavgift på engångsgrillar införas. Engångsgrillar och utbrända värmeljus skapar stora problem i kommunernas värmeverk, där de ofta hamnar. Precis som med burkar och flaskor måste det vara lätt att lämna in de använda grillarna för återvinning. För att komma till rätta med problemet bör en pantavgift på engångsgrillar införas, förslagsvis på 10 kr.

Utskottets ställningstagande

Konstitutionsutskottet har uttalat att om möjligt bör minst fyra veckor förflyta mellan kungörande och ikraftträdande (jfr. bet. KU 1975/76:51 och bet. 2004/05:KU10). För att lämna ytterligare några dagars utrymme för författningsutgivningen föreslår utskottet därför att tidpunkten för ikraftträdandet senareläggs till den 10 juli 2011.

Propositionen har inte föranlett något motionsyrkande eller några invändningar under utskottsbehandlingen. Utskottet ansluter sig därför i övrigt till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag. Utskottets ställningstagande innebär att propositionen tillstyrks delvis.

När det gäller motionsyrkandet om pantavgift på engångsgrillar vill utskottet redovisa följande.

Vid riksdagens behandling av proposition 2007/08:129 Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper uttalade utskottet att det i dag endast är producenter av förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av plast eller metall som omfattas av skyldigheten att se till att deras förpackningar ingår i ett godkänt insamlingssystem (bet. 2007/08:MJU8). Regeringen anförde i propositionen att genom att utvidga skyldigheten till att gälla även producenter av andra förpackningsslag och producenter av vissa slags papper blir dessa producenters och materialbolagens ansvar och skyldigheter tydligare. Regeringen fick riksdagens bemyndigande att genomföra ett sådant system (rskr. 2007/08:229).

Enligt uppgift från Miljödepartementet är denna fråga fortfarande under beredning.

I en rapport till regeringen om system för insamling av hushållsavfall i materialströmmar (bet. 2009/10:MJU16 och 2009/10:MJU6) har Naturvårdsverket förordat att insamling och återvinning av hushållens avfall bör breddas till att omfatta allt avfall av metall och plast som går att materialåtervinna, alltså inte enbart förpackningar. Naturvårdsverket bedömer att en frivillig överenskommelse mellan kommuner och producenter är den samhällsekonomiskt mest effektiva lösningen. I detta scenario tar förpackningsproducenter emot smått avfall, i den befintliga insamlingsstrukturen för förpackningsavfall, och kommunerna tar emot stort avfall på återvinningscentraler. Enligt rapporten skulle en övergång till insamling i materialslag endast ge en marginell ökning av materialåtervinningen. Det innebär att miljövinsten skulle bli begränsad. Potentialen för ökad materialåtervinning av plast och metall är betydligt större för de plast- och metallförpackningar som i dag inte sorteras ut, utan blir kvar i soppåsen. Huvudsyftet med insamling baserat på material skulle i stället vara att det är mer användarvänligt och begripligt för hushållen.

Den 27 januari 2009 träffades en överenskommelse mellan producenter och kommuner med det gemensamma målet ökad återvinning. Producenterna var företrädda genom Förpacknings- och tidningsinsamlingen och Svensk Glasåtervinning, medan kommunerna var företrädda genom Sveriges Kommuner och Landsting och Avfall Sverige. Samförståndslösningen är ett resultat av förhandlingar som genomförts på uppdrag av regeringen (kommittédir. 2008:97). I överenskommelsen uttalas att medborgarnas vilja att källsortera ska mötas av en ambition om närhet, tydlighet och återkoppling. Syftet är att insamlingssystemet genom ständig utveckling ska säkerställa att 100 % av de förpackningar som hushållen väljer att sortera ut omhändertas. Parterna har kommit överens om att tydligare information, utvecklade metoder för att utvärdera servicenivån, forskning och utveckling, lokalt anpassade system och mer samordnad planering av hela avfallshanteringen är viktiga områden där de behöver samarbeta, och ett antal gemensamma mål har satts upp. Ett samverkansorgan kallat Återvinningsforum ska inrättas. Särskilt när det gäller materialinsamling uttalar parterna i överenskommelsen att de vill utveckla samarbetslösningar för en utvecklad materialinsamling, främst för metall och plast. Utskottet har fått information från Miljödepartementet att regeringen ser positivt på överenskommelsen och anser att den bör få tid och möjlighet att genomföras. En utvärdering ska göras 2011 och regeringen kommer att invänta denna innan den beslutar om ytterligare åtgärder.

När det gäller producentansvar och produkter som i dag inte omfattas av befintliga insamlingssystem, exempelvis engångsgrillar, hänvisar utskottet till Naturvårdsverkets rapport om materialströmmar. Utskottet har tidigare redovisat (bet. 2009/10:MJU16) att ett utredningsarbete pågår inom Regeringskansliet. Detta arbete bör inte föregripas.

Som regeringen redovisar i den aktuella propositionen måste man arbeta mot nedskräpning på olika sätt och det är självklart viktigt att också exempelvis arbeta med attityder och att på olika sätt skicka signaler om att det inte är acceptabelt att skräpa ned. Mot den bakgrunden har regeringen i regleringsbrevet för 2011 gett Naturvårdsverket i uppdrag att genomföra en särskild satsning för att främja minskad nedskräpning. Uppdraget omfattar både nedskräpning i stadsmiljö och i naturen, inklusive problemen med nedskräpning längs våra kuster. I uppdraget ingår att utveckla vägledning till kommunerna och att utöka informationen till allmänheten. Arbetet bör i valda delar genomföras i dialog med berörda aktörer på lokal, regional och nationell nivå. I uppdraget ingår även att utreda behovet av ytterligare åtgärder samt att föreslå och konsekvensutreda hur dessa åtgärder bör utformas. Naturvårdsverket ska för vart och ett av åren 2011, 2012 och 2013 redovisa hur arbetet fortlöper senast den 15 april.

Utskottet föreslår att motion MJ378 (KD) yrkande 7 lämnas utan vidare åtgärd i avvaktan på resultatet av det arbete som pågår.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Pantavgift för engångsgrillar, punkt 2 (MP)

av Åsa Romson (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:MJ378 yrkande 7.

Ställningstagande

Engångsgrillar och utbrända värmeljus skapar stora problem i kommunernas värmeverk, där de ofta hamnar. I ”bästa” fall blir engångsgrillarna liggande och skräpar i parker eller i naturen tills någon plockar upp dem och forslar dem till återvinningscentralen. Detta är inte heller acceptabelt. Precis som med burkar och flaskor måste det vara lätt att lämna in de använda grillarna för återvinning. För att komma till rätta med problemet bör en pantavgift på engångsgrillar införas, förslagsvis på 10 kr.

Detta bör ges regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2010/11:125 Nedskräpning:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2010

2010/11:MJ378 av Penilla Gunther (KD):

7.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att en pantavgift på engångsgrillar bör införas.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag