Moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter

Betänkande 2010/11:FiU25

2010/11:FiU25 Moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter

Finansutskottets betänkande

2010/11:FiU25

Moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 2010/11:95 Moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter. I propositionen föreslås lagändringar som syftar till att genomföra EG-direktiv 2009/44/EG (nedan kallat ”ändringsdirektivet”)1 [ Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/44/EG av den 6 maj 2009 om ändring av direktiv 98/26/EG om slutlig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper och direktiv 2002/47/EG om ställande av finansiell säkerhet, vad gäller sammanlänkade system och kreditfordringar (EUT L 146, 10.6.2009, s. 37, Celex 32009L0044).] om ändring av direktiv 98/26/EG om slutlig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (”finalitydirektivet”) och direktiv 2002/47/EG om ställande av finansiell säkerhet (”säkerhetsdirektivet”), vad gäller sammanlänkade system och kreditfordringar. Det föreslås i propositionen att lagändringarna ska träda i kraft den 30 juni 2011.

Inga motioner har väckts till följd av propositionen.

Utskottet tillstyrker lagförslagen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Lagändringar med anledning av moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),

2. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

3. lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion,

4. lag om ändring i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:95.

Stockholm den 5 maj 2011

På finansutskottets vägnar

Anna Kinberg Batra

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Tommy Waidelich (S), Elisabeth Svantesson (M), Pia Nilsson (S), Göran Pettersson (M), Jörgen Hellman (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Meeri Wasberg (S), Carl B Hamilton (FP), Bo Bernhardsson (S), Annie Johansson (C), Marie Nordén (S), Staffan Anger (M), Anders Sellström (KD), Johnny Skalin (SD), Ulla Andersson (V) och Jonas Eriksson (MP).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition 2010/11:95 Moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter. Lagrådet, som granskat lagförslagen (se Lagrådets yttrande, prop. 2010/11:95 bilaga 11 s. 127), lämnar förslagen utan erinran.

Det behandlade förslaget anges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Ingen motion har väckts i ärendet.

Sammanfattning av propositionens förslag

Inledning

I propositionen föreslås lagändringar som syftar till att genomföra EG-direktiv 2009/44/EG (nedan kallat ”ändringsdirektivet”)1 [ Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/44/EG av den 6 maj 2009 om ändring av direktiv 98/26/EG om slutlig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper och direktiv 2002/47/EG om ställande av finansiell säkerhet, vad gäller sammanlänkade system och kreditfordringar (EUT L 146, 10.6.2009, s. 37, Celex 32009L0044).] om ändring av direktiv 98/26/EG om slutlig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (”finalitydirektivet”) och direktiv 2002/47/EG om ställande av finansiell säkerhet (”säkerhetsdirektivet”), vad gäller sammanlänkade system och kreditfordringar.

Ändringsdirektivets syfte är att anpassa finality- och säkerhetsdirektiven till den utveckling som ägt rum på marknaden och i det europeiska regelverket. Förändringarna innebär främst att finalitydirektivets skydd utvidgas till att omfatta även avveckling mellan samverkande system, och att säkerhetsdirektivets räckvidd utvidgas till att avse även ”kreditfordringar” (dvs. vissa penningfordringar) som säkerhetsobjekt. Dessutom görs flera förenklingar och förtydliganden för att underlätta tillämpningen av direktiven.

Ändringsdirektivet medför att det är nödvändigt att ändra vissa bestämmelser i konkurslagen (1987:672), lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion och lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. Förutom dessa lagändringar innehåller ändringsdirektivet ett antal ändringar av finalitydirektivet och säkerhetsdirektivet som, enligt regeringen, inte kräver några särskilda åtgärder för införlivande i Sverige.

I propositionen föreslås också vissa andra ändringar än de som är direkt motiverade av ändringsdirektivet. Dessa förslag syftar till att förbättra det nuvarande regelverket med utgångspunkt i synpunkter som framförts av vissa remissinstanser.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 30 juni 2011.

Varför föreslås lagändringarna?

Under 2006 utvärderade kommissionen finalitydirektivet och säkerhetsdirektivet.2 [ Utvärderingsrapport om direktiv 98/26/EG om slutlig avveckling (KOM [2005] 657 slutlig) samt Utvärderingsrapport om direktivet om ställande av finansiell säkerhet (2002/47/EG) (KOM [2006] 833 slutlig).] Enligt rapporterna från utvärderingarna visade det sig att direktiven fungerar ganska väl. Däremot kunde det konstateras att det fanns behov av vissa förtydliganden, förenklingar och tillägg. För finalitydirektivet gällde det framför allt det ökade antalet sammanlänkningar mellan system som bedömdes kräva förändringar i regelverket. En definition av begreppet samverkande system ansågs nödvändig och ett förtydligande av vilket ansvar en systemoperatör har. Beträffande säkerhetsdirektivet gällde det främst ett behov av att reglera kreditfordringar som en godtagbar typ av säkerhet och frågor om kvittning och banksekretess.

Finalitydirektivet

Syfte och innehåll

Regleringen av handeln med finansiella instrument och valutor är en viktig beståndsdel av den reglering som finns på finansmarknadsområdet. Huvudsyftet med en reglering är att minska rättsliga risker, finansiella risker och operativa risker.

Finalitydirektivet är främst inriktat på att förhindra eller minimera vissa rättsliga risker3 [ Med rättsliga risker avses insolvensrisker, återgångsrisker (backningsrisker), säkerhetsrisker, lagvalsrisker, regelrisker samt tidsskillnadsrisker (se Ds 2010:12 s. 17 f.).] vid avveckling på den finansiella marknaden, nämligen de risker som är förenade med inträffad insolvens hos någon deltagare i ett avvecklingssystem. Det finansiella systemets funktion och stabilitet kräver att överföringsuppdrag avseende betalningar och värdepapper samt s.k. nettningar blir bestående, även i en situation där en deltagare blir insolvent. Genom direktivet förhindras att medlemsstaternas insolvensrättsliga regelsystem får genomslag inom det område som direktivet reglerar, dvs. inom avvecklingssystemet.

Införlivande med svensk rätt

Finalitydirektivet införlivades med svensk rätt genom införande av lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden (AL), ändringar i 8 kap. 7 och 10 §§ konkurslagen samt ändringar i 1 kap. 1 § och 5 kap. 1 och 3 §§ lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument (se prop. 1999/2000:18). Lagen och lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2000. AL har därefter ändrats genom SFS 2004:325, 2007:553 och 2009:831.

Finalitydirektivet kan delas in i två grupper. Den första gruppen utgörs av i huvudsak näringsrättsliga bestämmelser. Hit hör reglerna om själva funktionen hos ett avvecklingssystem och vissa regler av i huvudsak administrativ karaktär. Karaktären av dessa direktivbestämmelser (artikel 1, delar av artikel 6 och artikel 10) är sådana att ett införlivande har krävts för att introducera själva företeelsen avvecklingssystem. Det har därför inte varit nödvändigt att skärskåda varje enskild bestämmelse för sig, utan bedömningen har kunnat göras övergripande (se prop. 1999/2000:18 s. 47–56). Den andra gruppen utgörs av civil- och insolvensrättsliga bestämmelser samt bestämmelser om lagval. Överväganden måste här göras av varje direktivbestämmelse och nödvändiga införlivanden bör i möjligaste mån göras generellt. Det innebär att tungt vägande skäl bör krävas för att införa en specialreglering som enbart omfattar avvecklingssystem och deltagande i ett sådant system (se prop. 1999/2000:18 s. 45).

Säkerhetsdirektivet

Syfte och innehåll

Genom säkerhetsdirektivet skapas ett regelverk som ökar säkerheten och förutsebarheten vid hantering av säkerheter inom EU. Det övergripande syftet är att underlätta säkerhetsställande i form av panträtt och säkerhetsöverlåtelser, inklusive s.k. repor, avseende vissa angivna kategorier av säkerhetsobjekt på finansmarknaderna inom EU. Genom dessa regler skapas förutsättningar för integration och kostnadseffektivitet på EU:s finansmarknader. Sådana regler kan också bidra till ökad stabilitet inom det finansiella systemet i EU.

Regelverket ska vara sådant att ställande av säkerhet kan ske snabbt och enkelt utan onödiga formaliteter och kostnader. Säkerhetstagaren ska vidare få en rätt till säkerheten som är hållbar oavsett var säkerheten är lokaliserad. För att kunna utnyttja säkerheten på bästa sätt ska säkerhetstagaren med säkerhetsställarens tillstånd kunna förfoga över säkerheten. Vidare ska säkerhetstagaren ha en möjlighet att snabbt och utan onödiga formaliteter kunna realisera säkerheten. Regelverket ska också tillåta ett utbyte av säkerheten om parterna i en säkerhetstransaktion kommer överens om det. Dessa förfaranden liksom förfarandet att ställa tilläggssäkerheter eller göra en slutavräkning innefattande den ställda säkerheten ska vara skyddade mot vissa insolvensrättsliga regler, i första hand regler som innebär att vissa åtgärder kan ogiltigförklaras eller återvinnas om de vidtagits viss tid före inledandet av ett insolvensförfarande.

Införlivande med svensk rätt

En utgångspunkt vid införandet av säkerhetsdirektivet i Sverige var att regelverket ska tillämpas generellt, om det inte finns starka konkurrerande intressen som bör beaktas (se prop. 2004/05:30 s. 26 och s. 38). Därför konstaterades det att det noga bör övervägas om det krävs en särreglering med hänvisning till säkerhetens karaktär. Vidare angavs att den civilrättsliga lagstiftningen bör vara neutral i förhållande till olika aktörer. En särlösning för vissa aktörer, t.ex. finansiella sådana, kan riskera att snedvrida konkurrensen mellan olika borgenärer. Det är samma utgångspunkter som gjordes gällande vid införlivandet av finalitydirektivet. Ett flertal av säkerhetsdirektivets bestämmelser har också nära koppling till bestämmelser i finalitydirektivet. Det gäller bestämmelserna om effektiv realisation, slutavräkning och återvinning av tilläggssäkerheter, som i samband med finalitydirektivets införlivande blev föremål för anpassningar i konkurslagen och lagen om handel med finansiella instrument. En avgörande skillnad mellan de båda direktiven är att finalitydirektivet främst är tillämpligt vid avveckling av handel med finansiella instrument, medan säkerhetsdirektivet är tillämpligt vid avtal om finansiellt säkerställande, dvs. när bl.a. finansiella instrument används som säkerhet, oavsett vilket slags transaktion det är fråga om. På så vis kan säkerhetsdirektivet sägas ha ett avsevärt bredare tillämpningsområde (jfr Lagrådets yttrande, prop. 2004/05:30 s. 118).

Utskottets överväganden

Lagändringar med anledning av moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till de lagändringar som föreslås för att genomföra direktivet om moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter.

Propositionen

Bakgrund och syften

Denna proposition innehåller förslag till lagändringar som syftar till att genomföra ändringsdirektivet i svensk rätt. Därutöver innehåller propositionen förslag till mindre förbättringar i det nuvarande regelverket med utgångspunkt i synpunkter som framförts av vissa remissinstanser.

Vad gäller finalitydirektivet var det främst det ökande antalet sammanlänkningar mellan system som bedömdes kräva förändringar i regelverket. Begreppet samverkande system ansågs därför behöva definieras. Dessutom fanns ett behov av att förtydliga systemoperatörens ansvar. Vad gäller säkerhetsdirektivet fanns det främst ett behov av att acceptera kreditfordringar som en godtagbar typ av säkerhet och reglera dessa. I detta ingår även frågor om kvittning och banksekretess.

Ändringar i finalitydirektivet och behovet av införlivandeåtgärder

Ett tillägg görs i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden (AL) så att det framgår att den gäller för anmälan och godkännande av system för både clearing och avveckling. I samma lag definieras också vad som avses med samverkande system. Av ändringsdirektivet framgår att även kreditmarknadsföretag ska kunna vara deltagare i ett avvecklingssystem. För att införliva detta i svensk lagstiftning görs ett tillägg i lagen att det ska avse företag med tillstånd att driva bank- och finansieringsrörelse. Kreditmarknadsföretag är enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse företag som fått tillstånd att driva finansieringsrörelse enligt den lagen.

Finansinspektionen ska anmäla till Europeiska kommissionen vem som är systemoperatör (administratör) för ett godkänt avvecklingssystem. Även ett kreditmarknadsföretag ska kunna vara systemoperatör.

Viss reglering införs rörande samverkande system. Däremot saknas, enligt regeringen, behov av bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om samverkande system. Några särskilda krav på samverkande system, inklusive tillåtna systemregler, behöver inte uppställas. Detsamma gäller även beträffande regler om tillsyn.

Ändringar i säkerhetsdirektivet och behovet av införlivandeåtgärder

Vid en säkerhetsställares konkurs får vissa penningfordringar omedelbart säljas, eller realiseras genom avräkning, av en borgenär som innehar egendomen som säkerhet, om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt. En gäldenärs rätt enligt 2 kap. 20 § lagen om företagsrekonstruktion att begära att ett avtal ska fullgöras ska inte gälla gentemot en borgenär som innehar vissa penningfordringar som säkerhet. Regeringen anser inte att det för svenskt vidkommande är nödvändigt eller önskvärt att utnyttja möjligheten att göra undantag för konsumentkreditfordringar. Det förhållandet att kreditfordringar har tillkommit som säkerhetsobjekt kräver inte några ändringar i svensk rätt vad avser sakrättsliga moment, konsumentskydd eller banksekretess.

Övergångsbestämmelser och konsekvensutredning

Lagändringarna ska träda i kraft den 30 juni 2011. Vid konkurs eller företagsrekonstruktion som beslutats före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.

Förslagen i propositionen handlar om de risker av olika slag som är förbundna med verksamheten på den finansiella marknaden. Sådana risker kan hota systemen för överföring av betalningar och värdepapper. I förlängningen kan det innebära ett hot mot nationell och internationell ekonomisk säkerhet och stabilitet. Ändringsdirektivet innebär en vidareutveckling av en befintlig reglering och måste givetvis införlivas. Uppgiften är dock mest av juridisk-teknisk natur, dvs. att se till att åtgärderna begränsas till vad som är nödvändigt och att lösningarna blir förenliga med både den existerande europeiska rättsordningen och den svenska. Alla medborgare är i och för sig beroende av att den finansiella marknaden är säker och effektiv. De som direkt berörs är dock bara en mycket begränsad krets av aktörer på den finansiella marknaden.

Finansutskottets ställningstagande

Enligt utskottet innebär förslagen i den föreliggande propositionen att direktiv 2009/44/EG om ändring av direktiv 98/26/EG om slutlig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (”finalitydirektivet”) och direktiv 2002/47/EG om ställande av finansiell säkerhet (”säkerhetsdirektivet”), vad gäller sammanlänkade system och kreditfordringar genomförs på ett väl avvägt sätt. Utskottet tillstyrker lagförslagen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2010/11:95 Moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiella säkerheter:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i konkurslagen (1987:672),

2.    lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

3.    lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion,

4.    lag om ändring i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag