Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Betänkande 1996/97:JoU21

Jordbruksutskottets betänkande 1996/97:JOU21

Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1996/97
JoU21

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1996/97:94 Lag om befogenhet att besluta
om fisket inom Torne älvs fiskeområde samt en motion som väckts med anledning
av propositionen. Vidare behandlas ett motionsyrkande från den allmänna
motionstiden 1996.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om befogenhet att besluta
om fisket inom Torne älvs fiskeområde och avstyrker motionsyrkandena.
Till betänkandet har fogats en reservation.

Propositionen

Regeringen (Jordbruksdepartementet) föreslår i proposition 1996/97:94 en lag
som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
bemyndigas att meddela föreskrifter om fisket inom Torne älvs fiskeområde.
Dessutom ges regeringen rätt att överlämna till Finsk-svenska gränsälvs-
kommissionen att besluta i särskilda fall i fråga om fisket inom fiskeområdet.
Lagförslaget fogas som bilaga till detta betänkande.

Motionerna

1996/97:Jo26 av Olle Lindström (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om fiskerättsägarnas rättigheter.
1996/97:Jo413 av Ulf Kero m.fl. (s) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om Gränsälvskommissionen.

Utskottet

Inledning
Gränsälvsöverenskommelsen är tillämplig på Könkämä och Muonio älvar samt de
delar av Torne älv och de sjöar som utgör gräns mellan Finland och Sverige.
Överenskommelsen omfattar också de sjöar och vattendrag som utgör sidogrenar
av eller tillflöden till gränsälvarna och de särskilda utflöden som bildas av
Torne älvs skilda mynningsgrenar. Även den del av Bottniska viken som ligger
inom finska och svenska Nedertorneå socknar omfattas av överenskommelsen.
I överenskommelsen finns regler om byggande i vatten, vattenreglering, fiske
och skydd mot vattenföroreningar. Bestämmelser finns också om förfaranden, om
rätt till ersättning och om tillsyn och straff.
I kapitel 5 i överenskommelsen finns bestämmelserna om fisket i Torne älvs
fiskeområde. Dit hör bestämmelser om fiskådra, som bl.a. innebär rätt för
Gränsälvskommissionen att besluta om ändring av fiskådrans sträckning. Vidare
ges föreskrifter om fredningszoner i havsområdet och om inskränkningar av
redskapsanvändningen i delar av området. Tillståndsplikt gäller för utsättning
av redskap av mer stadigvarande natur och det ankommer på kommissionen att
meddela föreskrifter för att förebygga olägenheter för flottningen och
samfärdseln. Föreskrifterna får inte medföra intrång av någon betydelse i
enskild fiskerätt. Kommissionen får också på begäran av en fiskerättshavare
för viss fiskeplats besluta att fisket skall brukas samfällt över riksgränsen.
Sådana beslut skall stadfästas av de båda regeringarna. Kommissionen får
vidare för viss del av fiskeområdet bestämma att rätt till fiske efter lax
eller laxöring med visst redskap skall kunna upplåtas mot fiskekort. Även
sådana beslut skall stadfästas av de båda regeringarna. Slutligen anges det i
överenskommelsen att bilaga B till denna innehåller en fiskestadga. Lagen har
aldrig ändrats.
Fiskestadgan införlivades i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1018) om
tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Nya
överenskommelser mellan Finland och Sverige har föranlett ändringar av
kungörelsen vid två tillfällen, år 1979 och år 1987.
Stadgan innehåller bl.a. föreskrifter om användningen av fiskeredskap och
fiskemetoder, fredningstider, minimimått och märkning av redskap. Vidare finns
det bestämmelser om ansvar och särskilda rättsverkningar samt en
forumbestämmelse.
Enligt stadgans ursprungliga lydelse gavs Gränsälvskommissionen befogenhet
att meddela föreskrifter om visst minsta avstånd mellan fiskeredskap och om
skyddsområden för fasta redskap. Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att
föreskriftsrätten vidgades till att omfatta fredningstid för viss fiskart och
förbud mot eller begränsning av användandet av visst fiskeredskap för att
bevara den fredade arten.
När det gäller Gränsälvskommissionens beslutanderätt, som innebär
myndighetsutövning, innebär den ursprungliga stadgan en rätt för kommissionen
att dispensera från bestämmelserna i stadgan. Sådana beslut om undantag får
meddelas om det är påkallat av fiskevårdshänsyn eller för fiskodling eller
vetenskapligt ändamål. Utan att de angivna skälen föreligger får kommissionen
medge undantag från vissa redskapsbestämmelser. Kommissionen gavs också rätt
att ge tillstånd till utsättande av fisk.
Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att kommissionens beslutanderätt
vidgades i viss utsträckning. Rätten att utan särskilt angivna skäl medge
dispenser skulle i fortsättningen gälla vissa ytterligare redskap och visst
ytterligare fiske.

Befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Propositionen
I proposition 1971:137 om godkännande av gränsälvsöverenskommelsen mellan
Sverige och Finland anförde föredraganden att de i överenskommelsen intagna
stadgorna, bl.a. stadgan om fisket i fiskeområdet, borde underställas
riksdagens prövning men att de torde kunna göras tillämpliga här i landet
genom kungörelser som utfärdades av Kungl. Maj:t. Föredraganden uttalade
vidare att framtida ändringar, som inte rör bestämmelser av grundläggande
betydelse, torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan. Det har under
tiden därefter inte ifrågasatts annat än att det skulle ankomma på regeringen
att vid behov besluta om mindre ingripande ändringar i överenskommelsen och
därav följande ändringar i kungörelsen. Åren 1979 och 1987 har fiskestadgan
ändrats genom överenskommelser mellan Sverige och Finland varefter regeringen
beslutat om nödvändiga ändringar av kungörelsen. Dessa ändringar har
innefattat föreskrifter om fisket, inkluderande ytterligare bemyndiganden för
Gränsälvskommissionen att besluta i särskilda fall och att meddela
föreskrifter.
Överenskommelsen med Finland om innehållet i fiskestadgan medför att det
behöver meddelas svenska föreskrifter om fisket i älven. Enligt 8 kap. 7 §
regeringsformen krävs det ett bemyndigande av riksdagen för att regeringen
skall kunna meddela föreskrifter om fiske. Enligt 10 kap. 5 § sista stycket
regeringsformen skall vidare överlåtelse av förvaltningsuppgift till
mellanfolklig organisation beslutas av riksdagen direkt eller efter
bemyndigande i lag i särskilda fall av regeringen eller annan myndighet. Några
sådana bemyndiganden för regeringen har inte meddelats, vare sig i samband med
att riksdagen ursprungligen beslutade om gränsälvsöverenskommelsen eller
senare.
Mot bakgrund av vad som anförts föreslår regeringen en särskild lag med
bemyndiganden till stöd för föreskrifter och beslut om fisket inom Torne älvs
fiskeområde. I den nya lagen bör regeringen, eller den myndighet regeringen
bestämmer, ges rätt att meddela föreskrifter om fisket i älven. Vidare bör
regeringen ges rätt att överlämna åt Gränsälvskommissionen att besluta om
fisket i enskilda fall.
Regeringen har valt att i det föreliggande lagstiftningsärendet bara föreslå
ett bemyndigande för regeringen, eller för en av regeringen utpekad myndighet,
att meddela föreskrifter och en befogenhet för regeringen att till Gräns-
älvskommissionen överlämna beslutanderätt i frågor som rör myndighetsutövning.
Till skillnad från vad som gäller frågan om föreskriftsrätt för Gräns-
älvskommissionen gör regeringen den bedömningen att den i lagstiftningsärendet
redovisade bakgrunden utgör ett tillräckligt underlag för beslut om såväl ett
bemyndigande om föreskriftsrätt för regeringen som en befogenhet för
regeringen att överlämna beslutanderätt i enskilda fall till kommissionen.
Gränsälvskommissionens ursprungliga dispensrätt är utformad så att
kommissionen i en kungörelsebestämmelse ges rätt att medge undantag från
kungörelsens övriga bestämmelser. Det kan därför ifrågasättas om denna
dispensrätt kvarstår oförändrad även efter det att ändringar görs i de
bestämmelser som kommissionen kan dispensera från. För att undvika en sådan
diskussion bör en föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer förenas med en rätt för regeringen att till Gränsälvs-
kommissionen överlåta beslutanderätt i enskilda fall.

Motionerna
Enligt motion Jo26 (m) har berörda fiskare inte fått möjlighet att yttra sig
innan Gränsälvskommissionen fattat sina beslut. Vidare saknas insyn i
kommissionens ärendehantering och besluten saknar motivering. Vidare ges ingen
möjlighet att överklaga kommissionens beslut. Om riksdagen nu bemyndigar
regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter
om fisket i Torne älvs fiskeområde är det viktigt att berörda fiskerättsägare
ges yttranderätt, insyn och beslutsmotiveringar. Dessutom bör det finnas
möjlighet att överklaga beslut som innebär stora inskränkningar i äganderätten
och näringsfriheten. Enligt motion Jo413 (s) yrkande 3 har det under årens
lopp funnits olika synpunkter på Gränsälvskommissionens sätt att arbeta
beroende på att kommissionen inte alltid haft en tillräckligt bra dialog med
de olika intressenterna. När kommissionen har fattat ett beslut är det
oåterkalleligt och går ej att överklaga. Detta har även gällt fiskefrågorna.
Kommissionens behörighet vad gäller beslut i fiskefrågor är i dag ifrågasatt.
Motionärerna anser att det för området är en stor fördel om beslut i dessa
frågor kan fattas lokalt och att denna typ av gränsälvskommission behövs. Det
vore inte bra för någondera parten om beslutsnivån angående gränsälven hamnade
på centrala myndigheter. Gränsälvskommissionens laglighet bör därför
återupprättas och vidare bör framhållas det värdefulla i att kunna fatta
besluten lokalt.

Utskottets överväganden
Utskottet delar regeringens bedömning när det gäller befogenheten att besluta
om fisket inom Torne älvs fiskeområde. Genom bemyndigandet kan regeringen
meddela sådana föreskrifter om fisket som behövs till följd av de ändringar i
den ursprungliga stadgan om fisket som Sverige och Finland kommer överens om.
Det är enligt regeringen främst fråga om föreskrifter om användningen av
fiskeredskap och fiskemetoder, fredningstider, minimimått och märkning av
redskap. Frågor som kan överlämnas till Gränsälvskommissionen är att ge
tillstånd till utsättning och odling av fisk och att medge undantag från
föreskrifter om fiske och vattenbruk. Med det anförda tillstyrker utskottet
regeringens förslag om att i en särskild lag bemyndiga regeringen, eller den
myndighet som regeringen bestämmer, att meddela sådana föreskrifter om fisket
inom Torne älvs fiskeområde som behövs för att uppfylla överenskommelsen om
gränsälven mellan Sverige och Finland. Regeringen bör även få rätt att
överlåta till Gränsälvskommissionen att i särskilda fall besluta i fråga om
fisket. Som framhålls i propositionen skall överlåtelsen avse
förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Riksdagens beslut i
denna fråga kräver därmed kvalificerad majoritet. Enligt utskottets bedömning
är syftet med motion Jo413 (s) yrkande 3 delvis med det anförda i allt
väsentligt tillgodosett. Yrkandet påkallar således ingen ytterligare
riksdagens åtgärd.
Enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen inom kort att tillsätta en
utredning med uppgift att se över gränsälvsöverenskommelsen. Förutom de
konstitutionella frågor som väckts med anledning av överenskommelsen skall
utredningen även uppmärksamma bl.a. besvärsrättens begränsning och behovet av
anpassning till lagstiftningen inom EU. Utredningen skall vara slutförd före
årsskiftet. Utskottet anser det lämpligt att avvakta resultatet av den
fortsatta beredningen i denna fråga och föreslår att motionerna Jo26 (m) och
Jo413 (s) yrkande 3 delvis lämnas utan någon riksdagens vidare åtgärd.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs
fiskeområde
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1996/97:Jo413 yrkande 3 i motsvarande del antar förslaget till lag om
befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde,
2. beträffande fiskerättsägarnas rättigheter
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Jo26 och 1996/97:Jo413 yrkande 3 i
motsvarande del.
res. (m)

Stockholm den 10 april 1997

På jordbruksutskottets vägnar

Lennart Daléus

I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Sinikka Bohlin (s), Inge Carlsson
(s), Göte Jonsson (m), Kaj Larsson (s), Leif Marklund (s), Ingvar Eriksson
(m), Alf Eriksson (s), Ingemar Josefsson (s), Carl G Nilsson (m), Eva Eriksson
(fp), Ann-Kristine Johansson (s), Maggi Mikaelsson (v), Åsa Stenberg (s),
Gudrun Lindvall (mp), Ola Sundell (m) och Birgitta Carlsson (c).

Reservation

Fiskerättsägarnas rättigheter (mom. 2)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Enligt vad?
och slutar med ?vidare åtgärd? bort ha följande lydelse:
I motionerna Jo26 (m) och Jo413 (s) yrkande 3 delvis framhålls att berörda
fiskare inte har fått möjlighet att yttra sig innan Gränsälvskommissionen
fattat sina beslut. Vidare saknas insyn i kommissionens ärendehantering och
besluten saknar motivering. Det ges ingen möjlighet att överklaga
kommissionens beslut. Enligt utskottets mening är det viktigt att berörda
fiskerättsägare ges yttranderätt, insyn och beslutsmotiveringar. Dessutom bör
det finnas möjlighet att överklaga beslut som innebär stora inskränkningar i
äganderätten och näringsfriheten. Vad utskottet anfört med anledning av
motionerna Jo26 (m) och Jo413 (s) yrkande 3 delvis bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande fiskerättsägarnas rättigheter
att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Jo26 och 1996/97:Jo413
yrkande 3 i motsvarande del som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Propositionens lagförslag