Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Proposition 1996/97:94

Regeringens proposition
1996/97:94

Lag om befogenhet att besluta om fisket inom
Torne älvs fiskeområde

Prop.

1996/97:94

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 mars 1997

Göran Persson

Annika Åhnberg

(J ordbruksdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en lag som innebär att regeringen eller den myn-
dighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om
fisket inom Torne älvs fiskeområde. Dessutom ges regeringen rätt att
överlämna till Finsk-svenska gränsälvskommissionen att besluta i särskilda
fall i fråga om fisket inom fiskeområdet.

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 94

Innehållsförteckning

Prop. 1996/97:94

1      Förslag till riksdagsbeslut  ........................ 3

2     Lagtext..................................... 3

3     Ärendet och dess beredning ...................... 3

4     Bestämmelser om fisket i gränsälvsöverenskommelsen ....  5

5     Befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs

fiskeområde.................................. 6

6    Författningskommentar .......................... 7

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1997 .  9

Rättsdatablad...................................... 10

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om be-
fogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde.

Ärendet bör behandlas under innevarande riksmöte.

Prop. 1996/97:94

2   Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om befogenhet att besluta om fisket inom
Torne älvs fiskeområde

Härigenom föreskrivs följande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
sådana föreskrifter om fisket inom Torne älvs fiskeområde som behövs för
att uppfylla gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan
Sverige och Finland.

Fiskeområdets utbredning framgår av lagen (1971:850) med anledning
av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige
och Finland.

Regeringen far överlämna till Finsk-svenska gränsälvskommissionen att

i särskilda fall besluta i frågor om fisket inom fiskeområdet.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 1997.

3   Ärendet och dess beredning

För Torne älvs-området finns en gränsälvsöverenskommelse mellan
Finland och Sverige. Genom överenskommelsen har staterna gemensamt
inrättat en ständig kommission, Finsk-svenska gränsälvskommissionen
(Gränsälvskommissionen). Enligt lagen (1971:850) med anledning av
gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och
Finland skall denna överenskommelse gälla som svensk lag. I överens-
kommelsen föreskrivs bl.a. att gällande rätt inom vardera staten skall
tillämpas i den mån överenskommelsen inte innehåller särskilda bestäm-
melser. I en bilaga till överenskommelsen finns en stadga för fisket inom
Torne älvs fiskeområde. Denna stadga har genomförts i svensk rätt genom
inkorporation. Sålunda föreskrivs i kungörelsen (1971:1018) om tillämp-
ning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde att stadgan skall
gälla i Sverige så länge gränsälvsöverenskommelsen är i kraft. Nya över-
enskommelser mellan länderna har vid två tillfällen föranlett ändringar av
kungörelsen (SFS 1979:72 och SFS 1987:976).

Ändringen av kungörelsen år 1987 innebar bl.a. att rätt att besluta om
föreskrifter för fisket i en ökad utsträckning överläts till Gränsälvskom-
missionen. Högsta domstolen har i en dom den 13 juni 1996, DB 118,                  3

1* Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 94

konstaterat att ändringen inneburit överlåtelse av befogenhet till en mel- Prop. 1996/97:94
lanfolklig organisation att meddela föreskrifter. Emellertid har enligt dom-
stolen den i regeringsformen föreskrivna ordningen för en sådan över-
låtelse i väsentligt hänseende åsidosatts när regeringen fattade beslut om
kungörelseändringen.

För att undvika en situation utan fiskevårdsbestämmelser beslutade
Fiskeriverket med stöd av förordningen (1994:1716) om fisket, vatten-
bruket och fiskerinäringen (fiskeförordningen) föreskrifter för fisket i det
aktuella fiskeområdet.

I ett beslut den 29 januari 1997 har åklagarmyndigheten i Umeå emel-
lertid, i ett ärende om överprövning av beslut om att lägga ned förunder-
sökning, ansett att Fiskeriverkets föreskriftsrätt i fiskeförordningen inte
omfattar Torne älvs fiskeområde.

Efter detta beslut har Fiskeriverket i en framställning till regeringen den
7 februari 1997 begärt att regeringen skall vidta åtgärder för att skydda
fisket inom Torne älvs fiskeområde. Åtgärderna bör enligt verket innebära
att de inom Gränsälvskommissionen överenskomna särskilda bestämmel-
serna till skydd för naturreproducerande lax skall kunna tillämpas under
1997 års fiskesäsong.

Torne, Lainio och Muonio Älvars Förening samt Haparanda kommun
har i skrivelser begärt att regeringen vidtar åtgärder som skapar förutsätt-
ningar för en reglering av fisket i älven. Företrädare för Fiskets intresse-
förening i Tomedalen har uppvaktat Jordbruksdepartementet om fisket i
älven. Vidare har frågan föranlett överläggningar med Finland.

Enligt vad som följer av Högsta domstolens nyssnämnda dom saknas
det erforderliga riksdagsbeslut om att åt Gränsälvskommissionen anförtro
uppgiften att meddela vissa föreskrifter om fisket i älven. Detsamma
gäller möjligheterna att anförtro förvaltningsuppgifter åt kommissionen.
Regeringen gör den bedömningen att riksdagens ställningstaganden till
gränsälvsöverenskommelsen och därtill hörande frågor inte heller kan an-
ses uppfylla de krav regeringsformen ställer vad gäller bemyndiganden att
nationellt meddela föreskrifter om fisket i området.

Regeringen har övervägt möjligheten att ersätta de nuvarande fiskeföre-
skriftema för Torne älvs fiskeområde med föreskrifter meddelade med
stöd av fiskelagen (1993:737). En sådan lösning är emellertid mindre
lämplig med hänsyn till att fiskelagens tillämpningsområde har avgränsats
så att det görs undantag för Torne älvs fiskeområde i den mån det finns
särskilda föreskrifter för området. På sikt kan det däremot finnas goda
skäl för att sammanföra de parallella regelverken för fisket. Frågan om
regleringen av fisket inom Torne älvs fiskeområde bör ingå i en redan
pågående översyn av 1971 års gränsälvsöverenskommelse.

I avvaktan på en långsiktig lösning vad beträffar regelsystemet för fisket
inom Torne älvs fiskeområde är det emellertid nödvändigt att snarast bota
de brister som uppdagats när det gäller den nuvarande regleringen. Det är
angeläget med hänsyn till Sveriges åtaganden gentemot Finland. Det är
också angeläget att undvika ett okontrollerat laxfiske som skulle fa allvar-
liga biologiska följder och som skulle inverka på Sveriges övriga interna-
tionella åtaganden.                                                                              4

För att fullt ut ge regeringen och Gränsälvskommissionen de beslutsbe-

fogenheter som förutsätts i gränsälvsöverenskommelsen krävs dels att Prop. 1996/97:94
riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om fisket inom
Torne älvs fiskeområde och att till kommissionen överlämna uppgifter
som innebär myndighetsutövning, dels att riksdagen ger kommissionen
befogenhet att meddela föreskrifter om fisket i älven. Med hänsyn till det
underlag som nu står till förfogande för ett riksdagsbeslut i frågan bör
emellertid lagstiftningsärendet begränsas till vad som är oundgängligen
nödvändigt. I det följande lägger regeringen därför fram ett förslag som
inte avser annat än befogenhet för regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för fisket i gränsälvsom-
rådet samt rätt för regeringen att överlämna åt Gränsälvskommissionen att
besluta i enskilda fall.

4 Bestämmelser om fisket i
gränsälvsöverenskommelsen

Gränsälvsöverenskommelsen är tillämplig på Könkämä och Muonio älvar
och de delar av Torne älv och de sjöar som utgör gräns mellan Finland
och Sverige. Överenskommelsen omfattar också de sjöar och vattendrag
som utgör sidogrenar av eller tillflöden till gränsälvarna och de särskilda
utflöden som bildas av Torne älvs skilda mynningsgrenar. Även den del
av Bottniska viken som ligger inom finska och svenska Nedertomeå sock-
nar omfattas av överenskommelsen.

I överenskommelsen finns regler om byggande i vatten, vattenreglering,
fiske och skydd mot vattenföroreningar. Bestämmelser finns också om
förfaranden, om rätt till ersättning och om tillsyn och straff.

I kapitel 5 i överenskommelsen finns bestämmelserna om fisket i Torne
älvs fiskeområde. Dit hör bestämmelser om fiskådra som bl.a. innebär rätt
för Gränsälvskommissionen att besluta om ändring av fiskådrans sträck-
ning. Vidare ges föreskrifter om fredningszoner i havsområdet och om
inskränkningar av redskapsanvändningen i delar av området. Tillstånds-
plikt gäller för utsättning av redskap av mer stadigvarande natur och det
ankommer på kommissionen att meddela föreskrifter för att förebygga
olägenheter för flottningen och samfärdseln. Föreskrifterna far inte med-
föra intrång av någon betydelse i enskild fiskerätt. Kommissionen far
också på begäran av en fiskerättshavare för viss fiskeplats besluta att
fisket skall brukas samfällt över riks gränsen. Sådana beslut skall stadfästas
av de båda regeringarna. Kommissionen får vidare för viss del av fiske-
området bestämma att rätt till fiske efter lax eller laxöring med visst red-
skap skall kunna upplåtas mot fiskekort. Även sådana beslut skall
stadfästas av de båda regeringarna. Slutligen anges det i överenskommel-
sen att bilaga B till denna innehåller en fiskestadga. Lagen har aldrig änd-
rats.

Fiskestadgan införlivades i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1018)
om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Nya
överenskommelser mellan Finland och Sverige har föranlett ändringar av
kungörelsen vid två tillfällen, år 1979 och år 1987.

Stadgan innehåller bl.a. föreskrifter om användningen av fiskeredskap Prop. 1996/97:94
och fiskemetoder, fredningstider, minimimått och märkning av redskap.
Vidare finns det bestämmelser om ansvar och särskilda rättsverkningar
samt en forumbestämmelse.

Enligt stadgans ursprungliga lydelse gavs Gränsälvskommissionen
befogenhet att meddela föreskrifter om visst minsta avstånd mellan fiske-
redskap och om skyddsområden för fasta redskap. Ändringarna år 1979
och år 1987 innebar att föreskriftsrätten vidgades till att omfatta fred-
ningstid för viss fiskart och förbud mot eller begränsning av användandet
av visst fiskeredskap för att bevara den fredade arten.

När det gäller Gränsälvskommissionens beslutanderätt som innebär
myndighetsutövning innebär den ursprungliga stadgan en rätt för kom-
missionen att dispensera från bestämmelserna i stadgan. Sådana beslut om
undantag får meddelas om det är påkallat av fiskevårdshänsyn eller för
fiskodling eller vetenskapligt ändamål. Utan att de angivna skälen
föreligger far kommissionen medge undantag från vissa redskapsbestäm-
melser. Kommissionen gavs också rätt att ge tillstånd till utsättande av
fisk.

Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att kommissionens beslutande-
rätt vidgades i viss utsträckning. Rätten att utan särskilt angivna skäl
medge dispenser skulle i fortsättningen gälla vissa ytterligare redskap och
visst ytterligare fiske.

5 Befogenhet att besluta om fisket inom Tome
älvs fiskeområde

Regeringens förslag: I en särskild lag bemyndigas regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana före-
skrifter om fisket inom Tome älvs fiskeområde som behövs för att
uppfylla överenskommelsen om gränsälven mellan Sverige och
Finland. Regeringen far också rätt att överlämna till Gränsälvskom-
missionen att besluta i särskilda fall i fråga om fisket.

Fiskeriverkets förslag: Fiskeriverket har föreslagit vissa ändringar av
förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen för
att göra fiskelagstiftningen tillämplig på Tome älvs fiskeområde.

Skälen för regeringens förslag: I prop. 1971:137 om godkännande av
gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland anförde före-
draganden att de i överenskommelsen intagna stadgorna, bl.a. stadgan om
fisket i fiskeområdet, borde underställas riksdagens prövning men att de
torde kunna göras tillämpliga här i landet genom kungörelser som utfärda-
des av Kungl. Maj:t. Föredraganden uttalade vidare att framtida ändringar,
som inte rör bestämmelser av grundläggande betydelse, torde kunna
genomföras utan riksdagens medverkan. Det har under tiden därefter inte
ifrågasatts annat än att det skulle ankomma på regeringen att vid behov
besluta om mindre ingripande ändringar i överenskommelsen och därav

följande ändringar i kungörelsen.                                       Prop. 1996/97:94

Åren 1979 och 1987 har fiskestadgan ändrats genom överenskommelser
mellan Sverige och Finland varefter regeringen beslutat om nödvändiga
ändringar av kungörelsen. Dessa ändringar har innefattat föreskrifter om
fisket inkluderande ytterligare bemyndiganden för Gränsälvskommissionen
att besluta i särskilda fall och att meddela föreskrifter.

Överenskommelsen med Finland om innehållet i fiskestadgan medför
att det behöver meddelas svenska föreskrifter om fisket i älven. Enligt
8 kap. 7 § regeringsformen krävs det ett bemyndigande av riksdagen för
att regeringen skall kunna meddela föreskrifter om fiske. Enligt 10 kap.
5 § sista stycket regeringsformen skall vidare överlåtelse av förvaltnings-
uppgift till mellanfolklig organisation beslutas av riksdagen direkt eller
efter bemyndigande i lag i särskilda fall av regeringen eller annan myn-
dighet. Några sådana bemyndiganden för regeringen har inte meddelats,
vare sig i samband med att riksdagen ursprungligen beslutade om gräns-
älvsöverenskommelsen eller senare.

Mot bakgrund av vad som anförts föreslår regeringen en särskild lag
med bemyndiganden till stöd för föreskrifter och beslut om fisket inom
Tome älvs fiskeområde.

I den nya lagen bör regeringen eller den myndighet regeringen bestäm-
mer ges rätt att meddela föreskrifter om fisket i älven. Vidare bör rege-
ringen ges rätt att överlämna åt Gränsälvskommissionen att besluta om
fisket i enskilda fall.

Av skäl som redovisats inledningsvis har regeringen valt att i det före-
liggande lagstiftningsärendet bara föreslå ett bemyndigande för regeringen
eller för en av regeringen utpekad myndighet att meddela föreskrifter och
en befogenhet för regeringen att till Gränsälvskommissionen överlämna
beslutanderätt i frågor som rör myndighetsutövning. Till skillnad från vad
som gäller frågan om föreskriftsrätt för Gränsälvskommissionen gör rege-
ringen den bedömningen att den i lagstiftningsärendet redovisade bakgrun-
den utgör ett tillräckligt underlag för beslut om såväl ett bemyndigande
om föreskriftsrätt för regeringen som en befogenhet för regeringen att
överlämna beslutanderätt i enskilda fall till kommissionen. Gränsälvskom-
missionens ursprungliga dispensrätt är utformad så att kommissionen i en
kungörelsebestämmelse ges rätt att medge undantag från kungörelsens
övriga bestämmelser. Det kan därför ifrågasättas om denna dispensrätt
kvarstår oförändrad även efter det att ändringar görs i de bestämmelser
som kommissionen kan dispensera från. För att undvika en sådan diskus-
sion bör en föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som rege-
ringen bestämmer förenas med en rätt för regeringen att till Gränsälvs-
kommissionen överlåta beslutanderätt i enskilda fall. Eftersom överlåtelsen
skall avse förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kräver
riksdagens beslut i den sistnämnda frågan kvalificerad majoritet.

6 Författningskommentar

Genom bemyndigandet kan regeringen meddela sådana föreskrifter om
fisket som behövs till följd av de ändringar i den ursprungliga stadgan om

fisket som Sverige och Finland kommer överens om. Det är främst fråga Prop. 1996/97:94
om föreskrifter om användningen av fiskeredskap och fiskemetoder,
fredningstider, minimimått och märkning av redskap.

Gränsälvsområdet beskrivs i 1 kap. artikel 2 i den i bilagan till lagen
(1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den
16 september 1971 mellan Sverige och Finland införda överenskommel-
sen. Fiskeområdets något mer begränsade utbredning framgår av 5 kap.
artikel 1.

Frågor som kan överlämnas till Gränsälvskommissionen är att ge
tillstånd till utsättning och odling av fisk och att medge undantag från
föreskrifter om fiske och vattenbruk.

Jordbruksdepartementet                                Prop. 1996/97:94

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1997

Närvarande: statsministern Persson, statsråden Hjelm-Wallén, Peterson,

Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson,

Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson,

von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Åhnberg

Regeringen beslutar proposition 1996/97:94 Lag om befogenhet att
besluta om fisket inom Tome älvs fiskeområde.

Rättsdatablad

Prop. 1996/97:94

Författningsrubrik	Bestämmelser som      Celexnummer för inför, ändrar, upp-       bakomliggande EG- häver eller upprepar     regler ett normgivnings- bemyndigande
Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Tome älvs fiskeområde	Första och tredje stycket i lagens bestämmelse

10

gotab 53138, Stockholm 1997