EU:s viseringskodex

Betänkande 2010/11:SfU9

2010/11:SfU9 EU:s viseringskodex

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2010/11:SfU9

EU:s viseringskodex

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2010/11:121 EU:s viseringskodex och två motioner som har väckts med anledning av propositionen.

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) trädde i kraft den 5 oktober 2009. Viseringskodexen är direkt tillämplig i Sverige. I propositionen lämnar regeringen förslag till de ändringar i utlänningslagen som föranleds av viseringskodexen. Bland annat finns i viseringskodexen bestämmelser om rätt att överklaga avslagsbeslut i enlighet med nationell lagstiftning. Därför föreslås bestämmelser om överklagande av viseringsbeslut i utlänningslagen. Regeringen föreslår också vissa andra kompletteringar, t.ex. vad gäller representation mellan medlemsstater och samarbete med externa tjänsteleverantörer. Propositionen innehåller också förslag som innebär att de bestämmelser om viseringar i utlänningslagen som inte är förenliga med viseringskodexen tas bort.

Viseringskodexen började tillämpas den 5 april 2010. Kodexens bestämmelser om rätt att överklaga beslut i viseringsärenden började dock tillämpas fr.o.m. den 5 april 2011. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna.

De föreslagna bestämmelserna i 3 kap. 6 § tredje och fjärde styckena utlänningslagen innebär att myndighetsutövning kan överlämnas till andra staters behöriga myndigheter och till utländska inrättningar. Riksdagens beslut måste därför fattas i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Utskottet förordar att lagförslaget i denna del antas om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagen ledamöter röstar för det.

I ärendet finns fem reservationer (SD, V).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Avslag på propositionen
	Riksdagen avslår motion 2010/11:Sf6 yrkande 1.

Reservation 1 (SD)

2.	Överenskommelser om representation m.m.
	Riksdagen antar 3 kap. 6 § tredje och fjärde styckena regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:121 i denna del.

3.	Privata tjänsteleverantörer
	Riksdagen avslår motion 2010/11:Sf6 yrkande 3.

Reservation 2 (SD)

4.	Avsikten med vistelsen
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) såvitt avser att 3 kap. 2 § ska upphöra att gälla. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:121 i denna del och avslår motionerna 2010/11:Sf6 yrkande 4 och 2010/11:Sf7.

Reservation 3 (SD)

Reservation 4 (V)

5.	Rätt att överklaga
	Riksdagen avslår motion 2010/11:Sf6 yrkande 2.

Reservation 5 (SD)

6.	Lagförslaget i övrigt
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkterna 2 och 4. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:121 i denna del.

Stockholm den 17 maj 2011

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (M), Tomas Eneroth (S), Fredrik Lundh Sammeli (S), Lars-Arne Staxäng (M), Eva-Lena Jansson (S), Kurt Kvarnström (S), Ulf Nilsson (FP), Shadiye Heydari (S), Solveig Zander (C), Jasenko Omanovic (S), Saila Quicklund (M), Gunvor G Ericson (MP), Emma Henriksson (KD), Erik Almqvist (SD), Wiwi-Anne Johansson (V), Gunilla Nordgren (M) och Eva Lohman (M).

Redogörelse för ärendet

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) antogs den 13 juli 2009.

Regeringen beslutade den 2 oktober 2008 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag till de författningsändringar som behövs med anledning av viseringskodexen. Utredningen, som antog namnet Viseringsutredningen, överlämnade den 24 september 2009 delbetänkandet EU:s Viseringskodex (SOU 2009:77).

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen och inte haft något att invända mot dessa.

Regeringens lagförslag finns i bilaga 2 och de motionsyrkanden som behandlas i ärendet finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Lagförslaget

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om bl.a. avslag på propositionen och om rätt att överklaga beslut om visering.

Jämför reservationerna 1 (SD), 2 (SD), 3 (SD) och 4 (V).

Propositionen

Viseringskodexen innehåller gemensamma bestämmelser om handläggning av och beslut om viseringsansökningar som avser planerade vistelser som inte varar längre än tre månader under en sexmånadersperiod. Efter att viseringskodexen börjat tillämpas regleras viseringar för kortare vistelser heltäckande i kodexen som är en utbyggnad av Schengensamarbetet. Visering enligt viseringskodexen benämns därför Schengenvisering, vilket bör framgå av utlänningslagen. En sådan visering kan vara en enhetlig visering som gäller inom medlemsstaternas hela territorium, en visering med territoriellt begränsad giltighet eller en visering för flygplatstransitering. Efter viseringskodexens ikraftträdande finns det bara två huvudtyper av visering, Schengenvisering och nationell visering. En nationell visering ska kunna beviljas om det finns särskilda skäl och endast för en längre tid än tre månader, dock högst ett år.

Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Regeringskansliet ska få ingå en överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får besluta om Schengenvisering. Bestämmelsen i 3 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen ändras i enlighet med detta. Dessutom införs ett nytt fjärde stycke enligt vilket regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Regeringskansliet ska få besluta om samarbete med en extern tjänsteleverantör eller en kommersiell mellanhand i enlighet med viseringskodexen.

En ny paragraf införs i utlänningslagen som anger att en myndighets beslut om avslag på en ansökan om Schengenvisering och beslut om upphävande eller återkallelse av Schengenvisering får överklagas till en migrationsdomstol.

Vid en planerad kortare vistelse som överstiger tre månader ska en tredjelandsmedborgare som huvudregel ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Nationell visering kan beviljas av diskretionära skäl, bl.a. när förutsättningarna för beviljande av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte är uppfyllda. Med hänsyn till den nationella viseringens diskretionära karaktär anser regeringen att en rätt att överklaga beslut om avslag på en ansökan om nationell visering inte bör införas i utlänningslagen. Dock får beslut om avslag på en ansökan om nationell visering eller återkallelse av en nationell visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare utan att själv vara EES-medborgare överklagas till en migrationsdomstol, vilket följer av det s.k. rörelsedirektivet.

Om ett beslut som innebär att sökanden beviljats visering i en annan form eller för en kortare tidsperiod än han eller hon önskat är att betrakta som ett beslut om avslag är en fråga om tolkning av viseringskodexen, som måste överlämnas till rättstillämpningen och ytterst till EU-domstolen.

Det finns för närvarande tre migrationsdomstolar i landet. Ett skäl som talar för att endast en migrationsdomstol bör handlägga viseringsmål är svårigheten att fördela målen mellan de tre migrationsdomstolarna, eftersom den absoluta merparten av besluten fattas på beskickningar utomlands. Regeringen anser därför att det för viseringsmål finns skäl att frångå vad som normalt gäller för utlänningsmål i fråga om behöriga migrationsdomstolar och inledningsvis låta endast en av migrationsdomstolarna handlägga dessa mål.

Viseringskodexen började tillämpas den 5 april 2010. Kodexens bestämmelser om rätt att överklaga beslut i viseringsärenden började dock tillämpas fr.o.m. den 5 april 2011. Lagförslagen bör därför träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 juli 2011.

Bestämmelserna i viseringskodexen om överklagande av beslut i viseringsärenden leder till en kostnadsökning för domstolarna med 17 miljoner kronor för 2011 och därefter med 25 miljoner kronor årligen. Regeringen har i 2011 års budgetproposition föreslagit hur dessa kostnader ska finansieras. Kostnaderna för Migrationsverket, utrikesrepresentationen och polismyndigheterna är marginella och kan finansieras inom befintliga anslag.

Motioner

I motion Sf6 av Erik Almqvist (SD) begärs i yrkande 1 ett beslut om avslag på propositionen. Motionären anför bl.a. att EU är en överstatlig union med en rättsordning där EU-rätten står över medlemsstaternas nationella lagstiftningar. Enligt svensk grundlag ska all offentlig makt utgå från folket. Detta är inte fallet i dag. EU är en odemokratisk och överstatlig organisation som inte är till gagn för Sverige eller svenskarna. Förslaget om viseringskodex är alltjämt en produkt av det gränslösa Schengensamarbetet, ett samarbete som lett till ett närmast totalt avskaffande av gränskontroller, vilket i sin tur medfört en ökad organiserad brottslighet med ligor som rånar våra äldre, stöldturnéer, smuggling, trafficking, flyktingströmmar m.m.

I motionens yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att möjligheten för tredjelandsmedborgare att överklaga ett viseringsbeslut om Schengenvisering inte bör utökas.

Vidare begärs i motionens yrkande 3 ett tillkännagivande om att det inte bör kunna överlåtas på privata tjänsteleverantörer att fatta myndighetsbeslut.

Slutligen begärs i yrkande 4 ett tillkännagivande om att bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen ska kvarstå.

I motion Sf7 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) begärs ett beslut om att avslå propositionens förslag i den del som rör bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen. Motionärerna anser att viseringskodexens artikel om att sökanden ska styrka ändamålet med och villkoren för vistelsen kommer att uppfattas som en skärpning av beviskravet, vilket motionärerna inte anser motsvarar den EU-rättsliga lagstiftarens avsikt.

Utskottets ställningstagande

En EU-förordning är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. I den mån nationella bestämmelser reglerar samma förhållanden som en EU-förordning och står i strid med eller kan tolkas annorlunda än bestämmelserna i förordningen ska de upphävas. Bestämmelserna i en EU-förordning får som huvudregel inte återges i nationell reglering, utom när det är nödvändigt för att den nationella regleringen ska bli begriplig och sammanhållen. En EU-förordning kan också i olika avseenden ge upphov till kompletterande nationella föreskrifter.

Som medlem i EU måste Sverige anpassa sin lagstiftning så att den inte strider mot EU-rätten. Det är därför nödvändigt att utlänningslagen anpassas till gällande EU-förordning på området. Utskottet finner att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens lagförslag. Utskottet, som noterar att yrkandena 2–4 i Sverigedemokraternas motion Sf6 inte har motiverats, avstyrker motionerna Sf6 och Sf7.

De föreslagna bestämmelserna i 3 kap. 6 § tredje och fjärde styckena utlänningslagen innebär att myndighetsutövning i form av att fatta beslut om visering och uppta biometriska kännetecken m.m. kan överlämnas till andra staters behöriga myndigheter och till utländska inrättningar. Riksdagens beslut om dessa bestämmelser ska därför fattas i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Utskottet förordar att första meningen i andra stycket tillämpas så att lagförslaget i denna del antas om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Avslag på propositionen, punkt 1 (SD)
	av Erik Almqvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens lagförslag. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:Sf6 yrkande 1.

Ställningstagande

EU är en överstatlig union med en rättsordning där EU-rätten står över medlemsstaternas nationella lagstiftningar. Det är beklämmande att våra politiker satt oss i en sits där vi måste implementera en bestämmelse alldeles oavsett vad vi tycker om den. Vi har en situation där Sverige i dag kan straffas ekonomiskt för att den högst beslutande församlingen i landet fattar demokratiska beslut. Detta borde skrämma livet ur alla som vidhåller grundlagens portalparagraf – att all offentlig makt utgår från folket. Det är inte fallet i dag.

Förslaget om viseringskodex är alltjämt en produkt av det gränslösa Schengensamarbetet, ett samarbete som lett till ett närmast totalt avskaffande av gränskontroller, vilket i sin tur medfört en ökad organiserad brottslighet med ligor som rånar våra äldre, stöldturnéer, smuggling, trafficking, flyktingströmmar m.m. Regeringens förslag bör därför avslås.

2.	Privata tjänsteleverantörer, punkt 3 (SD)
	av Erik Almqvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:Sf6 yrkande 3.

Ställningstagande

Det ska inte vara möjligt att överlåta åt privata tjänsteleverantörer att fatta myndighetsbeslut.

3.	Avsikten med vistelsen, punkt 4 (SD)
	av Erik Almqvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) såvitt avser att 3 kap. 2 § ska upphöra att gälla och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:121 i denna del och motion 2010/11:Sf6 yrkande 4 och avslår motion 2010/11:Sf7.

Ställningstagande

Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att en utlännings avsikt med en vistelse är en annan än den uppgivna eller att han eller hon inte kommer att lämna Sverige eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, får enligt 3 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen en enhetlig visering inte beviljas. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om att denna bestämmelse ska kvarstå i utlänningslagen.

4.	Avsikten med vistelsen, punkt 4 (V)
	av Wiwi-Anne Johansson (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) såvitt avser att 3 kap. 2 § första stycket ska upphöra att gälla och avslår förslaget såvitt avser att 3 kap. 2 § andra stycket ska upphöra att gälla. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:Sf7 och bifaller delvis proposition 2010/11:121 i denna del och motion 2010/11:Sf6 yrkande 4.

Ställningstagande

Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att en utlännings avsikt med en vistelse är en annan än den uppgivna eller att han eller hon inte kommer att lämna Sverige eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, får enligt bevisregeln i 3 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen en enhetlig visering inte beviljas. I propositionen föreslår regeringen att denna bestämmelse ska upphöra att gälla därför att viseringskodexen anses ersätta nationella bestämmelser. Jag menar, precis som juridiska fakulteten vid Lunds universitet betonar i sitt remissvar, att formuleringen i artikel 32.1 viseringskodexen om att sökanden ska styrka ändamålet med och villkoren för vistelsen kommer att uppfattas som en skärpning av beviskravet, vilket inte motsvarar den EU-rättsliga lagstiftarens avsikt. Därför bör bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen stå kvar. Regeringens förslag i denna del bör således avslås.

5.	Rätt att överklaga, punkt 5 (SD)
	av Erik Almqvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:Sf6 yrkande 2.

Ställningstagande

Det ska inte vara möjligt för en tredjelandsmedborgare att överklaga ett viseringsbeslut om Schengenvisering.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2010/11:121 EU:s viseringskodex:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

Följdmotionerna

2010/11:Sf6 av Erik Almqvist (SD):

1.	Riksdagen avslår proposition 2010/11:121 EU:s viseringskodex.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att inte utöka möjligheten för tredjelandsmedborgare att överklaga ett viseringsbeslut om Schengenvisering.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att inte överlåta på privata tjänsteleverantörer att fatta myndighetsbeslut.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen ska kvarstå.

2010/11:Sf7 av Christina Höj Larsen m.fl. (V):

Riksdagen avslår propositionens förslag i den del som rör bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen (UtlL).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag