Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot

Betänkande 2017/18:JuU31

Justitieutskottets betänkande

2017/18:JuU31

Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag, som möjliggör en mer digital hantering av ordningsbot och strafföreläggande samt ansökan om betalningsföreläggande och handräckning.

De föreslagna ändringarna innebär bl.a. att elektroniska underskrifter och elektroniskt undertecknande av domstolsavgöranden tillåts. Syftet med förslagen är att möjliggöra betydande effektiviseringar, inte minst hos Polismyndigheten. Dessutom skapas förutsättningar för bättre service till medborgarna genom snabbare och enklare kommunikation i elektronisk form med berörda myndigheter.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:126 Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i rättegångsbalken,

2. lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister,

3. lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning,

4. lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:126 punkterna 1–4.

Stockholm den 26 april 2018

På justitieutskottets vägnar

Tomas Tobé

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Tobé (M), Annika Hirvonen Falk (MP), Helene Petersson i Stockaryd (S), Elin Lundgren (S), Krister Hammarbergh (M), Anti Avsan (M), Susanne Eberstein (S), Johan Hedin (C), Anders Hansson (M), Petter Löberg (S), Adam Marttinen (SD), Roger Haddad (L), Linda Snecker (V), Andreas Carlson (KD), Lawen Redar (S), Patrick Reslow (-) och Sultan Kayhan (S).

Redogörelse för ärendet

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2017/18:126 Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot.

Utskottet redovisar i bilaga 1 regeringens förslag till riksdagsbeslut. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.

Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.

Utskottets överväganden

Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag.

Propositionen

Gällande regler om undertecknande

För allmänna domstolar gäller att domstolsavgöranden som huvudregel sätts upp särskilt och skrivs under av de lagfarna domare som deltagit i avgörandet. Även avgöranden från Arbetsdomstolen, mark- och miljödomstolarna och allmän förvaltningsrätt ska undertecknas av deltagande domare. Den praktiska hanteringen av ett avgörande går till så att en dom eller ett beslut sätts upp i något av de ärendehanteringssystem som används av respektive domstol. Handlingen lagras under viss tid elektroniskt i ärendehanteringssystemet men skrivs även ut för underskrift och för arkivering (se propositionen s. 12–13).

Strafförelägganden utfärdas i huvudsak elektroniskt. Därefter tar en pappershantering vid, vars syfte är bl.a. att den misstänkte ska få del av föreläggandet och dess innehåll samt att kravet på underskrift ska kunna uppfyllas. Ett strafföreläggande anses godkänt när skriftligt godkännande eller betalning kommer in till den behöriga mottagaren – normalt den myndighet där föreläggandet har utfärdats – eller genom betalning till Polismyndigheten. Utfärdande av ordningsbot bör utfärdas i den misstänktes närvaro. Godkännande i samband med att föreläggandet utfärdas sker genom att den misstänkte undertecknar den för ändamålet använda pappersblanketten som därefter lämnas till polismannen eller någon annan behörig tjänsteman. Ett föreläggande om ordningsbot kan i vissa fall godkännas vid en senare tidpunkt (se propositionen s. 13–17).

Betalningsföreläggande och handräckning hanteras av Kronofogdemyndigheten. Ansökan om betalningsföreläggande och handräckning ska som huvudregel vara skriftlig och vara undertecknad av sökanden eller hans ombud. Ansökan ska lämnas in i original och en kopia, och de handlingar som bifogas ansökan ska lämnas in i två exemplar. Om ansökan bestrids av svaranden ska svaret skickas in skriftligt (se propositionen s. 17–19).

EU:s eIDAS-förordning

I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG (eIDAS-förordningen) finns en rättslig ram för elektronisk identifiering och s.k. betrodda tjänster, samt regler för dem som tillhandahåller sådana tjänster. Syftet med förordningen är att öka förtroendet för elektroniska transaktioner på den inre marknaden genom att skapa en gemensam grund för ett säkert elektroniskt samspel mellan företag, medborgare och offentliga myndigheter inom unionen. I förordningen definieras vad som anses vara en elektronisk underskrift, och det görs en uppdelning mellan avancerade och kvalificerade elektroniska underskrifter. Förordningen gäller utan nationellt genomförande. De elektroniska underskrifter som för närvarande används i Sverige via tjänsterna för e-legitimationer anses generellt sett uppfylla kraven för avancerade elektroniska underskrifter (se t.ex. prop. 2015/16:125 s. 209). I Sverige finns det för närvarande inte någon elektronisk underskrift som uppfyller eIDAS-förordningens krav för kvalificerade elektroniska underskrifter. Kvalificerade elektroniska underskrifter ska enligt eIDAS-förordningen ha samma rättsliga verkan som en handskriven underskrift (artikel 25). Detta hindrar inte att en nationell rättsordning kan ge även andra former av elektroniska underskrifter samma rättsliga verkan som en handskriven underskrift.

Regeringens allmänna utgångspunkter

Regeringen uppger i propositionen att den har högt uppställda mål på digitalisering av den offentliga förvaltningen och att dessa mål ger anledning att överväga att ersätta pappershantering inom offentlig förvaltning med digitala arbetssätt. En digitalisering skulle enligt regeringen kunna medföra stora vinster såsom enklare vardag för medborgare, större effektivitet och att personalresurser frigörs för andra arbetsuppgifter. Utvecklingsarbete som syftar till att skapa digital hantering av diverse handlingar pågår inom rättsväsendet, Polismyndigheten och Kronofogdemyndigheten. För att underlätta en övergång till digital hantering uppger regeringen att formkrav, dvs. krav på att en handling ska ha en viss form eller tillkomma på ett visst sätt för att ha en viss rättsverkan, bör ses över för att avskaffas eller anpassas till digitala rutiner. Regeringen anför vidare att det inte är helt klart exakt vad ett formkrav på underskrift egentligen innebär men att det väsentliga är utställarverifikationen. Regeringen gör bedömningen att krav på undertecknande och liknande formkrav inte generellt kan anses uppfyllda genom elektroniska rutiner utan att en enskild bedömning av formkravets innebörd måste göras för varje bestämmelse där det förekommer. Det finns i dag inte någon enhetlig lagteknisk lösning för hur ett formkrav för elektroniska underskrifter bör se ut. Regeringen uppger att en lämplighetsbedömning får göras för varje enskild bestämmelse där formkravet behöver anpassas.

Anpassningar till elektroniska underskrifter

Regeringen är av uppfattningen att det på sikt kan komma att behövas en bred översyn av olika processrättsliga formkrav, men uppger att de reformbehov som har identifierats i propositionen är särskilt angelägna och därför inte kan vänta. Regeringen gör mot den bakgrunden bedömningen att det bör genomföras en anpassning av formerna för undertecknande av vissa handlingar genom att man tillåter elektroniska underskrifter för domstolsavgöranden, godkännanden av föreläggande av ordningsbot och strafföreläggande samt ansökningar om betalningsföreläggande och handräckning.

Domstolsavgöranden

Regeringen föreslår i propositionen att domar och sådana slutliga beslut som enligt rättegångsbalken och lagen om mark- och miljödomstolar ska skrivas under av de lagfarna domare som deltagit i avgörandet ska få skrivas under elektroniskt. Även underskriftskravet i lagen om rättegången i arbetstvister omfattas av förslaget. I dessa fall ska en sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen användas.

Regeringen konstaterar bl.a. att begreppet underskrift har funnits med i rättegångsbalken sedan tillkomsten 1942 och att någon annan innebörd än papper och penna knappast kan ha varit avsedd. Samma bedömning görs även när det gäller innebörden av underskriftskraven i 5 kap. 4 § lagen om mark- och miljödomstolar och i 4 kap. 3 § lagen om rättegången i arbetstvister. Därmed hindrar underskriftskraven att elektroniska rutiner som ersätter pappershanteringen tas fram, och regeringen anför att formkravet därför måste anpassas till elektroniska rutiner. För att försöka skapa en enhetlig lagstiftning och tillämpning anför regeringen att anpassningen bör genomföras genom att det i 45 kap. 4 § femte stycket rättegångsbalken införs en hänvisning till eIDAS-förordningen. Den hänvisningsteknik som regeringen föreslår innebär att ändringar som görs i förordningen efter den tidpunkt som pekas ut i hänvisningen inte kommer att påverka innebörden av bestämmelsen. Eftersom domstolsavgöranden skrivs under av myndighetsföreträdare gör regeringen bedömningen att det inte är nödvändigt att ställa särskilda kvalitetskrav på den elektroniska underskriften. Regeringen anför vidare att möjligheten att skriva under domstolsavgöranden med penna och papper ska finnas kvar.

Strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot

I propositionen föreslår regeringen att strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot ska få godkännas elektroniskt. En förklaring genom vilken ett sådant godkännande lämnas elektroniskt ska skrivas under med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen. Om godkännandet avser föreläggande av ordningsbot och förklaringen lämnas i närvaro av en polisman, eller någon annan som får utfärda sådant föreläggande, ska det i stället få skrivas under med den enklare formen av elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen.

I likhet med vad som gäller för domstolsavgöranden konstaterar regeringen att det nuvarande underskriftskravet utgör ett hinder för att ersätta nuvarande pappershantering med elektroniska rutiner, att det saknas skäl att överväga att ta bort kraven på underskrift och att den nuvarande regleringen därför ska anpassas till de nya förutsättningarna. Till skillnad från domstolsavgöranden undertecknas godkännanden av strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot av privaträttsliga subjekt. Mot bakgrund av godkännandets rättsverkan, dvs. att föreläggandet gäller som en lagakraftvunnen dom, gör rättssäkerheten enligt regeringen gällande att kvalitetskravet i dessa fall bör ställas högre än vid t.ex. undertecknande av domstolsavgöranden. Regeringen anser därför att utgångspunkten bör vara att kvalitetskravet för elektroniska underskrifter vid godkännande av såväl strafföreläggande som ordningsbotsföreläggande bör motsvara något av de särskilt specificerade kvalitetskraven i eIDAS-förordningen.

När ett ordningsbotsföreläggande godkänns i närvaro av en polisman finns det enligt propositionen mycket goda möjligheter att genom särskilt uppställda kontroller och rutiner säkerställa såväl den misstänktes identitet som andra omständigheter av betydelse för säkerheten, framför allt utfärdare och innehåll. Det finns därför enligt regeringen inte skäl att ställa samma krav på kvalitetsnivån för underskrifter av ordningsbotsföreläggande i närvaro av en polisman, utan regeringens uppfattning är att en ordningsbot i sådana situationer kan undertecknas med den enklare formen av elektronisk underskrift.

Regeringen anför vidare att möjligheten att skriva under strafföreläggande och ordningsbotsföreläggande med penna och papper ska finnas kvar.

Dessutom ska en polisman som har möjlighet att ge en misstänkt tillfälle att återta ett godkänt föreläggande av ordningsbot få ge denna möjlighet även elektroniskt.

Ansökan om betalningsföreläggande och handräckning ska få undertecknas elektroniskt

Regeringen föreslår att ansökan om betalningsföreläggande och handräckning ska få lämnas in elektroniskt. En sådan ansökan ska skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift enligt eIDAS-förordningen. Kravet på att ansökan ska lämnas in i original och kopia samt med två exemplar av bifogade handlingar upphävs. Vidare föreslås i propositionen att kravet på skriftlighet behålls men att bemyndigandet att föreskriva undantag från kravet upphävs. I stället införs en möjlighet för vissa ingivare att ge in ansökningar genom ett förenklat förfarande genom ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva undantag från underskriftskravet vid elektronisk ansökan. På det sättet kan Kronofogdemyndigheten även i fortsättningen ge vissa ingivare tillstånd att lämna in ansökningar enligt det förenklade elektroniska förfarande som används i dag, vilket innebär att den praktiska hanteringen inte förändras genom lagförslagen.

Regeringen föreslår vidare att ett undantag från kravet på egenhändigt undertecknande av stämningsansökan i tvistemål införs för ansökningar i mål som överlämnas till tingsrätt. När ett mål om betalningsföreläggande eller handräckning överlämnas till tingsrätt ska enligt 60 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, förkortad BfL, de handlingar som sökanden lämnat in anses som en stämningsansökan i tvistemål. Det innebär att handlingarna måste uppfylla de krav som ställs på en sådan stämningsansökan i 42 kap. rättegångsbalken. Av 42 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken följer att en stämningsansökan ska vara egenhändigt undertecknad. I sådana mål som Kronofogdemyndigheten överlämnar till tingsrätt kommer en elektronisk ansökan därmed att behöva kompletteras med en underskrift med penna på papper. Den nuvarande bestämmelsen hindrar alltså ett elektroniskt förfarande för ansökningar i överlämnade mål.

Regeringen gör bedömningen att kraven i BfL på skriftlighet och undertecknande hindrar att nuvarande pappershantering ersätts med elektroniska rutiner. Regeringen anför att det saknas skäl att överväga att generellt ta bort kravet på underskrift. Mot bakgrund av att det är privaträttsliga subjekt som skriver under, och med hänsyn till den rättsverkan som en ansökan kan få genom att t.ex. resultera i en exekutionstitel, uppger regeringen att kvalitetskravet bör uppgå till avancerad.

Regeringen föreslår vidare att möjligheten att skriva under med penna och papper ska finnas kvar.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2018. Förslagen innebär inte några krav på myndigheterna utan ger dem möjligheter att genomföra förändringar.

Konsekvenser av förslagen

Regeringen konstaterar att förslagen skapar förutsättningar för myndigheter att utveckla nya tekniska system som medför att elektroniska underskrifter och digitala rutiner kan användas. En sådan övergång får till följd att en rad olika tillämpningsfrågor när det gäller bl.a. personuppgiftsbehandling, offentlighet och sekretess samt arkivering aktualiseras. Digitala rutiner kan på sikt effektivisera arbetet, och det kan i sin tur leda till besparingar. Regeringen noterar dock att det inledningsvis kan innebära kostnader för myndigheterna. Regeringen uppger vidare att i den utsträckning myndigheterna väljer att utnyttja de möjligheter som de nya reglerna ger får sådana inledande kostnader hanteras inom befintlig budget.

Utskottets ställningstagande

Propositionen har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar under utskottsbehandlingen. Utskottet finner att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade och att de bör antas. Med detta föreslår utskottet att riksdagen antar de lagförslag som läggs fram i propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2017/18:126 Digital hantering av domstolsavgörande, strafföreläggande och ordningsbot:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning.

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag