Uppföljning av riksdagens tillämpning av subsidiaritetsprincipen

Fru talman! KU5 handlar om uppföljning av riksdagens tillämpning av subsidiaritetsprincipen. Konstitutionsutskottet ska enligt riksdagsordningen följa detta arbete och en gång om året meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisas resultatet av den uppföljning som har gjorts under 2016. Betänkandet bygger även på yttranden som vi har inhämtat från åtta andra utskott här i riksdagen, vars synpunkter har varit värdefulla.

Subsidiaritetsprincipen handlar som bekant om att beslut ska fattas så effektivt och så nära medborgarna som möjligt. Den används för att avgöra om en fråga ska beslutas på EU-nivå eller i medlemsstaterna, det vill säga det handlar om maktfördelningen mellan de nationella parlamenten och Europeiska unionen.

Det var i samband med godkännandet av Lissabonfördraget som de nationella parlamentens inflytande kom att stärkas, bland annat genom möjligheten som infördes med subsidiaritetsprövning och möjlighet att avge en subsidiaritetsvarning. Det är viktigt att riksdagen tillämpar den möjlighet som Lissabonfördraget då tillskapade - att vi tillsammans med andra nationella parlament kan antingen påverka innehållet i ett lagförslag eller till och med förhindra att lagförslaget behandlas vidare.

Genom dessa möjligheter kan riksdagen tillsammans med andra nationella parlament ta beslut som hamnar så nära medborgarna som möjligt. Det är ur demokratisk synpunkt viktigt att de svenska medborgarna känner att beslut som fattas inte ligger långt från dem och att besluten är förankrade i den svenska vardagen.

Utskottet har kunnat konstatera att riksdagen, sedan Lissabonfördraget trädde i kraft och fram till och med den 31 december 2016, har prövat totalt 623 förslag och lämnat totalt 59 motiverade yttranden till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande. Detta innebär att riksdagen har haft invändningar mot ca 9 procent av alla förslag som har lämnats.

Under 2016 översände kommissionen 100 lagförslag för subsidiaritetsprövning. Detta är en markant ökning jämfört med 2015, då endast 21 förslag översändes, och vi kan även konstatera en ökning i antalet motiverade yttranden: hela 13 stycken under 2016.

Under året utfärdades även ett gult kort i fråga om förslaget till det så kallade utstationeringsdirektivet. Riksdagen lämnade dock inte något motiverat yttrande med anledning av detta förslag, utan det baserades på att andra nationella parlament uppnådde de gränsvärden som krävdes. Därmed har sammanlagt tre gula kort utfärdats sedan dessa verktyg tillskapades, vilket motsvarar knappt 0,5 procent av förslagen. Detta är en indikation på behovet av att fler nationella parlament subsidiaritetsprövar.

En återkommande fråga i KU5 handlar om kommissionens motiveringar. Enligt artikel 5 i protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på just dessa principer. Detta gäller oavsett om det är kommissionen eller någon annan som är förslagsställare.

Vi har i samband med tidigare uppföljningar kunnat konstatera brister i kommissionens motiveringar för sina lagförslag, det vill säga motiveringar till varför det passar bättre att besluta om ett lagförslag på unionsnivå. Bristerna har bestått i att motiveringar har varit ofullständiga eller kortfattade eller helt och hållet saknats, vilket försvårar för de nationella parlamenten att bedöma om ett förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen eller inte.

Under 2016 kunde vi konstatera att en positiv utveckling har skett, då endast ett mindre antal av förslagen som prövades helt saknade motiveringar. Men alldeles oavsett detta kvarstår de facto problematiken med avsaknaden av motiveringar från kommissionen. Så länge dessa brister kvarstår utgör det en svaghet i lagstiftningsprocessen inom unionen, vilket kommissionen ytterst bär ansvaret för.

Det är därför viktigt att det klart framgår hur kommissionen har resonerat för att komma fram till om förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen eller inte. Kommissionen och andra förslagsställare har en absolut skyldighet att motivera sina utkast till lagstiftningsakter i fråga om subsidiaritetsprincipen enligt protokoll nr 2. KU kommer att bevaka denna fråga även fortsättningsvis.

Vidare, fru talman, har KU vid upprepade tillfällen betonat värdet av informationsutbyte mellan de nationella parlamenten, vilket KU framhåller även denna gång. Det konstateras att några sådana kontakter mellan vår riksdag och andra nationella parlament inte tas på önskvärt sätt. Om vi inte kommunicerar med andra parlament kan vi gå miste om värdefull information, men vi går även miste om möjligheten att uppnå de gränsvärden som finns i fördraget för att kunna påverka innehållet i eller stoppa ett lagförslag.

För att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten. Denna fråga måste diskuteras med större allvar och i större utsträckning.

I detta sammanhang ska ändå framhållas att några av utskotten har haft kontakter med riksdagens representant vid EU:s institutioner och framhåller att kontakterna fungerar väl och är värdefulla. Detta är en möjlig väg till informationsutbyte med andra nationella parlament men, menar jag, inte fullt tillräckligt för att i praktiken kunna uppfylla syftet med subsidiaritetsprövningen.

Vidare, fru talman, har det när utskott behandlat subsidiaritetsärenden framkommit uppgifter om att informationen i databasen IPEX varken är fullständig eller relevant. Det har till exempel saknats uppgifter från en del medlemsstater, och informationen har inte alltid funnits tillgänglig på engelska. Dessutom börjar tidsfristen för subsidiaritetsärenden löpa samtidigt i alla medlemsstater, vilket gör att utskotten i regel har begränsad nytta av IPEX under själva beredningen av ett ärende.

Detta är ett återkommande problem: Utskott framhåller den begränsade nyttan med IPEX, som behöver förbättras för att kunna bli ett bra stöd för handläggningen av ärenden. Riksdagen bör därför verka för att IPEX utvecklas till att bli ett effektivare verktyg för informationsutbyte mellan de nationella parlamenten. Det ska dock nämnas att en digital strategi för IPEX antogs under 2017 i syfte att bidra till att utveckla och förbättra webbplatsen. Vi får hoppas att det också blir en förbättring.

Fru talman! Konstitutionsutskottet noterar även att flera utskott framhåller att det förekommer att förhandlingarna inom EU om förslagen till rättsakter inleds redan innan tidsfristen för subsidiaritetsprövningen av förslagen har löpt ut. Det är viktigt att EU:s institutioner respekterar tidsgränsen för subsidiaritetsprövningen och att de inte föregriper utfallet av den. De nationella parlamentens roll att kontrollera subsidiariteten riskerar annars att förlora i betydelse.

Slutligen, fru talman, vill jag, som KU har gjort varje år, skicka ett meddelande till riksdagens utskott om vikten av att subsidiaritetspröva utkast till lagstiftningsakter. Jag vet att det låter tjatigt, och vi påpekar det varje år. Men det är en viktig del av lagstiftningsprocessen och en rättighet som vi ska ta vara på.

Detta är fjärde och sista gången denna mandatperiod som jag redovisar uppföljningen av riksdagens tillämpning av subsidiaritetsprincipen. Jag kommer att med stort intresse följa denna debatt och rapportering även framöver, dock utanför riksdagen, och jag hoppas få höra om de förbättringar som då kommer att ske.

(Applåder)

Fru talman! För oss ledamöter i konstitutionsutskottet är det måhända lätt att tala om subsidiaritetsprinciper, proportionalitetsprövningar, ändamålsenlighet, genomförandeakter etcetera. Men för många väljare ter sig kanske några av dessa utryck främmande och inte alldeles självklara. EU är en odemokratisk, snårig organisation, vars institutioner ligger långt bort och som med sitt typiskt kontinentalt kantiga språk, översatt från byråkratifranska och handläggningstyska, svårligen gör sig till föremål för de svenska medborgarnas kontroll.

Det är också med detta i åtanke som till exempel Lissabonfördraget kom till. EU-byråkraterna och kontinentens makthavare vill göra sig så svårtillgängliga och svåråtkomliga för de suveräna nationernas medborgare som möjligt. Med politiker som Frankrikes Macron och Tysklands Merkel, som ytterligare vill driva på den här utvecklingen, och med tanke på att britterna nu har tagit sitt förnuft till fånga genom att lämna denna monsterstat är det nu viktigare än någonsin att nationalistiskt sinnade demokratiska partier runt om i Europa synar EU i sömmarna och försöker hjälpa väljarna att förstå vad det är som händer.

Därför, fru talman, ska jag nog inte tala så mycket till kammaren och politikerna i KU utan försöka adressera svenska folket och förklara vad det är som sker. Grunden i Sveriges medlemskap i EU är att vi har överlåtit självbestämmanderätt på ett antal områden till EU. Dessa områden är bland annat den så kallade tullunionen, vissa konkurrensregler och den gemensamma handelspolitiken.

Inom dessa områden har vi gett EU den exklusiva befogenheten att besluta vad som ska gälla i Sverige och i övriga medlemsländer. På andra områden har Sverige ännu inte helt gett upp sin självbestämmanderätt. För dessa områden inom unionssamarbetet, där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna, gäller att den så kallade subsidiaritetsprincipen, närhetsprincipen, ska tillämpas.

Enligt subsidiaritetsprincipen ska EU på de områden där EU inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd, det vill säga utfärda en föreskrift, endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Det är bara då som EU ska kunna vara den som beslutar vad som ska gälla i Sverige.

Sverigedemokraterna är som bekant det enda partiet i riksdagen som ifrågasätter EU på riktigt och som anser att vi efter omförhandling borde göra som britterna och hålla en folkomröstning om eventuellt fortsatt medlemskap i den monstruösa tingest som EU föga förvånande har utvecklats till sedan Sverige år 1994 i ett trängt ekonomiskt läge och med en knapp majoritet beslutade att varje år betala dryga pengar för att låta andra hantera en del av våra angelägenheter. Men så länge vi är medlemmar har vi att förhålla oss till vad EU faktiskt gör.

Vår principiella inställning till subsidiaritetsprincipen är att det förvisso är positivt att lagstiftning ska företas på lägsta möjliga ändamålsenliga nivå, men vi menar också att nuvarande system förefaller vara konstruerat mest för syns skull och i det närmaste omöjliggör verkningsfulla invändningar mot översända förslag från EU:s institutioner.

Jag ska försöka förklara hur det hela fungerar.

EU-kommissionen, eller i förekommande fall någon annan förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten för prövning. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament lämna ett så kallat motiverat yttrande till Europaparlamentet, rådet och kommissionen, där man anger skälen till att man anser att det aktuella förslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, närhetsprincipen. De nationella parlamenten har åtta veckor på sig att inkomma med ett sådant yttrande.

Varje nationellt parlament har två röster, då ju många medlemsstater har fler än en kammare. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten menar att ett lagstiftningsförslag strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen. Detta kallas för att man delar ut det gula kortet. Efter omprövningen kan kommissionen besluta att stå fast vid sitt förslag, ändra det eller dra tillbaka det.

Om minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden delas i stället ett orange kort ut. Något rött kort som helt stoppar förslaget finns förstås inte, utan även här kan kommissionen välja att stå kvar vid förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Skillnaden här är bara att om kommissionen väljer att stå kvar vid förslaget ska den i ett motiverat yttrande ange varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Därefter ska Europaparlamentet och EU:s ministerråd ta ställning till om de anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Först om en majoritet av dessa EU-institutioner anser att ett förslag från en annan EU-institution inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen faller förslaget, precis som om de skulle rösta nej till förslaget av vilken annan anledning som helst.

Som ni hör är systemet konstruerat för att kommissionen och EU ska få som de vill, oavsett vad de nationella parlamenteten egentligen tycker, även inom de områden där delad befogenhet råder. Och med så höga trösklar, korta tidsramar och litet genomslag har också endast tre så kallade gula kort delats ut sedan Lissabonfördraget trädde i kraft år 2009. De flesta nationella parlament bryr sig inte ens om att pröva alla förslag som kommer, vilket förstås gör det ännu svårare att komma upp i de nivåer som krävs för att kommissionen åtminstone ska titta på förslaget igen. Sveriges riksdag försöker dock dra sitt strå till stacken genom att granska samtliga utkast, hur lönlöst det än må te sig.

Det är alltså mot denna bakgrund som KU gör en uppföljning varje år om hur riksdagen sköter sina subsidiaritetsprövningar. Frågan går då till samtliga riksdagsutskott, varefter KU sedan sammanställer resultatet. Den bild som målar upp sig är dessvärre ganska dyster.

Till exempel har civilutskottet på bakvägar kunnat konstatera att kommissionen flera gånger har ansett sig ha så kallad exklusiv befogenhet på områden med delad kompetens och inte ens översänt något förslag för prövning, vilket naturligtvis är helt oacceptabelt.

Flera utskott påpekar också att kommissionen allt oftare lägger fram förslag till förordningar i stället för direktiv, vilket i sig innebär att handlingsutrymmet för att anpassa EU-lagstiftningen till de skiftande konstitutionella förutsättningarna i respektive medlemsstat minskar. En förordning blir gällande lag i alla medlemsstater, medan ett direktiv omvandlas till svensk lag.

Regeringen bör därför, via sina kanaler och representanter, verka för att institutionerna inte överutnyttjar sin möjlighet att använda förordningar. Vi är förstås också kritiskt ifrågasättande till att kommissionen inte heller företog några förändringar i sitt förslag med anledning av det gula kort som faktiskt utdelades förra året.

Medlemsstaternas parlament har också möjlighet att inom ramen för subsidiaritetsprövningen göra ett proportionalitetstest av förslaget. Det innebär i korthet att riksdagen undersöker om förslaget är så ingripande i det nationella självstyret att det inte motiverar den åtgärd som unionen vill uppnå med förslaget.

Riksdagen lämnade, som vi hörde tidigare, totalt 13 motiverade yttranden under 2016, varav tolv med anledning av förslag från kommissionen. Därutöver prövade riksdagen på eget initiativ ett förslag från Europaparlamentet som överlämnades till riksdagen men där det saknades en underrättelse om att förslaget översänts för subsidiaritetsprövning.

Vi kan konstatera att riksdagens utskott har haft invändningar mot proportionaliteten i åtminstone nio, eller ca 75 procent, av dessa förslag, vilket får anses ytterst anmärkningsvärt och talar med styrka för att det finns både ett önskemål om och ett behov av att låta proportionalitetsprövningen inta en betydligt mer framskjuten roll när subsidiaritetsprövningar genomförs i framtiden.

Vidare har skatteutskottet framfört en rad kritiska synpunkter i fråga om de subsidiaritetsprövningar som utskottet genomfört under 2016, även här i ca 75 procent av de utkast som utskottet har haft att pröva. Utskottet anser bland annat att det har funnits brister i fråga om underlagen till förslagen och att konsekvensanalyser saknades i vissa fall.

Sverigedemokraterna menar att regeringen med kraft borde verka för att EU:s institutioner lämnar fullödiga underlag till de nationella parlamenten.

Men efter att ha tecknat denna ganska dystra bild vill jag trots allt ändå anföra att det är positivt att riksdagens ledamöter för varje år som går engagerar sig alltmer för att kritiskt granska de förslag som EU sänder till oss. Sverigedemokraterna välkomnar att även företrädare för andra partier i riksdagen månar om den svenska självbestämmanderätten och således bidrar till att vi i varje fall inte förlorar mer självständighet till EU på ren slentrian.

Vi ställer oss i huvudsak bakom de slutsatser som våra kollegor i utskottet har dragit, nämligen att det är oerhört viktigt att EU:s institutioner respekterar de redan korta tidsgränserna för de nationella parlamentens prövningar och inte inleder förhandlingar om och förändringar av översända förslag innan tidsfristen för subsidiaritetsprövningarna har löpt ut. Även medlemsstaternas parlament kan förbättra sig genom att bli bättre på att kommunicera med varandra via IPEX och sina respektive företrädare i EU.

Därtill vill jag ge en eloge till finansutskottet, som även i år har genomfört subsidiaritetsprövningen med flit och nit och bland annat funnit att användningen av så kallade genomförandeakter och delegerade akter, det vill säga där man ger kommissionen mer eller mindre carte blanche att fylla ut lagstiftningen efter eget gottfinnande, har ökat oroväckande mycket.

Uppföljning av riks-dagens tillämpning av subsidiaritetsprincipen

Slutligen ankommer det även på regeringen att inkludera en välutredd proportionalitetsbedömning i sina faktapromemorior. Underlåter regeringen detta försvåras utskottens möjligheter att göra adekvata prövningar.

Tack, fru talman, och förlåt att jag inte respekterade tidsgränsen!

I detta anförande instämde Jonas Millard (SD).

Överläggningen var härmed avslutad.

Utskottets anmälan lades till handlingarna.