Utrikesutskottets utlåtande nr 5

Utlåtande 1946:Uu5

Utrikesutskottets utlåtande nr 5.

1

Nr 5.

Ankom till riksdagens kansli den 15 juni 1946 kl. 12 m.

Utrikesutskottets utlåtande i anledning av Kungl. Majds proposition
angående medgivande för Kungl. Maid att vidtaga
de åtgärder, som erfordras för Sveriges anslutning
till Förenta Nationerna.

Genom en den 8 mars 1946 dagtecknad, till utrikesutskottet hänvisad proposition,
nr 196, har Kungl. Maj:!, under åberopande av propositionen bilagt
utdrag av statsrådsprotokollet över utrikesdepartementsärenden för
nämnda dag, äskat riksdagens medgivande för Kungl. Maj :t att vid tidpunkt,
som må befinnas lämplig, vidtaga de åtgärder, som erfordras för Sveriges
anslutning till Förenta Nationerna.

Den nya internationella säkerhetsorganisationen, »Förenta Nationerna»,
har upprättats genom den på konferensen i San Francisco utarbetade, den
26 juni 1945 undertecknade, internationella överenskommelsen, »Förenta
Nationernas stadga». Organisationen har till uppgift att upprätthålla internationell
fred och säkerhet, utveckla vänskapliga förbindelser mellan nationerna,
åstadkomma internationell samverkan vid lösande av internationella
problem av ekonomisk, social, kulturell och humanitär art samt utgöra en
medelpunkt för samordnande av nationernas verksamhet för dessa gemensamma
syften. Till Förenta Nationerna äro såsom ursprungliga medlemmar
anslutna 51 stater, nämligen de fem stormakterna Amerikas Förenta Stater,
Frankrike, Kina, De Socialistiska Rådsrepublikemas Union och Storbritannien
samt Argentina, Australien, Belgien, Bolivia, Brasilien, Canada, Chile,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Danmark, Dominikanska Republiken, Ecuador,
Egypten, Etiopien, Filippinerna, Grekland, Guatemala, Haiti, Honduras, Indien,
Irak, Iran, Jugoslavien, Libanon, Liberia, Luxemburg, Mexico, Nederländerna,
Nicaragua, Norge, Nya Zeeland, Panama, Paraguay, Peru, Polen,
Salvador, Saud-Arabien, Sydafrikanska Unionen, Syrien, Tjeckoslovakien,
Turkiet, Ukrainska Socialistiska Rådsrepubliken, Uruguay, Venezuela och
Vitryska Socialistiska Rådsrepubliken.

Beträffande det närmare innehållet av Förenta Nationernas stadga får utskottet
hänvisa till stadgans text, vilken jämte en inom utrikesdepartementet
med biträde av tillkallade sakkunniga utarbetad kommentar till densamma
finnes fogad vid propositionen. Här må endast anföras, att Förenta Nationernas
huvudorgan äro en generalförsamling, vari i princip samtliga medlemsstater
skola vara företrädda, ett säkerhetsråd med fem självskrivna, ständiga
medlemmar och sex på två år valda medlemmar, ett ekonomiskt och

Bihang till riksdagens protokoll 1S ''i6 5 sami. 1 avd. Nr 5.

1

2

Utrikesutskottets utlåtande nr 5.

socialt råd, eit förvaltarskapsråd för handhavande av ett internationellt förvaltarskapssystem
för vissa territorier, sekretariat samt en internationell
domstol. Medlemskap i Förenta Nationerna står öppet för alla fredsälskande
nationer utanför organisationen, vilka åtaga sig de förpliktelser, som Förenta
Nationernas stadga ålägger, och enligt organisationens uppfattning kunna
och vilja uppfylla dessa förpliktelser. Upptagande av sådan stat till medlem
sker genom beslut av generalförsamlingen efter tillstyrkan av säkerhetsrådet.

Som allmän säkerhetsorganisation är Förenta Nationerna avsedd att ersätta
Nationernas förbund, i vilket Sverige varit medlem från dess upprättande
år 1920 och till dess förbundet, jämlikt en resolution av församlingen
den 18 april 1946, upplöstes. Vissa av Nationernas förbunds tillgångar och
arbetsuppgifter ha övertagits av Förenta Nationerna.

I ett i propositionen intaget yttrande tillstyrker överbefälhavaren ur de
synpunkter han har att företräda, att Sverige begagnar sig av en eventuell
möjlighet att inträda som medlem i Förenta Nationerna. Överbefälhavaren
framhåller därvid, att organisationen synes redan från början äga goda möjligheter
att förhindra fredsbrott från medelstora och små staters sida i de
fall, då de fem stora nationerna äro eniga. Vårt land är knappast i nuvarande
läge utsatt för risken av allvarliga konflikter med små eller medelstora
stater. Därför får nian emellertid icke underskatta värdet även för
Sverige av att en mindre konflikt kan hindras sprida sig på ett sätt som
skulle kunna föra vårt land in i farozonen.

Vidare anföres i yttrandet, att bestämmelserna för Förenta Nationerna
icke äro sådana, att organisationen kan direkt förhindra eller ingripa mot
en stormakt, som hotar eller bryter freden. Det förhållandet, att Förenta
Nationernas säkerhetsråd erbjuder tillfälle till förhandlingar i reglerade former
mellan representanter för stormakterna vid periodvis återkommande
sammanträden, kan komma att underlätta samarbetet mellan makterna. I
varje fall erbjuder säkerhetsrådet en god plattform för dem, som vilja arbeta
för fredens bevarande. Generalförsamlingen torde komma att få en icke
obetydlig opinionsbddande betydelse och kan på så sätt komma att verka återhållande
även gentemot stormakter.

En anslutning från Sveriges sida till Förenta Nationerna komme att medföra
förpliktelser, vilkas konsekvenser ur militärpolitisk synpunkt kunde ingiva
vissa betänkligheter. Inför dessa måste emellertid enligt överbefälhavaren
betänkas, att säkerhetsorganisationen jämlikt stadgan skall tillse, att stater,
som ej äro medlemmar av Förenta Nationerna, handla i överensstämmelse
med organisationens grundsatser i den mån detta befinnes lämpligt för att bevara
internationell fred och säkerhet. Det är sålunda icke genom medlemskapet
som de angivna riskerna för vårt land uppkomma, utan dessa existera
i och med tillkomsten av säkerhetsorganisationen. De möjligheter Sverige kan
få att som medlem av Förenta Nationerna i viss mån inverka på de former,
under vilka förpliktelserna komma att utkrävas av oss, göra enligt överbefäl -

Utrikesutskottets utlåtande nr 5.

3

havaren olägenheterna mindre än de sannolikt skulle bliva, om vårt land
ställde sig utanför organisationen och borde därför icke föranleda, att Sverige
avstode från medlemskap. Hellre borde vårt land begagna det inflytande,
som landet skulle vinna såsom medlem, för att söka uppnå en ur svensk synpunkt
fördelaktig tolkning av stadgan och för att få vårt lands berättigade intressen
tillgodosedda.

Överbefälhavaren anser det vara av vikt, att vid träffande av avtal enligt
stadgans art. 43 angående de prestationer Sverige skulle ställa till säkerhetsrådets
förfogande, dessa begränsas och specificeras samt kompletteras med
förmåner för vårt land på ett sådant sätt, att för Sverige vitala intressen bli
tillgodosedda, att förhandlingar i samband med ingående av ett sådant avtal
föras så, att ur svensk synpunkt önskvärd sekretess i möjligaste mån bevaras,
att rätten till självförsvar får den vidare tolkning, som förutsattes i en av
brittiska regeringen lämnad kommentar till stadgan (d. v. s. att, örn säkerhetsrådets
aktion är påtagligen otillräcklig, rätten till självförsvar kan åberopas
av en stat såsom rättfärdigande varje aktion den må finna lämplig att
företaga), samt att upplåtelse av baser, medgivande av genomtransport eller
andra förmåner enligt stadgans art. 45 icke komma att begäras förrän vid
ett direkt och påtagligt hot mot freden.

Överbefälhavaren påpekar, att svenskt medlemskap i Förenta Nationerna
förutsätter en ändring i gällande värnpliktslag, då i § 28, mom. 2, av denna
lag säges, att armén tilldelade värnpliktiga få användas utom riket endast
till rikets försvar.

Beträffande möjligheterna till neutralitetspolitik från svensk sida anför
överbefälhavaren:

»Medan en neutralitetspolitik är oförenlig med medlemskap i Förenta Nationerna
så länge organisationen fungerar, föreligger intet principiellt hinder
för ett fullföljande av den hävdvunna svenska neutralitetspolitiken vid en
konflikt mellan stormakter. En förutsättning för att svensk neutralitet då
skall respekteras är, att denna stödjes av cn krigsmakt så organiserad, att den
efter måttet av våra resurser medger försvar mot direkt anfall.»

Slutligen anför överbefälhavaren:

»Har det tidigare varit ett svenskt intresse av första ordningen att freden
i Europa kunnat tryggas, så är detta förhållandet i ännu högre grad, när
stormaktsbalansen på den europeiska kontinenten upphört och vårt land
kommit att ligga inom det utsatta gränsområdet mellan tvenne intressesfärer.
Det synes berättigat att till FN knyta förväntningen, att organisationen
skall kunna framgångsrikt ingripa mot små och medelstora nationer, som
söka bryta fred och säkerhet. Likaså synes man med fog kunna hoppas att
samarbetet inom FN skall öka möjligheterna till det samförstånd mellan
stormakterna, som är den yttersta förutsättningen för världsfreden. En svensk
positiv medverkan inom FN är därför önskvärd. De nackdelar för de smärre
staterna, som äro förknippade med den nya säkerhetsorganisationen, bli
ur militärpolitisk synpunkt sannolikt mindre för medlemmar av FN än för
de länder, som komma att stå utanför organisationen.

FN:s tillkomst utgör icke någon garanti för världsfreden och en svensk
anslutning till organisationen säkrar icke heller freden för vårt land. Sve -

4

Utrikesutskottets utlåtande nr 5.

rige måste vara berett till självförsvar även inom ett normalt fungerande
FN, men framför allt i det svåra läge, som kan uppstå vid en stormaktskonflikt.

0 Sverige kan arbeta för fred i världen och därmed för frihet och fred åt
vart folk genom aktiv medverkan i arbetet inom FN och genom att föra
en gentemot stormaktsblocken fri, på ett effektivt självständighetsförsvar
stödd politik inom FN eller vid en stormaktskonflikt utanför denna organisation.
En sådan politik och ett sådant försvar synas ägnade att minska riskerna
för att motsättningarna mellan stormakterna få en våldsam utlösning
just i vara trakter. Svensk militär svaghet skulle däremot öka riskerna för en
ödesdiger politisk utveckling.»

1 propositionen anför departementschefen bl. a. följande:

»För bedömandet av Förenta Nationernas struktur och innebörden för Sverige
av en anslutning till den nya världsorganisationen synes en viss ledning
kunna vinnas genom en jämförelse med Nationernas förbund.

Den mest betydelsefulla skillnaden är rådets maktutvidgning och, genom
omröstningsbestämmelserna i detta organ, den dominerande ställning, som i
Förenta Nationerna tilldelats de fem stormakterna Amerikas Förenta Stater,
Frankrike, Ivina, Sovjetunionen och Storbritannien. Det har med andra ord
skapats en relation mellan makt och ansvar, som saknades i Nationernas
förbund. Man har vid konferensen i San Francisco utgått från
att de stater, på vilka världsfredens bibehållande i sista hand beror och som
måste bära den tyngsta bördan vid tillämpandet av militära och andra sanktioner,
också skola äga ett övervägande inflytande vid beslutens fattande. Genom
stormakternas vetorätt i säkerhetsrådet i fråga om militära och andra
sanktioner har man emellertid gått ett steg längre. Man har skapat en ordning,
som sätter säkerhetssystemet ur funktion för det fall, att en av stormakterna
direkt eller indirekt skulle stå som angripare. Denna mycket omdebatterade
vetorätt bör ses som en konsekvens därav, att ett säkerhetssystem
under nu rådande förhållanden i världen står och faller med enigheten
och sammanhållningen stormakterna emellan beträffande vitala spörsmål
eller sådana frågor, varpå krig eller fred beror. Förenta Nationerna erbjuder
sålunda icke möjligheten av en medlemmarnas samfällda aktion mot en stormakt,
som är medlem av rådet.

Därest en internationell motsättning skulle uppstå, vari en stormakt direkt
eller indirekt äger intresse, kan Förenta Nationerna likväl komma att spela
en betydelsefull roll, till och med för det fall att motsättningen utvecklar sig
till en konflikt, som leder till krig och världsorganisationens sammanbrott.
Detta synes vara så mycket viktigare att framhålla, som den roll Förenta Nationerna
i sadant fall kan komma att spela, utföres av församlingen, i vilken
samtliga makter, stora som små, äga lika rösträtt. Församlingen utgör visserligen
icke, som i Nationernas förbund, en myndighet med även verkställande
uppgifter, men den bildar genom sina befogenheter ett samlat organ för
världsopinionen, vars åsidosättande också för en stormakt måste synas svårt
och även riskfyllt. Församlingen kan nämligen både fastställa allmänna principer
och föreslå medel för fredligt tillrättaläggande av varje sakläge oavsett

Utrikesutskottets utlåtande nr 5.

5

dess ursprung, som församlingen anser vara ägnat att skada den allmänna
välfärden eller de vänskapliga förbindelserna nationerna emellan’.

Församlingen har vidare i det av densamma valda ekonomiska och sociala
rådet erhållit ett organ för behandling av sociala och ekonomiska missförhållanden,
vilka skulle kunna skapa allvarliga internationella problem.

En betydande fördel hos Förenta Nationerna jämfört med Nationernas förbund
är den nya organisationens universalitet. En av orsakerna till att Nationernas
förbund aldrig lyckades infria de stora förhoppningar, som ställdes
på detsamma, var säkerligen, att Förenta Staterna redan från början
stod utanför; andra stormakter, såsom Sovjetunionen, kommo med först på
ett senare stadium.

Såsom ett uppenbart framsteg får även betraktas, att Förenta Nationerna
icke, såsom fallet var med Nationernas förbund, ingår som en del av fredsslutet
efter ett världskrig. Genom att denna del av fredsprogrammet ställts utanför
de olika fredsavtalen, har organisationens tillkomst icke gjorts beroende av
de långvariga och svåra förhandlingar, som måste föregå fredstraktaternas utformande.

Tillkomsten av den nya säkerhetsorganisationen inverkar avsevärt på vårt
lands utrikespolitiska ställning. De förpliktelser Sverige ikläder sig genom
ett inträde i Förenta Nationerna äro i flera avseenden mera vittgående än de,
vilka medlemskapet i Nationernas förbund medförde. Enligt förbundsakten
förelåg ingen ovillkorlig plikt för medlemsstaterna att deltaga i militära sanktioner,
i varje fall icke enligt den av Sverige och åtskilliga andra stater hävdade,
av förbundet icke underkända tolkningen. Det ankom på medlemsstaterna
att pröva och avgöra, huruvida villkoren för ett sanktionsförfarande
voro uppfyllda, och i avsevärd mån även att bestämma, vilka åtgärder de
i händelse av plikt att deltaga i sanktioner borde vidtaga. Enligt Förenta Nationernas
stadga kan säkerhetsrådet utan medverkan av församlingen icke
blott beordra medlemsstater att avbryta alla förbindelser av ekonomisk,
kommunikationsteknisk eller diplomatisk natur med annan stat utan även
att gripa till militära sanktioner. För att giva säkerhetsrådet möjlighet att ingripa
med vapenmakt utfästa sig medlemsstaterna enligt stadgan att på säkerhetsrådets
anmodan, och i enlighet med specificerat avtal, som skall ingås
snarast möjligt, till rådets förfogande ställa väpnade styrkor, annat bistånd
eller lättnader, som exempelvis passagerätt. Under säkerhetsrådet skall
den strategiska ledningen av de väpnade styrkor, som ställts till rådets förfogande,
handhavas av ett militärt statsutskott sammansatt av militära representanter
för de fem ständiga rådsmedlemmarna.

Förenta Nationerna utgör intet fulländat instrument för världsfredens tryggande,
men dess stadga präglas av sinne för realiteter. Stormakternas förmåga
till samarbete blir utslagsgivande. Allt beror på den anda, i vilken dessa
makter gå alt tillämpa den nya organisationens principer. De lia liksom de
mellanstora och små makterna funnit sig i vidsträckta begränsningar i sin
handlingsfrihet. De lia genom sitt medlemskap avgivit högtidliga försäkringar
att avstå från bruk av våld för uppnående av nationella syften. De ha vidare

6

Utrikesutskottets utlåtande nr 5.

förbundit sig att genom de organ, som skapats för ändamålet, söka på fredlig
väg lösa de tvister, vilka hota vidmakthållandet av internationell fred och
frihet.

Förenta Nationerna får, såsom presidenten Truman sagt, uppfattas som ett
första steg mot en varaktig fred. Det gäller att utan överdrivna förhoppningar
eller misstro söka stödja den nya organisationen samt bidraga till att därav
skapa ett arbetsdugligt fredsinstrument. Därpå beror, icke minst mot bakgrunden
av de nyaste krigstekniska uppfinningarna, vår civilisations framtid.»

»Ehuruväl frågan om Sveriges anslutning till Förenta Nationerna främst
avgöres på allmän- och militärpolitiska grunder torde uppmärksamheten
böra fästas på det vidgade internationella samarbete på de ekonomiska och
sociala områdena, som enligt Förenta Nationernas stadga ingår i organisationens
uppgifter. För detta ändamål har, som förut nämnts, skapats ett särskilt
organ utan direkt motsvarighet inom Nationernas förbund, det ekonomiska
och sociala rådet. Därjämte avses de internationella fackorgan och institutioner,
som upprättats genom olika mellanstatliga överenskommelser och som
enligt sina statuter ha vittgående internationella åligganden på ekonomiska,
sociala, kulturella, uppfostrings-, hälsovårds- och närbesläktade områden,
skola anknytas till Förenta Nationerna.»

Departementschefen förordar, på i propositionen anförda, härovan i väsentliga
delar återgivna grunder, att Sverige vidtager de åtgärder, som erfordras
för vårt lands anslutning till Förenta Nationerna, och erinrar därvid
om det uttalande av Förenta Staternas, Sovjetunionens och Storbritanniens
ledande statsmän i deras gemensamma kommuniké efter avslutandet den 2
augusti 1945 av konferensen i Potsdam, enligt vilket de tre regeringarna komma
att stödja ansökningar örn medlemskap i Förenta Nationerna från de
stater, som förblivit neutrala under kriget och som uppfylla de kvalifikationer,
vilka uppställts i organisationens stadga.

Efter förmälan att Förenta Nationernas säkerhetsråd eventuellt komme att
ägna en särskild session åt behandlingen av ansökningar om inträde i organisationen
tillägger departementschefen:

»Med hänsyn härtill och av allmänna lämplighetsskäl synes det mig vara
mest ändamålsenligt, att Kungl. Maj:t får välja tidpunkten att inför vederbörande
instans i Förenta Nationerna anmäla Sveriges ansökan örn inträde i organisationen.
Det är naturligt, att i denna angelägenhet samråd dock alltid
kommer att äga rum med utrikesnämnden. Däremot måste förutsättas, att
en anslutning omedelbart träder i kraft och icke erfordrar senare godkännande
av riksdagen.

Med en anslutning till Förenta Nationerna uppstår frågan, huruvida de
särskilda förpliktelser, Sverige därmed kommer att ikläda sig, medföra behov
av ändring i gällande svenska författningar. Hinder mot anslutningen
synes icke föreligga i rikets grundlagar. Efter den år 1933 genomförda ändringen
i § 51 regeringsformen kan urtima riksdag sammankallas med ytterligt
kort varsel; vid fortsatt tillämpande av de senaste årens praxis att hålla
riksdagen samlad till årets slut kan för övrigt i brådskande fall riksdagsbe -

Utrikesutskottets utlåtande nr 5.

7

handling av viktigt ärende äga rum praktiskt taget vid vilken tidpunkt som
helst av året utan att urtima riksdag behöver inkallas. Vad åter angår övrig
lagstiftning, må erinras örn vad som anförts i överbefälhavarens förut återgivna
yttrande angående erforderlig ändring i värnpliktslagen den 30 december
1941.

Som redan framhållits, skola medlemsstats militära förpliktelser enligt Förenta
Nationernas stadga närmare angivas i ett mellan säkerhetsrådet och ifrågavarande
regering träffat avtal. Stadgan förutsätter, att sådan överenskommelse
skall i vederbörlig ordning ratificeras. För Sveriges del innebär detta,
att dylikt avtal enligt § 12 regeringsformen skall föreläggas riksdagen för
godkännande. I samband därmed finnas möjligheter att vidtaga genom avtalet
eventuellt erforderliga lagändringar.»

Till departementschefens allmänna synpunkter på frågan om den ställning
Sverige bör intaga till den nya internationella säkerhetsorganisationen ger
utskottet sin anslutning. Utskottet har, så långt möjligheter därtill stått till
buds, sökt göra sig förtroget med de fördelar och nackdelar, Sveriges inträde i
Förenta Nationerna skulle jämlikt organisationens stadga innebära. Motsvarande
omsorg bär ägnats åt bedömningen av vårt lands läge, därest Sverige
skulle komma att stå utanför organisationen. Utskottet har vid jämförelsen
mellan dessa alternativ funnit övervägande skäl tala för vidtagandet av de åtgärder,
som erfordras för Sveriges anslutning.

Denna ståndpunkt torde väl överensstämma med den önskan som förefinnes
i vårt land att bidraga till tryggandet av internationell rättsordning och
fredliga förhållanden i världen. Förenta Nationerna utgör den förnyade ansats
till mellanfolklig samverkan i detta syfte, som nu med anslutning av flertalet
nationer utgått ur erfarenheterna från det andra världskriget. Med en
realistisk bedömning av organisationens förutsättningar att genomföra det
angivna syftet låter sig enligt utskottets mening väl förena att, såsom departementschefen
uttalat, utan överdrivna förhoppningar eller missti-o söka stödja
den nya organisationen samt bidraga till att därav skapa ett arbetsdugligt
fredsinstrument.

Utskottet utgår från att de önskemål och synpunkter i fråga om svenska
militärpolitiska intressen, som framförts av överbefälhavaren, bliva av Kungl.
Maj:t beaktade i den mån de aktualiseras och i den utsträckning omständigheterna
medgiva. Innan närmare erfarenhet givit säkrare bedömningsmöjligheter
både angående Sveriges militära förpliktelser enligt stadgan och i fråga
örn den trygghet organisationen kan erbjuda vårt land, synas några bestämda
slutsatser av militärpolitisk natur icke kunna dragas av Sveriges eventuella
inträde i densamma.

Departementschefen bär fäst uppmärksamheten på det vidgade internationella
samarbete på de ekonomiska och sociala områdena, som ingår i Förenta
Nationernas uppgifter. I anslutning härtill önskar utskottet understryka betydelsen
av organisationens och till denna knutna internationella fackorgans
verksamhet på dessa och närbesläktade områden och framhålla Sveriges intresse
att därvidlag lämna sin medverkan.

Utskottet.

8

Utrikesutskottets utlåtande nr 5.

Frågan om tidpunkten för att vidtaga i propositionen berörda åtgärder för
Sveriges anslutning bör, såsom departementschefen förutsatt, bliva föremål
för särskilt övervägande. Mot att överlåta denna prövning åt Kungl. Maj:t,
efter samråd med utrikesnämnden, har utskottet under förhandenvarande
omständigheter icke någon erinran.

Under åberopande av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

att riksdagen måtte med bifall till Kungl. Maj:ts förevarande
proposition, medgiva, att Kungl. Maj:t vid tidpunkt,
som må befinnas lämplig, vidtager de åtgärder, som erfordras
för Sveriges anslutning till Förenta Nationerna.

Stockholm den 15 juni 1946.

På utrikesutskottets vägnar:
RICKARD SANDLER.

Vid detta ärendes behandling ha närvarit

från första kammaren: herrar Sandler, Åkerberg, Domö, Gränebo, Anderson, Ivar,
Andersson, Elon, Lindström och Wistrand; samt

från andra kammaren: herrar Skoglund, Ward, Lindqvist, Pehrsson-Bramstorp,

Ohlin, Fast, Hallén och Hagberg i Malmö.

Stockholm 1946. Kungl. Boktryckeriet P. A. Norstedt & Söner.

462157