Tredje lagutskottets utlåtande nr 19 år 1963

Utlåtande 1963:L3u19

Tredje lagutskottets utlåtande nr 19 år 1963

1

Nr 18

Utlåtande i anledning av motioner om lagstadgad förhandlingsskyldighet
vid ifrågasatt expropriation.

Tredje lagutskottet har behandlat två inom riksdagen väckta, till lagutskott
hänvisade motioner, nr 377 i första kammaren av herr Holmberg och
nr 454 i andra kammaren av herr Turesson och fru Boman.

I motionerna, som är likalydande, hemställes, »att riksdagen måtte för
sin del besluta att till 4 § första stycket expropriationslagen skall fogas följande
mening: Innan expropriation sökes, bör sökanden, där omständigheterna
så medgiva, hava genom förhandling med sakägarna sökt erhålla en
helt godvillig uppgörelse».

Motionärerna hävdar, att det i vissa fall inträffar att expropriation sökes
utan att sökanden dessförinnan undersökt möjligheten av en godvillig uppgörelse
med sakägaren. Vid förhandling inför expropriationsdomstolen kan
det sedan visa sig att frivillig överenskommelse troligen varit möjlig. Motionärerna
anser att det tungrodda och kostsamma expropriationsförfarandet
bör undvikas i sådana fall där frågan kunnat lösas förhandlingsvägen.
Med hänsyn härtill anser motionärerna att den angivna föreskriften bör intagas
i expropriationslagen.

över motionerna har i den ordning § 46 riksdagsordningen föreskriver
yttrande inhämtats från expropriationsutredningen. På utskottets begaran
har yttranden därjämte avgivits av Föreningen Sveriges häradshövdingar,
Föreningen Sveriges stadsdomare, Riksförbundet Landsbygdens folk (RLF),
Svenska landskommunernas förbund samt Svenska stadsförbundet.

Gällande bestämmelser m. m.

I lagen den 12 maj 1917 om expropriation (expropriationslagen) föreskrives
i 1 § att fastighet, som tillhör annan än kronan, må tagas i anspråk genom
expropriation, om Konungen prövar det nödigt. Expropriation får endast
ske för vissa i lagen uppräknade ändamål. I 4 § första stycket stadgas
att den, som hos Konungen vill söka rätt till expropriation, vid ansökningen
skall foga karta över fastigheten med beskrivning och utdrag av fastighetsregistret
såvitt fastigheten angår. Vidare skall sökanden ingiva uppgift å
fastighetens ägare och innehavare samt, om i något avseende överenskommelse
träffats, redogörelse därför. Enligt paragrafens tredje stycke skall
vidare, då rätt till expropriation blivit sökt, tillfälle att avgiva yttrande läm -

Bihang till riksdagens protokoll 1963. 9 samt. 3 avd. Nr 19

2

Tredje lagutskottets utlåtande nr 19 år 1963

nas fastighetens ägare och innehavare så ock annan, som kan lida men av
expropriationen. Yttrandet skall avse huruvida den avsedda markens avstående
eller upplåtande är förenad med särskild olägenhet eller annan lämplig
mark kan med mindre olägenhet tagas i anspråk eller eljest något är att
erinra i anledning av ansökningen.

Enligt de bestämmelser som i förevarande avseende gällde före införandet
av expropriationslagen föreskrevs att ansökning om expropriationsrätt
skulle vara åtföljd av uppgift på de överenskommelser, som blivit träffade,
eller de hinder, vilka mött däremot (§ 1 i kungl. kungörelsen den 27 november
1845 angående vissa föreskrifter i anledning av vad om jords eller lägenhets
avstående för allmänt behov är vordet förordnat och 3 § i lagen den
27 juni 1902, innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar).
I betänkande den 15 september 1910 med förslag till lag om expropriation
m. m„ som föregick den nuvarande lagstiftningen, uttalades att i dessa bestämmelsers
ordalydelse låg, att en sökande skulle vara skyldig redogöra
för underhandlingar, som han fört med alla av ansökningen berörda personer,
och, då överenskommelse ej kunnat träffas, uppgiva anledningen härtill
i varje fall. Beträffande detta spörsmål anfördes därefter i betänkandet
(se NJA II: 1918 sid 131).

En sådan skyldighet kunde vara ganska betungande vid stora företag, som
beröra ett flertal egendomar. Någon större betydelse skulle den äga endast,
om rätt till expropriation av visst område icke beviljades, med mindre sökanden
styrkte eller gjorde sannolikt, att detsamma icke kunde förvärvas i
godo på skäliga villkor. Nuvarande rättstillämpning synes emellertid icke
uppställa något dylikt villkor, och förslaget avser ej att göra ändring häri.
Det torde vid sådant förhållande vara tillräckligt att fordra redogörelse för
de överenskommelser, som verkligen träffats.

Har må anmärkas att det inom doktrinen (Strahl: Fyra expropriationsrättsliga
uppsatser, sid. 9 f) gjorts gällande, att vad i 1 § expropriationslagen
uttalats därom att expropriation må ske om Konungen prövar det »nödigt»
skulle innebära att parterna icke kunnat träffa överenskommelse.
Strahl anför härom:

Det kan hända, att ingen expropriation är behövlig för utförande av ett
föreslaget företag också av den orsaken, att det står företagaren öppet att
på frivillig väg förvärva erforderlig rådighet över fastighet.

I detta sammanhang må emellertid erinras om att vid viss expropriation
nämligen av mark för stärkande av ofullständigt jordbruk i 110 § expropriationslagen
föreskrives det villkoret att expropriationsrätt endast må beviljas
om särskild svårighet möter att genom avtal förvärva erforderlig
mark till skäligt pris. Vid införandet av denna bestämmelse uttalade departementschefen
i proposition nr 75 år 1947:

Eftersom expropriationen bör utgöra ett sista medel för att genomföra
den önskade yttre rationaliseringen, synes det ligga i sakens natur, att man
ej bör tillgripa detta medel, såvida ej försök att på frivillighetens väg förvärva
den erforderliga marken gjorts men misslyckats. Det bör således för -

3

Tredje lagutskottets utlåtande nr 19 år 1963

utsättas, att fråga om expropriation ej väckes, med mindre rationaliseringsorganet
varit i kontakt med ägaren av denna mark och denne därvid vägrat
att överlåta marken eller begärt ett oskäligt högt pris för densamma. I enlighet
härmed torde såsom förutsättning för expropriationsrätt böra uppställas,
att särskild svårighet möter att genom avtal förvärva erforderlig
mark till skäligt pris.

En liknande inskränkning i expropriationsrätten återfinnes i 103 §, som
innehåller särskilda bestämmelser om expropriation av mark för samlingslokaler.

Av intresse är slutligen bestämmelsen i 1 § punkt 16 expropriationslagen
där det stadgar om rätt till expropriation för att säkerställa att mark »på
skäliga villkor» är tillgänglig för tätbebyggelse m. m.

Remissyttrandena

Remissorganen har i sina yttranden genomgående redovisat en negativ
inställning till motionen. Det framhålles sålunda att det förordade tillägget
till expropriationslagen är obehövligt och ej skulle fylla någon uppgift. Det
har icke i något remissvar tillstyrkts bifall till motionen.

Expropriationsutredningen framhåller, att stadgandet att expropriation
skall vara nödig torde innebära, att expropriation icke är behövlig om den
exproprierande på frivillighetens väg kan förvärva egendomen. Utredningen
anser liksom motionärerna, att expropriationsförfarandet bör undvikas,
där frågan lika väl kunnat lösas förhandlingsvägen, och att det icke minst
ligger i den exproprierandes intresse att få till stånd erforderliga förvärv
genom överenskommelser. Enligt vad utredningen erfarit åligger det enligt
vissa kommuners lokala instruktioner vederbörande förvaltningsmyndighet
att till fullmäktige lämna redogörelse för de åtgärder att få till stånd godvillig
uppgörelse, som föregått framställning om expropriation. Utredningen
fortsätter:

Den av motionärerna föreslagna lagregeln innefattar en rekommendation
till den exproprierande att, där omständigheterna så medgiva, söka erhålla
en helt godvillig uppgörelse. Rent principiellt kan ifrågasättas, om bestämmelser
av sådan innebörd bör upptagas i lag. De lär näppeligen kunna forbindas
med lämpliga sanktioner. Härtill kommer, att rekommendationen
enligt motionärernas förslag uteslutande tar sikte på den del av förfarandet,
som föregår Kungl. Maj:ts beslut om inlösen. Minst lika viktigt synes
vara, att parterna bemödar sig om att åvägabringa överenskommelser under
det fortsatta förfarandet. Anmärkas må ock att det enligt grunderna för
rättegångsbalken jämväl torde åligga domstolarna att verka för att enighet
i görlig mån uppnås i föreliggande tvistefrågor.

Utredningen anser sig med hänsyn till det anförda icke kunna tillstyrka
förslaget i vad därigenom hemställts om lagändring. I den mån det förekommer,
att statliga eller kommunala organ anlitar och fullföljer expropriationsförfarande
utan att undersöka möjligheterna till frivillig uppgörelse,
synes eventuella missförhållanden härutinnan lämpligen kunna avhjälpas

4

Tredje lagutskottets utlåtande nr 19 år 1963

på sätt förut antytts, nämligen genoin lokala instruktioner från vederbörande
ämbetsverk eller kommunala myndigheter.

Föreningen Sveriges häradshövdingar konstaterar att med motionen i första
hand avses att i expropriationslagen få in ett råd att undvika expropriation
genom uppgörelse i godo men att hemställan jämväl synes innebära,
att skyldighet införes för Kungl. Maj:t att i expropriationsärende pröva om
sökanden bemödat sig tillräckligt att få överenskommelse till stånd och om
av markägarna bjudna villkor är skäliga eller ej. Föreningen erinrar om att
förslagets genomförande i viss mån skulle innebära en återgång till vad
som gällde före expropriationslagens tillkomst. Föreningen, som avstyrker
motionerna, anför avslutningsvis:

Föreningen anser det orimligt att belasta Kungl. Maj :t med en prövningsskyldighet
av nu antydd art. Även sett blott och bart som ett råd till expropriationssökanden
förefaller det föreslagna stadgandet onödigt. Exproprianten
— som oftast stat eller kommun -— får väl alltid ha klart för sig
att ett expropriationsförfarande kostar tid och pengar. Enligt föreningens
erfarenhet föregås ett expropriationsförfarande så gott som alltid av allvarliga
ansträngningar från expropriantens sida att få till stånd en överenskommelse
på rimliga villkor.

Jämväl Föreningen Sveriges stadsdomare avstyrker bifall till motionerna.
Föreningen, som förklarar sig helt instämma i åsikten att alla möjligheter
till frivillig uppgörelse bör prövas innan expropriationsförfarandet igångsättes,
motiverar sitt ståndpunktstagande på följande sätt:

Styrelsen ifrågasätter emellertid, huruvida icke regelmässigt sådana försök
göras utom möjligen i fall, då det redan från början kan bedömas såsom
utsiktslöst att ernå uppgörelse i godo. Styrelsens erfarenhet visar i vart fall
icke annat. Det ligger ju även i expropriationssökandens eget intresse att
träffa frivillig uppgörelse för att på så sätt nedbringa partskostnaderna, som
ju alltid drabba sökanden. Styrelsen tror för sin del knappast att något är
att vinna genom den föreslagna lagstadgade förhandlingsskyldigheten, som
ju icke ens av motionärerna avsetts alt erhålla tvingande karaktär.

Även RLF understryker, att det ligger i den exproprierandes eget intresse
att undvika det omständliga expropriationsförfarandet och att det därför
synes vara i någon mån överflödigt att i lag fastslå en regel, som i själva
verket bör tillämpas utan lagstiftning. RLF fortsätter:

Det kan vidare anmärkas, att liknande regler även bör införas i ett flertal
andra lagar, därest nämligen den nu föreslagna ändrade lydelsen av expropriationslagen
skulle genomföras. Med hänsyn till att det ej i någon större
utsträckning torde förekomma problem, föranledda av nuvarande lagstiftning,
är det enligt förbundets mening tveksamt huruvida skäl kan anses
föreligga att genomföra någon ändring.

Svenska landskommunernas förhund anser att det i expropriationslagen
uppställda kravet att Kungl. Maj :t skall finna det »nödigt» att rätt till expropriation
för visst behov meddelas innebär, att sökande har att visa att
detta behov icke kan tillgodoses annorledes. Förbundet fortsätter:

Tredje lagutskottets utlåtande nr 19 år 1963

5

En sådan bevisning torde nödvändiggöra en hänvisning till förda underhandlingar
med vederbörande sakägare med redovisande av förhanlingsresultatet.
Under sådana omständigheter synes det med motionerna avsedda
syftet icke påkalla någon komplettering av expropriationslagen med en bestämmelse
av det innehåll motionärerna föreslagit. En annan sak är att sålunda
strandade förhandlingar i ett senare skede kunna återupptagas och
då leda fram till en uppgörelse, som tidigare icke varit möjlig att uppnå men
för vilken förutsättningar skapats genom ett Kungl. Maj :ts beslut med tillstånd
till den sökta expropriationen. Då ett sådarit beslut föreligger kan
exempelvis en markägare, som icke velat avhända sig marken och därför
icke heller velat diskutera villkoren för en avhändelse, vara benägen till en
frivillig uppgörelse i ersättningsfrågan. I fall, där ersättningsfrågan varit
avgörande för vederbörandes ställningstagande kunna förhållandena vara
sådana att motsättningarna kunna överbryggas först under domstolsförfarandets
gång.

Bifall till motionen avstyrkes också av Svenska stadsförbundet. Förbundet,
som i likhet med flera remissinstanser anser det nödvändigt att i expropriationsärendet
visa att förhandlingar förts och vilket resultat de lett
till, anför såsom skäl för sitt ståndpunktstagande:

Den av motionärerna föreslagna tilläggsbestämmelsen till 4 § expropriationslagen
utsäger således enligt styrelsens uppfattning icke mer än vad som
ligger i expropriationsinstitutets natur. Föreskriften får dessutom anses
vara alltför vagt utformad för att kunna tillmätas någon särskild rättslig
innebörd utöver vad som redan följer av gällande grunder för expropriationslagstiftningen.

Därtill må påpekas, att den föreslagna bestämmelsen endast skulle få betydelse
i de fall expropriation kräver särskilt tillstånd. I de fall då så icke
kräves, nämligen vid expropriation av mark för allmänt ändamål med
stöd av 41 § byggnadslagen samt vid tomtdelsexpropriation enligt 46 och
47 §§ samma lag får den ifrågasatta bestämmelsen över huvud taget icke
någon som helst omedelbar aktualitet eller betydelse.

Det torde alldeles oavsett uttryckliga föreskrifter om förhandlingsskyldighet
icke behöva befaras, att expropriation igångsättes onödigtvis då exproprianden
enligt gällande bestämmelser har att stå för samtliga med expropriationsrättegången
förenade kostnader. Även den ofta påtalade tidsutdräkten
utgör givetvis ett allvarligt hinder och ett återhållande moment för
kommunerna när man bedömer möjligheterna till expropriation. Detta har
medfört att kommunerna i flera fall vid förhandlingar med markägare
m. fl. nödgats sträcka sig längre i ekonomiska medgivanden än vad som
egentligen varit rimligt och skäligt. Frågan får ses i belysning av den tidsnöd
som ofta föreligger och den ur kommunal markförvärvssynpunkt mindre
tillfredsställande utformningen av reglerna om förtida tillträde i 37 §
expropriationslagen.

Utskottet

I expropriationslagen föreskrives att Konungen efter ansökan må för särskilt
angivna ändamål medgiva rätt till expropriation, om så prövas nödigt.
Vid ansökningen skall bland annat fogas redogörelse för de överenskommelser,
som må ha träffats. Sakägaren skall vidare beredas tillfälle att yttra

6

Tredje lagutskottets utlåtande nr 19 år 1963

sig över ansökan. Därest expropriationsrätt meddelas, ankommer det på
domstol att avgöra frågan om expropriationsersättningens storlek m. m.

Enligt motionärerna inträffar det i vissa fall, att den som ansöker om
rätt till expropriation icke dessförinnan undersökt möjligheterna till en
överenskommelse i godo, oaktat det senare kanske visar sig att förlikning
kunnat komma till stånd. För att undvika att det tungrodda och kostsamma
expropriationsförfarandet tillgripes i onödan hemställer motionärerna, att
i expropriationslagen måtte intas en föreskrift av innebörd att varje expropriationsansökan
bör, där förhållandena så medger, ha föregåtts av försök
till frivillig uppgörelse.

Det är enligt utskottet givetvis angeläget, att såsom motionärerna åsyftar
tillfälle till förhandling mellan berörda parter i första hand tillvaratas och
att expropriation endast användes när andra utvägar icke står till buds. Av
flera remissvar framgår också att expropriationssökandena, vilka oftast är
statliga eller kommunala myndigheter och verk, i regel allvarligt har bemödat
sig om att träffa godtagbar uppgörelse, innan de ansöker om expropriationsrätt.
Såsom åtskilliga remissinstanser understrukit är den främsta anledningen
härtill de för expropriationssökanden oförmånliga bestämmelserna
om rättegångskostnader, vilka medför att en överenskommelse ofta är
ekonomiskt fördelaktigare än en tvångsvis genomförd expropriation. Erfarenheterna
från expropriationsinstitutets användning visar jämväl, vilket
framhållits i remissvaren, att behov icke föreligger av sådant stadgande i
expropriationslagen som motionärerna förordat. I den mån det likväl förekommer
att statliga eller kommunala organ icke försöker nå uppgörelse
på frivillighetens väg, kan eventuella missförhållanden, såsom expropriationsutredningen
uttalat, avhjälpas genom föreskrifter i vederbörande instruktioner
om att förhandlingar om frivilligt förvärv i första hand bör
föras.

Med hänsyn till vad sålunda anförts finner utskottet, att någon åtgärd
från riksdagens sida i anledning av motionerna ej är påkallad.

Utskottet får därför hemställa,

att förevarande motioner, 1:377 och 11:454, icke måtte
föranleda någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 17 april 1963

På tredje lagutskottets vägnar:

ERIK ALEXANDERSON

Vid detta ärendes behandling har närvarit:

från första kammaren: herrar Alexanderson, Lindahl, Göran Karlsson,
Ebbe Ohlsson*, Kristiansson, Knut Johansson, Georg Carlsson och Åkesson;

från andra kammaren: herrar Levin, Johansson i Torp, Nyberg, Svenning,
Grebäck, Svanberg, Tobé och Anners*.

Ej närvarande vid utlåtandets justering.