Lagutskottets utlåtande Nr 26

Utlåtande 1917:LU26

Lagutskottets utlåtande Nr 26.

1

Nr 26.

Ankom till riksdagens kansli den 14 april 1917, kl. 8 e. in.

Utlåtande i anledning av väckta motioner om tillägg till instruktionen
för riksdagens militieombudsman och instruktionen
för riksdagens justitieombudsman.

Närvarande: herrar Petersson i Lidingö villastad, Lindhagen,
Gezelius, Stärner, Rogberg, Alexanderson, greve Spens, Dahl, Hult*,
Permansson, Schotte, Pettersson i Bjälbo, Persson i Norrköping, Gustafsson
i Örebro, Karlsson i Fjäl och Lindqvist i Kosta.

*) Ej närvarande vid utlåtandets justering.

Motionerna.

Uti eu inom första kammaren väckt, till lagutskottet hänvisad motion,
nr 83, har herr Alkman anfört:

»När vid 1915 års riksdag instruktioner utfärdades för riksdagens
ombudsmän, uttalades det, såväl av de sakkunnige, vilka utarbetade förslag
till dessa instruktioner, som av chefen för justitiedepartementet, i
hans yttrande om dessa förslag, och av lagutskottet, i dess granskning av
desamma, att ombudsmännens rätt att i och för sin ämbetsförvaltning äga
fri tillgång även till sådana handlingar, vilka enligt tryckfrihetsförordningens
särskilda stadganden äro undandragna offentligheten, måste anses
för självklar, vadan någon särskild föreskrift därom icke vore erforderlig.
Denna mening biträddes också av riksdagen.

Frågan om riksdagens ombudsmäns förhållande till alla sådana s. k.
hemliga handlingar, vilka av deras ämbetsutövning kunna beröras, blev

Bihang till riksdagens protokoll 1917. 9 sand. 23 käft. (Nr 26.) 1

2

Lagutskottets utlåtande Nr 36.

likväl i detta sammanhang icke föremål för särskilt uppmärksammande ur
någon annan synpunkt än denna, synpunkten av ombudsmännens rätt att
taga del även av ''hemliga’ handlingar. Däremot ägnades då ingen som
helst uppmärksamhet åt frågan, i vilken mån riksdagen kunde finna önskvärt,
att dess ombudsmän skulle anse sig skyldiga att särskilt sysselsätta
sig med beskaffenheten av den gängse sekretesspraxis i rättsskipning och
förvaltning.

Bedan vid denna tid hade dock länge och från olika håll misstankar
framkommit bland annat därom, att den i tryckfrihetsförordningen
Konungen medgivna rätt att genom särskilda beslut förklara vissa handlingar
eller vissa slag av handlingar för hemliga och därigenom låta dem
undandragas den offentlighetens kontroll, vilken är ett av den svenska
rättsskipningens och statsförvaltningens allra värdefullaste och mest omistliga
institut, i sin tillämpning efter hand lett till en praxis, som måste
anses för både oriktig och vådlig. Under de senaste åren ha dessa misstankar
betydligt vuxit i styrka. Antydningar ha, bland annat från ledamöter
av sådana riksdagens korporationer, vilka genom sin verksamhet ha
tillgång även till hemliga handlingar, framkommit därom, att de i grundlagen
stadgade sekretessgränserna mången gång blivit i praktiken obehörigen
överskridna, exempelvis på sådant sätt, att förhållanden, som obestridligen
folie under offentligheten, undandroges denna genom att i stor
utsträckning sammanföras i en och samma handling, vari åtgärder av
behörigen hemlig natur omtalats. Det behöver icke ens påpekas, vilken
våda det ligger i att låta sådana misstankar bli allmänna och inrotade,
eller vilken ännu större våda det ligger i att låta en sådan praxis fritt
utveckla sig, därest dessa misstankar skulle i större omfattning vara grundade.
Eu godtycklig eller olaglig tillämpning av undantagsstadgandena i
fråga om rättsskipningens och statsförvaltningens offentlighet skulle vara i
stånd att efter hand rubba grundvalarne för den i det svenska statsskicket
avsedda kontrollen; konsekvenserna av ett sådant tillstånd skulle visa
sig i ett mistat förtroende till rättsskipningens och förvaltningens integritet
samt i en stämning av allmän oro och osäkerhet.

Utan gensägelse torde det vara av det allra största intresse att eftersinna,
vilka möjligheter till kontroll över och rättelse av nu antydda
missförhållanden som kunna förefinnas. Bland sådana möjligheter synes
en för ändamålet lämpad inriktning av den ämbetsutövning, som tillkommer
riksdagens båda ombudsmän, vara en av de viktigaste och därjämte
mest närliggande. I deras åliggande att ''utöva en allmän tillsyn över

3

Lagutskottets utlåtande Nr SO.

lagars, författningars och instruktioners efterlevnad’ innefattas otvivelaktigt
öven skyldigheten att tillse, att ett olagligt hemlighetsmakeri icke får
obehindrat utbreda sig inom rättsskipning och förvaltning. Faran för ett
dylikt hemlighetsmakeri är givetvis störst på det militära området, men
möjligheten av dess förekomst även inom civila verk och inrättningar får
ej heller underskattas.

Om riksdagen skulle uttryckligen ålägga sina ombudsmän att särskilt
inrikta sin uppmärksamhet på kontrollen av att inom rättsskipning och
förvaltning de behöriga gränserna strängt upprätthållas mellan hemliga
ärenden och offentliga, så skulle däri alltså icke ligga någon som helst
utvidgning av det uppdrag, som redan nu innefattas i gällande instruktioner.
Det skulle allenast innebära en erinran om den särskilda vikt
och betydelse, som måste tillmätas denna del av deras tjänsteutövning.
Och den synnerliga betydelsen därav är så mycket mera ovedersäglig,
som ingen annan befintlig institution har ens tillnärmelsevis samma möjligheter
som riksdagens ombudsmän äga att under sina inspektioner, genom
granskning av vederbörande hemliga diarier jämte dithörande handlingar,
kontrollera tillämpningen av tryckfrihetsförordningens sekretesstadganden,
ge anvisningar om deras rätta efterlevnad och, där så befinnes nödigt, beivra
gjorda överträdelser av desamma.

Ej heller skulle införandet av ett dylikt uttryckligt åläggande i ombudsmännens
instruktioner ens formellt innebära någonting för dessa
instruktioner främmande. Såväl justitie- som militieombudsmannens instruktion
innehåller en följd av särskilda bestämmelser, genom vilka riksdagen
velat så att säga gradera betydelsen av de olika åligganden, som
innefattas i den allmänna bestämmelsen i vederbörande instruktions principparagraf.
Till man alltså tillmäta ombudsmännens kontroll över grundlagens
sekretesstadganden den väsentliga betydelse, som jag för min del
anser böra tillmätas densamma, så torde inga hållbara skäl kunna anföras
mot att i instruktionerna erinra riksdagens ombudsmän om deras skyldighet
att med synnerlig omsorg begagna sig av den rätt som lagligen

tillkommer dem ifråga om granskning av ämbetspraxis rörande s. k. hemliga
handlingar. Å andra sidan torde det, med hänsyn till ombudsmännens
grundlagseDliga skyldighet att ''anmärka lagarnes och författningarnas
brister och uppgiva förslag till deras förbättring’, få anses vara av

en alldeles särskild vikt för dem att noga följa just sekretesstadgandenas
tillämpning, enär anmärkningar mot bristfälligheter i eller initiativ till förbättring
av dessa stadganden knappast kunna med tillbörlig sakkunskap

4

Lagutskottets utlåtande Nr 26.

Utskottets

yttrande.

förväntas från enskilda ledamöter av riksdagen, vilka ju ej äga någon
möjlighet att i samma omfattning som ombudsmännen iakttaga och uppmärksamma
befintliga missförhållanden på detta område. Slutligen må i
detta sammanhang påpekas, att en i instruktionerna given uttrycklig erinran
om ombudsmännens skyldighet att noggrant följa sekretesstadgandenas
tillämpning säkerligen komme att för dem underlätta deras ämbetsutövning
på detta viktiga område.

Med stöd av det nu anförda tillåter jag mig hemställa, att riksdagen
måtte besluta att till 2 § i instruktionen för riksdagens militieombudsman
tillfoga ett nytt moment av följande innehåll:

’Militieombudsmannen åligger ock att övervaka, att de hos krigsdomstolar
och militära myndigheter förvarade handlingar icke i vidare män än
i tryckfrihetsförordningen stadgas undandragas offentligheten.''

Om remiss till lagutskottet anhålles, och torde lagutskottet i förslaget
vidtaga nödiga formella jämkningar.»

I samband härmed har lagutskottet till behandling förehaft en likaledes
av herr Alkman väckt och till utskottet hänvisad motion, nr 84,
däruti anförts:

»Under åberopande av motiveringen till min motion nr 83, angående
visst tillägg till instruktionen för riksdagens militieombudsman, tillåter jag
mig hemställa, att riksdagen måtte besluta att till 20 § i instruktionen
för riksdagens justitieombudsman foga en bestämmelse av följande innehåll:
’— — — i följd varav det tillkommer justitieombudsmannen att
övervaka, att hos domstolar och myndigheter förvarade handlingar icke i
vidare mån än i tryckfrihetsförordningen stadgas undandragas offentligheten.
''

Om remiss till lagutskottet aDkålles, och torde lagutskottet i förslaget
vidtaga nödiga formella jämkningar.»

Motionären utgår därifrån, att från olika håll misstankar framkommit
därom, att den i tryckfrihetsförordningen Konungen medgivna rätt att genom
särskilda beslut förklara vissa handlingar eller vissa slag av handlingar
för hemliga i sin tillämpning efter hand lett till en oriktig och vådlig
praxis, och att anledning förefinnes att antaga, att de i grundlagen
stadgade sekretessgränserna mången gång blivit i praktiken obehörigen
överskridna, exempelvis så att förhållanden, som obestridligen falla under
offentligheten, undandragas denna genom att sammanföras med ärende av

Lagutskottets utlåtande Nr 8(1. f>

klart hemlig: natur i en och samma handling. Bland de möjligheter, som
givas till kontroll över och rättelse i dylika missförhållanden, anser motionären
en för ändamålet lämpad inriktning av den ämbetsutövning, som
tillkommer riksdagens båda ombudsmän, vara eu av de viktigaste och
jämväl mest närliggande. I deras åliggande att utöva eu allmän tillsyn
över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad ingår visserligen redan
nu såväl befogenhet som skyldighet att övervaka även det, att olagligt
hemlighetsmakeri icke får utbreda sig inom rättsskipning och förvaltning.
Men med hänsyn till den särskilda vikt och betydelse, som måste
tillmätas denna del av deras tjänsteutövning, anser motionären lämpligt, att
sådant uttalas i deras instruktioner, och föreslår fördenskull det tillägg
till samma instruktioner som ovan angives.

Såsom motionären erinrat, hava riksdagens båda ombudsmän redan nu
enligt sina instruktioner såväl rätt som plikt att övervaka efterlevnaden av de
lagar och författningar, som reglera vissa allmänna handlingars hemlighållande.
Det finnes ingen anledning antaga, att de icke härutinnan utöva
samma tillsyn som ifråga om andra lagars och författningars efterlevnad.
Ur den synpunkten förefinnes alltså icke något behov av tillägg
till ombudsmännens instruktioner. Yad åter angår frågan om att åt ombudsmännens
kontroll över sekretesstadgandenas tillämpning giva en särställning,
sådan som motionären synes hava åsyftat, så lärer eu dylik anordning
icke vara av förhållandena påkallad, liksom den även synes vara
ägnad att i sin praktiska tillämpning väcka vissa betänkligheter. Skulle
ombudsmännens kontroll över sekretessärendenas behandling genom särskild
bestämmelse i instruktionerna anvisas den ställning i första planet av deras
ämbetsförvaltning, som motionärens förslag innebär, kan härav följa, att
arbetet med dessa ärenden kommer att på visserligen icke åsyftat sätt inkräkta
på ombudsmännens möjlighet att behörigen fullgöra sina övriga
lika viktiga ämbetsgöromål. Särskilt må i detta hänseende erinras, att
undersökningar, huruvida i en och samma handling sammanförts ärenden
av hemlig natur och av natur att icke böra undandragas offentligheten,
i den händelse de skulle verkställas i den omfattning, som innebäres i
motionärens förslag till tillägg till militieombudsmannens instruktion,
uppenbarligen ej skulle kunna av militieombudsm ämnen verkställas utan
eftersättande av vad i övrigt honom åligger.

Utskottet är för övrigt förvissat därom, att ombudsmännen även utan
de av motionären föreslagna instruktionsändringar ägna ifrågavarande för -

6

Lagutskottets utlåtande Nr 26.

hållanden all den uppmärksamhet, som ämnets vikt kräver och för vilken
deras ämbetsverksamhet i övrigt lämnar utrymme.

Med anledning av vad sålunda anförts får utskottet hemställa:

l:o) att motionen I: 83 ej måtte till någon riksdagens
åtgärd föranleda, och

2:o) att motionen I: 84 ej heller måtte till någon
riksdagens åtgärd föranleda.

Stockholm den 13 april 1917.

På lagutskottets vägnar:

ALBEET PETEKSSON.

Reservationer:

a) av herrar Alexanderson, Stärner, Hult, Schotte, Persson i Norrköping,
Karlsson i Fjöl och Lindqvist i Kosta, vilka anfört:

Den i vår regeringsform inskrivna och i tryckfrihetsförordningen
— sålunda med grundlags helgd — omsorgsfullt utvecklade grundsatsen
om allmänna handlingars offentlighet erkännes allmänt hava varit och vara
till största gagn såsom ägnad att befordra sundhet och lugn utveckling i
statsförvaltning och samhällsliv.

Under de sista tjugu åren hava emellertid i tryckfrihetsförordningen
influtit undantagsbestämmelser från nämnda grundsats i vida större omfattning
än tidigare varit fallet. Dessa bestämmelser äro visserligen icke
något uttryck för förändrad uppfattning av själva principens värde, utan
väsentligen en följd av den betydande utveckling det yttre och inre samhällslivet
under dessa båda decennier undergått, i det att statsarbetet
underlagt sig nya områden och iklätt sig nya arbetsformer. Det har visat
sig nödvändigt att på dessa nya eller omgestaltade verksamhetsområden
för statsförvaltningen skydda såväl allmänna som vällovliga enskilda in -

7

Lagutskottets utlåtande Nr 26.

tressen mot ett utnyttjande i obehörigt syfte av upplysningar om ömtåliga
förhållanden, som ur vissa publika handlingar skulle kunna utvinnas.

Tyvärr måste emellertid detta skydd köpas icke blott med viss uppoffring,
såsom självklart är, av möjligheten till offentlig skärskådan och
kritik av lagligheten och lämpligheten av de åtgärder, varom de hemlighållna
handlingarna bära vittne, utan ock på bekostnad i ej ringa mån
av tryggheten för offentlighetsgrundsatsens obeskurna tillämpning i fråga
om handlingar, för vilka den grundlagsenligt alltjämt är gällande. Utan
att någon medveten avsikt därtill behöver ifrågasättas hos vederbörande
myndigheter och tjänstemän, förefinnes nämligen eu bestämd risk för att
sekretessen griper över på områden, där den ej har lagligt rum. Eu sådan
utsträckning kan, såsom ock från olika håll vitsordats, lätteligen komma
till stånd genom att offentligt och hemligt aktmaterial ej hållas behörigen
åtskilda. Men vidare kunna de i ämnet givna bestämmelserna, isynnerhet
om de skola tillämpas av funktionärer utan synnerliga förutsättningar för
eu säker och riktig lagtolkning, ofta föranleda tvekan eller misstag i fråga
om en viss handling är att hänföra till de offentliga eller hemliga. Av
nära till hands liggande grunder är det att förutse, att vederbörande omhänderhavare
av handlingen därvid esomoftast skall bliva benägen att
bestämma sig till förmån för sekretess. Från tjänsteställningens synpunkt
ter det sig onekligen helt naturligt såsom ett vida betänkligare fel att
göra sig skyldig till olovligt utlämnande av i tjänsten anförtrodda handlingar
av diskretionär natur än att i överdrivet tjänstenit förvägra utlämnande
av eu icke förbjuden handling. Huru respekterad offentlighetsgrundsatsen
än är såsom princip, ter sig nämligen undanhållandet i det
enskilda fallet av eu handling från allmänhetens och pressens »nyfikenhet»
såsom en ganska oskyldig förseelse, en mera formell oegentlighet. Härtill
kommer, att det fel, som begås genom ett obehörigt utlämnande, genom
sina omedelbara följder av handlingens offentliga omtalande i pressen får
en publicitet, som däremot i det motsatta fallet endast i sällsynta undantagsfall
har något motstycke.

I vilken omfattning nu anmärkta förhållanden faktiskt verka till
sekretessens utsträckning över sina lagbestämda gränser, därom är det visserligen
enligt sakens natur icke möjligt att avgiva ett på objektiva grunder
fotat tillförlitligt omdöme. Just sekretessen hindrar nämligen pressen
och allmänheten att häröver utöva kontroll annat än undantagsvis. Enskilda
fall, som kommit till allmän kännedom, hava emellertid i sin mån varit
ägnade att öka den i nyssnämnda förhållande naturligt grundade känslan

8

Lagutskottets utlåtande Nr 26.

av otrygghet. I sin män kan detta befaras bliva till hinder för införande
av vissa nya sekretessbestämmelser, för vilka i och för sig vägande skäl
kunde anföras.

I detta sakernas läge synes det vara en synnerligen välbetänkt åtgärd
att söka i förstärkt mån anlita den möjlighet till kontroll utan uppgivande
av sekretesskyddets fördelar, som erbjuder sig genom riksdagens båda ombudsmäns
verksamhet. Tå ett område, där omedelbar övervakning genom
pressen och allmänheten är i det närmaste utesluten, bör tydligen i eminent
grad uppgiften tillkomma dessa förtroendemän, vilka hart när äro de
enda utanför den egentliga statsförvaltningen stående, som bliva i tillfälle
att granska lagligheten av här ifrågavarande föreskrifters tillämpning.

Såsom utskottet med rätta framhållit, åligger denna uppgift redan nu
riksdagens ombudsmän, var inom sitt område. Ur denna synpunkt är ett
uttryckligt omförmälande av densamma i deras instruktioner visserligen
icke oavvisligen nödvändigt. Men samma invändning skulle i själva verket
kunna riktas mot talrika andra erinringar i instruktionerna, vilka
likvisst med rätta där funnit en plats.

Överblickar man å ena sidan de föreskrifter, som i ombudsmännens
särskilda åtanke anbefalla vissa uppgifter, och tager man å andra sidan
hänsyn till den stora vikt, som såväl ur synpunkten av det allmännas
omedelbara intresse som ur synpunkten av medborgares rättigheter tillkommer
de grundlagsbestämmelser, vilka stadga offentlighet i statsförvaltningen,
framstår det fastmera såsom missvisande, att kontrollen över
nämnda stadgandens tillämpning icke blivit i dessa föreskrifter omnämnd.
Härtill kommer ännu en omständighet. Medan justitieombudsmannens
instruktion innefattar eu allmän erinran om hans särskilda förpliktelse
att taga sig an tryckfrihetens skydd, finnes härtill ingen som helst motsvarighet
i instruktionen för militieombudsmannen. Såsom framgår av
förarbetena till de båda instruktionerna, har detta förhållande sin grund
däri, att justitieombudsmannen är ordförande i tryckfrihetskommitterade
och är alldeles icke att fatta såsom någon antydan, att militieombudsmannen
skulle sakna befogenhet att inom sitt övervakningsoinråde ingripa till
skydd för t. ex. en sådan förseelse mot tryckfrihetsförordningen som ett
olovligt hemlighållande av handling. Men det utgör dock en ytterligare
anledning att, vad särskilt militieombudsmannen angår, komplettera instruktionen
i denna punkt.

Då de i motionerna innefattade förslag till tillägg till instruktionerna

9

Lagutskottets utlåtande Nr 26.

jämväl i formellt hänseende synas oss med någon mindre förändring tillfredsställande,
hava vi ansett, att utskottet bort hemställa,

l:o) att riksdagen med anledning av herr Alkmans
motion, 1:84, måtte besluta, att 20 § i instruktionen
för riksdagens justitieombudsman den 14 maj 1915
skall erhålla följande ändrade lydelse:

»20 §. Justitieombudsmannen, som förer ordet
bland de till tryckfrihetens vård av riksdagen valda
kommitterade, hör med synnerlig uppmärksamhet och
nit iakttaga vad till skyddande av tryckfriheten är
stadgat, och tillkommer det i följd härav justitieombudsmannen
särskilt att övervaka, att hos domstolar
och myndigheter förvarade handlingar icke i vidare
man än i tryckfrihetsförordningen stadgas undandragas
offentligheten.»

2:o) att riksdagen, med bifall till herr Alkmans
motion, 1:83, måtte besluta, att till stadgandena i 2 §
i instruktionen för riksdagens militieombudsman den
14 maj 1915 skall fogas ett nytt stycke, så lydande:

»Militieombudsm ämnen åligger ock särskilt att övervaka,
att de hos krigsdomstolar och militära myndigheter
förvarade handlingar icke i vidare mån än i tryckfrihetsförordningen
stadgas undandragas offentligheten.»

b) av herr Lindhagen, som anfört:

Utan att vilja erkänna, att gällande i tryckfrihetsförordningen under
tidernas lopp införda bestämmelser om sekretess äro, i sin stadgade omfattning,
nödiga och nyttiga, instämmer jag i övrigt uti den av herrar Alexanderson
m. fl. avgivna reservationen.

Bihang till riksdagens protokoll 1917. 9 sand. 23 höft. (Nr 26.)

2