Lagutskottets Utlåtande N:o 32

Utlåtande 1906:LU32

Lagutskottets Utlåtande N:o 32.

1

N:o 32.

Ank. till Eiksd. kansli den 26 mars 1906, kl. 4 e. m.

Utlåtande, i anledning af väckt motion angående rätt för landsting
att själft välja ordförande.

Till förberedande behandling af lagutskottet bär öfverlämnats en
inom Andra Kammaren af herrar C. G. Johansson i Aflösa och J. TF.
Bengtsson i Häradsköp väckt motion, n:o 79, i hvilken anföres följande:

»I kungl. förordningen om landsting § 25 är föreskrift, att Ivungl.
Maj:t för hvarje lagtima landsting bland tingets ordinarie ledamöter utser
en ordförande. Ett sådant stadgande anse vi numera vara obehöflig!,
enär man, enligt vårt förmenande, utan någon som helst risk kan öfverlämna
åt tingets medlemmar själfva att välja sin ordförande. Yi äro
nämligen fullt förvissade om, att man under dylika förhållanden skulle
ägna samma omsorg åt valet af ordförande, som man hittills gjort vid
valet af vice ordförande, hvilken landstingen städse haft rätt att åt sig utse.

Utan öfverdrift kan sägas, att svenska folket har mycken insikt i
utöfvandet af allmänna värf. Sedan uråldriga tider har det varit ett fritt
folk, som, med få undantag när, städse haft stor medbestämmanderätt
vid handhafvandet af statens angelägenheter. Att detta förhållande på
ett framgångsrikt sätt utöfvat inflytande på det samhälleliga uppfostringsarbetet,
ligger i öppen dag.

Bill. till Likså. Prot. 1906. 7 Sami. 31 Käft. (N:o 32).

1

2

Lagutskottets Utlåtande N:o 32.

Härförutom äger ju vårt land en folkundervisning, hvilken med sin
verksamhet under generationer i så hög grad spridt upplysning och kunskap
bland samhällets bredare lager, att på det området fullt kompetenta
domare, vid jämförelse med andra nationer, gifva svenska folket ett mycket
framstående rum. Och det torde blifva svårt att uppvisa fullt giltiga
skäl för en motsatt åsikt.

Såsom en naturlig följd af detta upplysningsarbete har man i
synnerhet under de senare årtiondena kunnat märka en alltjämt fortgående
samhällsutveckling i demokratisk riktning. Den folkliga själfstyrelsens
princip har vunnit allt fastare mark i det allmänna medvetandet,
Man vill vara sig själf nog, där det utan fara för statens väl
kan ske. Och att Ivungl. Maj:t skulle hafva någon verklig olägenhet af''
att en reform i den ofvan angifna riktningen genomfördes, tro vi lika
litet skulle blifva fallet som att Kungl. Maj:t har något men af att öfverståthållaren
ej längre fungerar såsom ordförande i Stockholms stadsfullmäktige
eller att hushållningssällskapen få välja sina egna ordförande.

På grund af hvad vi sålunda anfört, hemställes vördsamt, att Riksdagen
ville besluta i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, ätt Kungl. Maj:t
täcktes låta utarbeta och för Riksdagen framlägga förslag till sådan
ändring i kungl. förordningen den 21 mars 1862 om landsting, att landstinget-
själft får välja sig ordförande,»

Gällande förordning om landsting den 21 mars 1862 innehåller i
25 § 1 mom. följande stadgande:

»Kungl. Maj:t utser för hvarje lagtima landsting bland tingets ordinarie
ledamöter en ordförande, hvilkens befattning skall fortfara intill nästa
lagtima sammankomst».

Denna lydelse, som föreslogs af flertalet i den kommitté^ hvilken
den 31 oktober 1859 afgaf förslag till förordning om landsting, har dock
lagrummet erhållit först genom förordningen den 9 augusti 1894. Före
tillkomsten af sistnämnda" författning ägde enligt landstingsförordningens
ursprungliga lydelse — i förevarande del affattad i öfverensstämmelse
med hvad en reservant i nämnda kommitté föreslog Kungl. Mai:t att
utse landstingsordförande inom eller utom tinget.

Omförmälta kommitté motiverade sitt förslag, att ordförande i landsting
skulle af Kungl. Maj:t förordnas inom tinget, hufvudsakligen från den

Lagutskottets . Utlåtande N:o 3%. 3

synpunkt, att det icke voro lämpligt, att landshöfdingen, som väl förmenades
i de flesta fall skola blifva utsedd till landstingets ordförande, om denne
finge förordnas utom tinget, innehade denna förtroendepost. Vid dessa
skäl behöfver utskottet icke nu uppehålla sig. Men kommittén upptog
till behandling i sammanhang härmed frågan om lämpligheten häraf, att
ordförande i landsting utsåges genom val af tinget. En sådan anordning
fann kommittén icke vara att förorda i anseende till den betydelse landstinget
genom arten och omfånget af sin verksamhet skulle inom administrationen
komma att erhålla samt i betraktande ytterligare af den nära
förbindelse, som emellan statsförvaltningen och tingets åtgärder och beslut
i följd af sakförhållandets natur ovillkorligen ägde rum. Härtill komme
den ansvarsfulla ställning en tingets ordförande redan därigenom intoge,
att det på hans upplysta och fasta pröfning i många fall måste ankomma
att afgöra, huruvida ett ärende kunde anses ligga inom tingets befogenhet
ur annan synpunkt än allena såsom föremål för petition. Slutligen vore
att taga i öfvervägande, att den tid af regelmässigt sex dagar, som för
landstingets sammanvaro blifvit föreslagen, icke borde på bekostnad af
den för de egentliga hufvudärendenas pröfning erforderliga tid kunna
afkortas genom möjliga meningsstrider om hvilken person till ordförande
borde utses, tvister, som genast vid tingets början kunde alstra splittring
till skada för hufvudfrågornas lugna behandling.

Frågan om upphäfvande af rätten för Kungi. Mäj:t att förordna ordförande
i landsting, i hvilket syfte förslag nu blifvit väckt, blef redan
tämligen snart efter landstingsförordningons tillkomst föremål för Riksdagens
pröfning, i det att framställning om sådan lagstiftningsåtgärd af enskild
motionär gjordes vid såväl 1869 som 1870 års riksdag — en framställning,
som dock icke ledde till någon åtgärd. Hvad man då ville opponera
mot var emellertid ej så mycket Kungl. Maj:ts utnämningsrätt i och för
sig som rätten att utse ordförande äfven utom landstinget. Lagutskottet
vid 1869 års riksdag, som i likhet med nästföljande års lagutskott afstyrkte
den i ämnet väckta motionen, anförde därvid bland annat, att
grunden för gällande stadgande i förevarande hänseende icke vore att
söka i något förment behof å regeringsmaktens sida att utöfva kontroll
å landstingets åtgärder och beslut. Och 1870 års lagutskott tilläde, att,
såvidt utskottet hade sig bekant, hvarken från allmänhetens eller landstingens
sida någon klagan försports i afseende å lämpligheten af de personer,
som dittills blifvit beklädda med ordförandeskap i landsting. Utskottet
kunde ej inse, på hvad sätt landstingens förmåga af fri verksamhet

4

Lagutskottets Utlåtande N;o 32.

inom de i författningen utstakade gränser skulle kunna vara beroende af
den ifrågaställda förändringen.

De skäl, som sålunda blifvit anförda mot en lagstiftningsåtgärd af
förevarande innebörd, lära numera efter genomförandet af den förändring,
som på sätt ofvan anförts kom till stånd under år 1894, äga ännu större
giltighet. Från ett rent teoretiskt betraktelsesätt har framhållits, att bibehållande
af Kungl. Maj:ts utnämningsrätt i förevarande fall strider mot
själfstyrelsens princip. Men det är dock enligt utskottets mening härvid
att märka, att man icke i fråga om Kungl. Maj:ts befogenhet att utnämna
ordförande i landsting kan tala om tillämpning af någon själf skråf venhetsgrundsats.
Då motionärerna sålunda jämställt hvad nu uti förevarande
hänseende är gällande med det förhållande, som först helt nyligen blifvit
genom lagstiftning undanröjdt, att öfverståthållaren var själfskrifven ordförande
i Stockholms stadsfullmäktige, är denna jämförelse missvisande.
I senare fallet var det en viss ämbetsställning, som ovillkorligen medförde
uppdrag att fungera såsom ordförande, under det att Kungl. Maj:t är i sin
rätt att utnämna landstingets ordförande väsentligen bunden, då ordföranden
måste väljas bland tingets ledamöter. Ordförandeskapet i landstinget, som
i regel sammanträder endast en gång om året samt under en mycket begränsad
tid, lärer icke heller kunna jämföras med ordförandeskapet i sådana
kommunala församlingar, som regelbundet sammanträda på oftare återkommande
tider. Utskottet vill förvisso tillerkänna grundsatsen om den
kommunala själf styrelsen giltighet äfven på nu ifrågavarande område.
Men Kungl. Maj:ts af, enligt utskottets mening, hufvudsakligen praktiska
skäl betingade rätt att bland landstingets ledamöter utse dess ordförande
kan icke enligt utskottets uppfattning utgöra något som helst hinder för
landstingets själfstyrelse inom de för dess befogenhet utstakade gränser.
Denna Kungl. Ma jäs utnämningsrätt kan för öfrigt sägas äfven teoretiskt
äga ett visst berättigande i landstingets ofvan framhållna mellanställning
såsom på samma gång en kommunal institution och ett led i den allmänna,
från staten utgående förvaltningen.

För en lagändring bör gärna föreligga något praktiskt behof. Såvidt
utskottet funnit, har något sådant här icke påvisats. Däremot synes det
utskottet, som vissa praktiska olägenheter vore förbundna med den föreslagna
lagändringen.

Utskottet vill i detta hänseende framhålla, hurusom enligt 18 § i
landstingsförordningen landstings lagtima möte icke utom i särskilda undantagsfall
får fortfara längre än sex helgfria dagar. I själfva verket förekommer
det ofta, att landstings sammanträde icke varar mera än två, tre

5

Lagutskottets Utlåtande N:o 32.

eller fyra dagar. För att det skall vara möjligt att på så kort tid medhinna
den mängd af ärenden, som landstinget vanligen har att handlägga,
är det uppenbarligen af vikt, att de som hafva att leda arbetet, i främsta
rummet ordföranden, haft tillfälle att före sammanträdets början
taga kännedom om hvad därvid skall förekomma, såvidt sådant kan
låta sig göra. Kung! Maj:t plägar äfven med hänsyn härtill förordna
ordförande i landsting i god tid innan detsamma skall sammanträda.
I samma syfte stadgas äfven i landstingsförordningens 32 §, att
förslag, som hos landstinget väckes af Konungens befallningshafvande eller
enskild medlem af tinget, skall, skriftligen uppsatt, senast fjorton dagar
före landstingets början aflämnas till sekreteraren, hvilken det åligger att
inom åtta dagar därefter öfver de afgifna förslagen upprätta en lista och
den till ordföranden öfverlämna. Väl torde merendels de sålunda inkomna
förslagen befordras till trycket och af sekreteraren före tingets sammanträde
öfversändas till dess olika medlemmar, men den, som redan fått sig anförtrodt
att såsom ordförande leda landstingets förhandlingar, lärer hafva
anledning att med mera omsorg och äfven ur andra synpunkter än en
enskild ledamot på förhand ägna de förekommande förslagen den granskning,
som för ärendenas ordentliga och snabba behandling vid själfva landstinget
är erforderlig.

Landstingets ordförande, hvilkens befattning, såsom ofvan nämnts,
fortfar intill nästa lagtima sammankomst, har äfven åtskilliga åligganden
att ombesörja under denna mellantid. Enligt 54 § i landstingsförordningen
t. ex. har ordföranden att utfärda de invisningar, mot hvilka i landtränteriet för
landstingskassans räkning insatta medel af Konungens befallningshafvande utanordnas.
I de län, i hvilka ett särskilt af landstinget tillsatt förvaltningsutskott
finnes, fungerar landstingets ordförande såsom ordförande i nämnda utskott.
Därigenom att Kungl. Maj: t, då ordförande afgår mellan tingen, är i tillfälle
att, såsom äfven plägar ske, förordna annan ordförande, undvikas ej
blott de kostnader och det besvär, som ett urtima landstingssammanträde
allenast för väljande af ordförande skulle medföra, utan äfven onödigt afbrott
i den verksamhet, som ordföranden har att utöfva. Äfven om för
sådan händelse som den nu förutsatta den af landstinget i öfverensstämmelse
med 27 § i landstingsförordningen valde vice ordföranden kunde vid
förfall för ordföranden utöfva dennes åligganden, kunde det dock i öfrigt
inträffa, att vid sådan händelse icke heller vice ordföranden funnes att
tillgå.

Ur alla synpunkter är det utom allt tvifvel mera praktiskt, att ordföranden,
såsom nu, utses af Kungl. Maj:t,

6 Lagutskottets Utlåtande N:q 32.

På grand af det anförda hemställer utskottet,

att förevarande motion icke niå till någon Riksdagens
åtgärd föranleda.

Stockholm den 10 mars 1906.

På lagutskottets vägnar:

C. A. SJÖGRÖN A.

Reservationer:

af herr Zeiterstrand, som begärt få autecknadt, att han uteslutande
på grund af de i utlåtandet angifna praktiska skäl biträdt utskottets
hemställan;

af herr Lindhagen, med hvilken herrar Segerdald, Jansson, Nordm
och Neiglick instämt:

»De kommunallagar, som år 1862 antogos, äro som bekant byggda
på den kommunala själfstyrelsens princip. I denna princip ligger äfven
innesluten rätt för de församlingar, genom Indika självstyrelse direkt eller
indirekt utöfvas, att själfva välja sin ordförande. Emellertid gjordes vid
författningarnes tillkomst undantag därifrån, i det att dels ett själfskrifvet
ordförandeskap tillädes öfverståthållaren hos Stockholms stadsfullmäktige
och kyrkoherde i kyrkostämma samt i kyrkoråd och skolråd och dels Konungen
bemyndigades att för hvarje lagtima landsting utse en ordförande,
hvilken a befattning skulle fortfara intill nästa lagtima sammankomst.

Hvarje sådan afvikelse från en riktig princip, som ej är af nödtvång
eller större behof påkallad, kan dock ej i längden upprätthållas.
Alltifrån de ofvannämnda lagarnas tillkomst har därför bland annat
genom motioner i Andra Kammaren gjorts ständiga anlopp mot alla dessa
undantag, och nyligen har öfverståthållarens själfskrifvenhet slutligen fallit
för desamma.

Landstingets rätt att själ! välja sin ordförande påyrkades redan

7

Lagutskottets Utlåtande N:o 32.

år 1869 af eu motionär i Andra Kammaren. Lagutskottet afstyrkte motionen,
dock med den erinran att, »sedan landstingsinstitutionen hunnit att
mera utvecklas och folket uppnått en större mognad för den själfstyrelse,
som med denna institution åsyftas, — då torde en ändring i den af motionären
föreslagna syftning finnas lämplig». Andra Kammaren biföll emellertid
motionen med 115 röster mot 26, hvaremot Första Kammaren biträdde
utskottets förslag. Vid 1870 års riksdag väcktes enahanda framställning,
och blef denna utan omröstning bifallen af Andra Kammaren,
men af slagen af den Första.

Då denna lilla sak sålunda ej syntes kunna genomföras på en
gång, sökte man slå in på de partiella reformernas väg. Sålunda föreslogs
år 1884, att ordföranden skulle af Kungl. Magt utses bland landstingsområdets
till landstingsman valbara personer, samt åren 1891, 1892,
1893 och 1894, att valet skulle ske bland landstingets ordinarie ledamöter.
Till stöd för det senare förslaget åberopades, utom annat, att
»då landstingens dåvarande sammansättning torde erbjuda full trygghet
för lämpligheten af ett val inom deras egen krets och förslaget därjämte till
eu viss grad innebure ett förverkligande af den princip af kommunal
själfstyrelse, hvarå jämväl landstingsförordningen hvilar», kunde tiden
anses vara inne för en förändring i angifna riktning. Förslagen understöddes
alla gångerna af Andra Kammaren. Men först vid 1894 års
riksdag lyckades den då väckta motionen vinna jämväl Första Kammarens
bifall, hvarefter författning i öfverensstämmelse därmed utfärdades.

Motionärerna i ämnet vid innevarande års riksdag anse nu tiden vara
inne att taga äfven det återstående steget. Och häri synes man kunna
gifva dem rätt. Har man väl inskränkt Kungl. Maj:ts befogenhet till att
välja ordförande åt landstingsmannen bland deras egna led, så är därmed
gärdet uppgifvet för den meningen, att detta lika väl kan anförtros åt dem
själf va. Den för en sådan befogenhet erforderliga mognaden, hvarom 1869
års lagutskott talade, bör nu verkligen kunna antagas vara uppnådd.

Lagutskottet anser emellertid tillämpningen af själfstyrelsens princip
i detta fall hvila endast på »ett rent teoretiskt betraktelsesätt» samt
finner den nuvarande ordningen »ur alla synpunkter utom allt tvifvel
mera praktisk».

Det torde häremot först böra erinras om, hvad utskottet år 1900
yttrade i fråga om det då väckta förslaget, att Stockholms stadsfullmäktige
skulle få själfva utse sin ordförande. Utskottet fann nämligen
detta Öfverensstämma med den våra kommunallagar eljest genomgående
själfstvrelseprincipen, samt yttrade vidare, att »då donna princip

8 Lagutskottets Vilåtande N:o 32.

ej är, såsom mången i förevarande fall vill göra gällande, ett blott teoretiskt
hugskott utan framgått ur historiens erfarenheter, så ligger i
principens rätta tillämpning äfven en förvissning om, att därigenom vinnas
betydelsefulla praktiska fördelar af såväl allmännare som mera enskild
natur.»

Det kan för öfrigt hvarken vara någon lätt eller angenäm uppgift
för Kung! Maj:t att söka leta ut, hvilken person, som för hvarje län kan
vara lämplig till ordförande, och hvars val på samma gång skall med någorlunda
tillfredsställelse upptagas af landstingets ledamöter. Förmodligen
är i de flesta fall landshöfdingens förslag afgörande; men då blir det
ju faktiskt denne, som utser ordföranden, hvilket väl är olämpligt, lika
väl som det förr allmänt ansågs olämpligt, att landshöfdingen själf erhöll
detta uppdrag. Icke heller är det tilltalande att gifva rum för bemödanden
att genom intriger och inställsamhet hos vederbörande söka
framhålla sig själf eller någon annan till erhållande af uppdraget, hvartill,
enligt hvad det försports, den nuvarande ordningen någon gång gifvit
anledning. I en tid, då man letar efter möjligheter att söka befria Kung].
Maj:t från den tilltagande mängden af administrativa småärenden, så
synes man böra vara glad öfver hvarje tillfälle därtill, som yppar sig.

Redan dessa exempel visa oriktigheten af utskottets förmenande,
att den nuvarande ordningen skulle »ur alla synpunkter» vara mest
praktisk. Utskottet har också själf ej kunnat anföra mera än två olägenheter,
som förmenats skola uppstå af dess upphäfvande. Ingendera af
dessa har dock åberopats af 1859 års kommitté eller utfunnits af de
lagutskott, som tillförne sökt skäl mot den ifrågasatta befogenheten för
landsting att själf välja sin ordförande.

Utskottets första skäl mot förändringen är, att ordföranden därigenom
ej skulle få tillfälle att, till påskyndande af ärendenas behandling under
tingets kortvariga sammanträde, före dettas början taga kännedom om hvad
därvid skall förekomma. Denna invändning jäfvas i viss mån redan af
författningens föreskrift, att tinget skall utse en vice ordförande, hvilket
förutsätter, att en sådan person skall, ehuru vald vid tinget, kunna på ett
tillfyllestgörande sätt leda förhandlingarna. Utskottet upplyser ju dessutom,
att handlingarna pläga före tingets sammanträden utdelas i tryck till ledamöterna.
Äfven den blifvande ordföranden blir sålunda i tillfälle att på
förhand taga del af dem, hvilket han i all synnerhet icke lärer underlåta,
då han, såsom med tiden i de flesta fall snart skulle inträffa, varit vald
till ordförande nästföregående ting och därför äfven har att med visshet
motse ett omval. Slutligen får man ju erinra sig, att själfva beredningen

Lagutskottet» Utlåtande N:o 32. <j

af frågorna plägar ske i utskott, samt att en vald ordförande torde få lika
god tid att bereda sig på den formella ledningen af ärendena i tinget som
utskottsledamöterna att fördjupa sig i själfva sakfrågorna.

Men — säger utskottet vidare — ordföranden, hvilkens befattning
fortfar intill nästa lagtima sammanträde, har äfven vissa af utskottet
angifna åligganden att ombesörja under denna mellantid, och ett förfall fölen
vald ordförande kunde föranleda nödvändighet att sammankalla urtima
landsting, i stället för att nu Kungl. Maj:t är i tillfälle att under mellantiden
förordna annan ordförande. Så opraktiskt har väl dock ingen tänkt,
att saken bör ställas. Anordningen kan ju blifva den, att tinget utser eu
ordförande och en vice ordförande, hvilkas befattningar skola båda fortfara
intill nästa lagtima sammankomst samt att, såsom landstingsförordningens
27 § äfven förutsätter, tingets ålderspresident för ordet, till dess
val af ordförande ägt rum. Och vill man ej äfventyra den antagligen
sällsynta undantagshändelse, att båda ordförandena få förfall under mellantiden
mellan två ting, kan det ju bestämmas, att i sådan händelse exempelvis
landstingets ålderspresident eller möjligen tjänstgörande landssekreteraren
skall inträda i utöfning af deras befattning. På detta sätt undviker man
både att behöfva sammankalla ett extra landsting och att nödgas såsom
nu besvära Kungl. Maj:t med en särskild utnämningsfråga.

Utskottet anmärker i förbigående till stöd för Konungens utnämningsrätt
äfven landstingets mellanställning såsom både en kommunal institution
och ett led i statsförvaltningen. Detta medgifver utskottet dock med fog
vara endast en teoretisk synpunkt. Det nära besläktade skäl, som alltid
anfördes för öfverståthållarens själfskrifvenhet såsom ordförande i Stockholms
stadsfullmäktige, nämligen nödvändigheten att upprätthålla sambandet
mellan kommunens olika förvaltningsgrenar och den högsta administrativa
myndigheten, måste dock till slut uppgifvas. Den enda uppgift,
som skulle kunna i detta afseende ifrågasättas för den kungavalde ordföranden
vore att representera de mindre fyrktalen, i den man desamma
kunna anses ej fått tillbörligt inflytande i landstingen. Men en sådan
uppgift kan och vill författningen icke tilldela honom, och 1869 års lagutskott
afvisade därför också en framkommen förmodan, att grunden för
ifrågavarande stadgande vore att söka i något förment »behof å regeringsmaktens
sida att utöfva kontroll å landstingets åtgärder och beslut.»

Med stöd af hvad sålunda anförts finna vi motionärens förslag, äfven
om det kanske ej innefattar någon stor fråga, dock vara väl grundadt; och
få vi därföre hemställa,

Bih. till. RiJcsd. Prof. 1906. 7 Sami. 31 Häft. (N:o 32).

2

10

Herr
utskottet i

Lagutskottets Utlåtande N:o 32.

att Riksdagen, med anledning af förevarande motion,
ville i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, det täcktes
Kungl. Maj:t låta utarbeta och för Riksdagen framlägga
förslag till sådan ändring i förordningen om landsting,
att landstinget får själft välja sin ordförande.»

Odqvist har begärt få antecknadt, att lian icke deltagit inom
behandlingen af detta ärende.

STOCKHOLM, SVENSKA TRYCKERIBOLAGET EKMAN & CO, 1906.