Lagutskottets Utlåtande N:o 25

Utlåtande 1904:LU25

Lagutskottets Utlåtande N:o 25.

1

HT:o 25.

Ank. till Riksd. kansli den 3 mars 1904, kl. 2 e. m.

Utlåtande, i anledning af väckta motioner angående särskilda
lagbestämmelser i fråga om städers och därmed jämförliga
samhällens rätt att upplåta mark till bebyggande.

Lagutskottet har till behandling fått emottaga två motioner,, som afse
frågan om rätt för städer och därmed jämförliga samhällen att, oberoende
af den för upplåtelse af nyttjanderätt till jord stadgade tidsbegränsning,
mot tomtören upplåta jord till bebyggande. Berörda motioner, som äro
lika lydande, hafva väckts, n:o 15 i Första Kammaren af herr Bettig och
n:o 24 i Andra Kammaren af herr O. A. Brodin. I sistnämnda motion
har herr P. Waldenström instämt.

Motionerna lyda sålunda:

»Frågan om beredande af tillgång på tjänliga och billiga bostäder för
städernas invånare har mer och mer påkallat uppmärksamhet. Det har
därvid med styrka framhållits, att den otillräckliga bostadstillgången i
väsentlig grad beror därpå, att betydande kapital erfordras för erhållande
af själfva byggnadstomten. Då flertalet af rikets städer äga stora tomtområden,
ligger det emellertid i städernas hand att genom tomters upplåtande
på lämpliga villkor befrämja byggnadsverksamheten. En anordning,
som härvid synes böra äga företräde framför hvarje annan, är det af ålder

Bih. till Riksd. Prof. 1904 . 7 Sami. 19 Haft. (N:o 25.) 1

2

Lagutskottets Utlåtande N:o 25.

brukliga sättet, att städernas inom stadsplanen belägna tomter upplåtas
såsom ofria mot årlig afgift, som iklädes karaktären af tomtören. Då
frågan om ordnande af hithörande lagstiftning för närvarande står på dagordningen
och ett uttalande af Riksdagen i syfte att allt fortfarande bereda
legal möjlighet för dylika upplåtelser synes önskvärdt, tillåter jag
mig att bringa frågan under Riksdagens pröfning.

Till belysning af förhållandet torde det tillåtas mig att här lämna en
redogörelse för huru vid dylika upplåtelser i Gäfle plägar förhållas.

I Gäfle finnas något mer än 1,450 bebyggda tomter, däraf vid pass
175 af helt fri och fast natur, ungefär samma antal af dels fast, dels ofri
natur och mer än 1,100 af helt ofri natur; varande dessa ofria tomter
belägna dels å donationsjord, dels å mark, som staden med äganderätt
innehar.

Den enda skillnaden mellan dessa olika slag af tomter består däri,
att för den ofria grunden en grundlega, kallad tomtören, erlägges, men
för den fasta jorden icke. Innehafvaren af ofri tomt har, sedan tomten
blifvit bebyggd, sådan rätt, att han icke kan från tomten skiljas, så länge
tomtören erläggas eller utan att lösen för byggnaderna gifves. Bestämmelser
härom gifvas af stadsfullmäktige vid upplåtelse af ofri tomt, i det
att följande villkor stipuleras:

»Stadsfullmäktige pröfva skäligt att, mot den tomtöresafgift till stadskassa^
som för tomter uti ifrågavarande stadsdel nu är eller framdeles
kan blifva i laga ordning bestämd, till sökanden för bebyggande upplåta
den ofria tomten, att, sedan tomten blifvit bebyggd, innehafvas med den
rätt, att sökanden ej kan från tomten skiljas, så länge han erlägger tomtören,
eller, i fall att sådana ej skulle erläggas, utan att lösen för byggnaderna
å tomten gifves, samt dessutom på följande villkor och bestämmelser: Tomten,

för hvilken sökanden, innan upplåtelseresolution af magistraten
utfärdas, är skyldig till stadskassan i förskott erlägga två års tomtöresafgifter,
skall vara bebyggd inom två år från det upplåtelsen af stadsfullmäktige
meddelats, utgörande, därest så ej skett, upplåtelsen icke hinder
för staden att tomten, utan ersättning för inbetalda tomtören eller på
tomten möjligen nedlagdt arbete, återtaga eller till annan person upplåta.
Under upplåtelsetiden, intill dess tomten blifvit i afsedt syfte bebyggd,
må densamma icke användas till sådant ändamål som ej står i samband
med själfva byggnadsföretaget. Å tomten befintlig matjord får sökanden
ej bortföra eller använda, innan lof därtill lämnats af drätselkammaren,

3

Lagutskottets Utlåtande N:o 25.

som, därest jorden anses vara för staden behöflig, äger att af densamma
sig begagna. Tomtens bebyggande innebär icke någon skyldighet för
staden att ordna bredvid löpande gatan i afseende å planering, stensättning,
dränering, gatubelysning och vattenledning annorledes än i mån af
och i sammanhang med blifvande beslut om gators definitiva ordnande
inom denna stadsdel.»

Efter det stadsfullmäktiges beslut vunnit laga kraft, meddelar magistraten
åt vederbörande sökande upplåtelseresolution, hvarefter och sedan
tomten blifvit bebyggd, samt sökanden äfven fullgjort öfriga af stadsfullmäktige
uppställda villkor för upplåtelsens ständiga fortvaro, rådstufvurätten
å upplåtelseresolutionen meddelar lagfart.

Att i Gäfle öfvergifva det häfdvunna sättet att upplåta stadens tomter
till bebyggande mot tomtören skulle i hög grad motverka stadens utveckling
och särskildt menligt inverka på arbetsklassens ställning. Om grunden
måste köpas, behöfvas större tillgångar för den som vill bygga,
hvilket skulle menligt inverka på fortgången af byggnadsverksamheten i
staden, som till väsentlig del bedrifves af arbetare. De gällande tomtörena
utgöra två ä tre ''procent af tomtens värde, och jag håller före, att
man har att tacka det förfarande, som här följes, för det glädjande förhållandet,
att ett mycket stort antal arbetare i Gäfle stad äga egna hem.

Tilläggas må, att staden ännu säljer tomter inom reglerade stadsplanen,
men att sådant endast undantagsvis förekommer, enär tomtens
värde vid jämförelse med priset på närbelägna fasta tomter alltid befinnes
mycket större, än det kapital, hvarå tomtöresafgifterna utgöra skälig ränta.
Vederbörande föredraga därför nästan alltid att betala tomtören framför
att friköpa tomt.

Det kan ej förnekas, att genom tomtöresafgifternas tid efter annan
skeende förhöjning i icke oväsentlig mån uppoffras den stadga och säkerhet,
som för ägare af fastigheter inom det planlagda området bör förefinnas.
Man skulle kunna tänka sig, att osäkerheten beträffande de tomtören, som
i framtiden kunna bestämmas, komine att menligt inverka på fastighetskrediten.
Så har emellertid här ej skett, och den varsamhet, som städse
iakttagits beträffande förhöjning af tomtören, har varit ägnad att aflägsna
alla farhågor. Emellertid har man varit betänkt på att fixera tomtöresafgifterna
i visst förhållande till taxeringsvärdet, men härom föreligger
ännu ej något förslag.

Under den diskussion, som vid nästlidne riksdag förekom i Första
Kammaren i fråga om då väckta motioner angående villkoren för upp -

4

Lagutskottets Utlåtande N:o 25.

låtelse af jord i städer och därmed jämförliga samhällen, ifrågasattes,
huruvida nu omförmälda upplåtelsesätt kunde anses instämmande med
gällande lag, då tiden för nyttjanderättsaftals bestånd numera vore i allmänhet
begränsad till vissa år. Och jämväl från andra håll har tvifvel
uttalats, huruvida detta upplåtelsesätt numera vore lagligen möjligt att
använda, ehuru, så vidt mig är bekant, denna fråga icke hittills gjorts till
föremål för pröfning vid domstolarne.

Enligt mitt förmenande är upplåtelse af tomt inom stadsplan mot
tomtören icke begränsad till viss tid utan är en alldeles särskild af reglerna
för annan jordupplåtelse obunden rätt, som alldeles icke faller under
stadgandena om tiden för nyttjanderättsaftals bestånd. Hus och byggnader
på ofri grund i stad hafva af vår rätt alltid betraktats såsom fast egendom
och utgjort föremål för lagfart och inteckning.

Tillvaron af en dylik rätt är ock uttryckligen af lagstiftningen erkänd.
I lagfartslagen 1875 § 1, sådan denna ursprungligen lydde, upptogos
äfven såsom föremål för lagfart »sådana på ofri grund i stad uppförda
hus eller andra byggnader, hvarifrån ägaren ej må skiljas, så länge
han erlägger tomtören, eller utan att lösen för byggnaderna gifves.» Detta
stadgande upphäfdes visserligen 1895, men allenast af den anledning, att
då genom lagen angående hvad till fast egendom är att hänföra blef stadgadt,
att dylik rätt vore att anse såsom fast egendom och sålunda utan
vidare föremål för lagfart. I sistnämnda lag 5 § heter det nämligen:
»Såsom fast egendom anses: byggnad å ofri tomt i stad i förening med
sådan rätt till tomten, att den ej må af ägaren återtagas, så länge tomtören
erläggas eller utan att lösen för byggnaden gifves.»

Ehuru sålunda vår lagstiftning alltid tagit hänsyn till städernas rätt
att upplåta tomter mot tomtören, finnes dock mig veterligen ej något
lagbud, som direkt bestämmer denna rätt; och då jag är öfvertygad om
att jordupplåtelsen mot tomtören skulle — i likhet med hvad erfarenheten
i Galle visat — blifva till stort gagn för stadskommunerna och de enskilde
samt genom Kungl. Maj:ts beslut att åt lagberedningen uppdraga
att verkställa en revision af jordabalken tidpunkten nu synes vara inne
att åt detta rättsinstitut bereda ett fast underlag i lagstiftningen, tillåter
jag mig hemställa, att Riksdagen ville i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla,
det täcktes Kungl. Maj:t, i sammanhang med nu förestående omarbetning
af jordabalken, låta utarbeta och för Riksdagen framlägga förslag till
lagbestämmelser angående rätt för städer och därmed jämförliga samhällen
att, oberoende af den för jordupplåtelse till nyttjanderätt i allmänhet stad -

5

Lagutskottets Utlåtande N:ö 25.

gade tidsbegränsning, till bebyggande upplåta jord mot tomtören, äfvensom
angående de villkor i öfrigt, hvarunder sådan upplåtelse må ske.»

Förevarande motioner beröra ett ämne, som är af största vikt och
särskildt under senaste tiden börjat ådraga sig allt allmännare uppmärksamhet,
nämligen städernas och därmed jämförliga samhällens bostadsfråga.
Att den utveckling, som särskildt de större städernas bostadsförhållanden
under de senare åren tagit, är i flera hänseenden otillfredsställande och att
för deras förbättrande snara åtgärder böra vidtagas, synes utskottet uppenbart.
Kommunerna hafva härvid otvifvelaktigt en betydelsefull uppgift
att fylla, och om detta förhållande har man äfven flerstädes kommit till
insikt. Men att afgöra, hvilka åtgärder härutinnan böra vidtagas, är ett
svårlöst spörsmål.

En af de förnämsta anledningarna till de rådande olägenheterna är
utan tvifvel det höga pris, stadstomterna för närvarande betinga. Om nu
ökad tillgång på sådana tomter bereddes, skulle detta gifvetvis medverka
till gynnsammare bostadsförhållanden. Då åtskilliga städer äga stora tomtområden,
hvilka utgöras af donerad jord eller af mark, som förvärfvats för
genomförande af gaturegleringar eller andra ändamål, hafva städerna en möjlighet
att själfva kraftigt bidraga till ernåendet af ofvannämnda mål. Men
bostadsbristen skulle nog ännu kraftigare kunna bekämpas, om det bereddes
möjlighet för städerna att behålla äganderätten till sin mark, men upplåta
densamma mot lega till bebyggande åt enskilde på billiga och betryggande
villkor, hvarigenom marken för framtiden kunde undandragas den
enskilda spekulationen samt det blefve möjligt för enskilde att utan någon
större kapitalutgift förvärfva byggnadstomter.

Gällande lagstiftning torde dock lägga hinder i vägen för dylika
upplåtelser. Enligt 1734 års lag kunde visserligen all jord såväl i stad
som på landet upplåtas med nyttjanderätt på huru lång tid som helst,
men nu gällande lag angående tiden för nyttjanderättsaftals bestånd den
25 april 1889 föreskrifver, att aftal, hvarigenom nyttjanderätt till fast
egendom å landet på viss tid upplåtes, ej må gälla öfver femtio år, samt
att aftal om nyttjanderätt till hus eller tomt i stad eller till del däraf,
så ork till jord. som till hus eller tomt hörer, ej må gälla öfver tio år.
Om nyttjanderätt till stadsjord, som till tomt ej hörer, gäller detsamma

6

Lagutskottets Utlåtande N:o 25.

som om nyttjanderätt till fast egendom å landet. Uppenbart är, att ingen
är benägen att uppföra en bostadsbyggnad, som skulle betinga någon
större kostnad, å en tomt, hvartill han endast hade nyttjanderätt under
så kort tid som tio år. Uppförande af byggnader på ofri grund under
dylika förhållanden omöjliggöres eller försvåras äfven däraf, att inteckning
i allmänhet ej kan meddelas i sådana byggnader. För att ofvannämnda,
såsom önskvärdt betecknade mål skulle kunna ernås, vore det
alltså nödvändigt att åstadkomma lagändringar, som undanröjde ofvan berörda
hinder för utvecklingen af byggnadsverksamhet å ofria tomter.

I sådant hänseende föreslogs vid nästlidet års riksdag, att tiden för
tomtupplåtelse i stad skulle utsträckas till femtio år i likhet med hvad
som i allmänhet gäller för fastighet å landet, hvarjämte ifrågasattes, att
den trygghet för en längre tids besittning, som sålunda skulle kunna beredas
den, hvilken byggde å stad tillhörig mark, skulle kunna vinnas genom
bestämmelse, att innehafvare af nyttjanderätt till tomtområde skulle,
när tiden för nyttjanderättsaftalet utlupit, hafva rätt att förnya detsamma
mot utfästelse att erlägga viss afgäld. I sammanhang härmed hemställdes
om meddelande af lagbestämmelser rörande inteckning i byggnad å
annans mark. Berörda motioner afstyrktes af lagutskottet, hvars hemställan
bifölls af Första Kammaren, under det att Andra Kammaren antog
en vid utskottets utlåtande fogad reservation, däri hemställdes, att Riksdagen,
i anledning af motionerna, måtte i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla,
det täcktes Kungl. Maj:t föranstalta därom, att vid pågående revision
af jordabalken måtte snarast möjligt tagas i öfvervägande, huruvida för
ofvanangifna ändamål dels nyttjanderätt till regleradt tomtområde måtte
kunna i vissa fall upplåtas under andra villkor än för det dåvarande vore
medgifvet och dels äganderätt till byggnad å sådan mark måtte kunna i
civilrättsligt afseende själfständigt skiljas från äganderätten till själfva
marken och därigenom inteckning i byggnaden möjliggöras.

Nu föreliggande motioner åsyfta att afskaffa den för nyttjanderätts
upplåtelse i allmänhet stadgade tidsbegränsningen, i den mån den hindrar
städer och därmed jämförliga samhällen att åstadkomma gynnsamma bostadsförhållanden.
Motionärerna omnämna, att i Galle stad ofria tomter
allt framgent upplatas till bebyggande och nyttjande mot årliga »tomtören»,
utan att sådan upplåtelse är afsedd att gälla endast viss tid, och
förmena, att rätt till dylik upplåtelse är af lagstiftningen erkänd. Motionärerna
anföra i sadant hänseende de angående s. k. superficiarisk äganderätt
gällande bestämmelser, enligt hvilka såsom fast egendom anses bygg -

Lagutskottets Utlåtande N:o 25.

7

nåd å ofri tomt i stad i förening med sådan rätt till tomten, att den ej
må af ägaren återtagas, så länge tomtören erläggas eller utan att lösen
för byggnaderna gifves. Då emellertid i allt fall något lagbud icke funnes,
som direkt medgåfve sådan upplåtelse af tomt mot tomtören, samt
motionärerna ansåge tillvaron af en sådan rätt vara ett lämpligt och kraftigt
medel för befrämjande i en stad och därmed jämförligt samhälle af
goda bostadsförhållanden till gagn för kommunen och de enskilda, hafva
motionärerna framkommit med sin ofvannämnda hemställan.

Väl är det riktigt, såsom af det ofvan anförda framgår, att i åtskilliga
af de svenska städerna finnas byggnader å ofri grund, hvilka rättsligen
behandlas såsom fast egendom. Med byggnaden är förenad en viss
rätt till tomten och det är byggnaden och berörda rätt tillsammans, som
i juridisk mening bilda en fastighet. Denna egendom får lagfaras och
intecknas samt försäljas och går i arf såsom annan fastighet. Sättet att
sålunda upplåta ofria tomter härstammar från medeltiden och torde i äldre
tid ofta hafva förekommit. Huruvida, efter det i förordningen den 21 december
1857 bestämmelser meddelats om viss tid för giltigheten af sådan
nyttjanderätt, upplåtelse af ifrågavarande art numera kan ske med lagligen
förbindande verkan, torde vara i hög grad tvifvelaktigt. Såvidt utskottet
har sig bekant, har dylika i senare tid gjorda upplåtelsers rättskraft
icke varit föremål för domstols pröfning.

Oafsedt huruvida de af motionärerna omnämnda, å viss ort bestående
förhållanden tillkommit i öfverensstämmelse med gällande lag eller icke,
måste en lagstiftning i ämnet från rättssäkerhetens synpunkt i allt fall
anses önskvärd, och härvid synes förevarande framställning utskottet vara
värd allt beaktande. Emellertid måste det gamla svenska institutet om
upplåtelse af ofri tomt vidare utvecklas för att blifva till gagn vid lösningen
af de större städernas och därmed jämförliga samhällens bostadsfråga.
Att det härvid skulle innebära ett viktigt steg mot frågans lösning,
om dessa samhällen finge lagstadgad rätt att till bebyggande upplåta jord
mot afgäld på sådant sätt, att rätten till å jorden uppförd byggnad blefve
likställd med äganderätt, torde vara otvifvelaktigt. I sådan händelse skulle i
vår rätt införas ett på nationell grund hvilande rättsinstitut, som hade en
viss motsvarighet i den tyska »arfsbyggnadsrätten», enligt hvilken rätten till
uppförande af byggnad å annans mark är likställd med ägande af fastighet
och sålunda kan lagfaras, intecknas, säljas och gå i arf med iakttagande,
att, detaljbestämmelserna i hvarje förekommande fall äro grun -

8

Lagutskottets Utlåtande N:o 25.

dåde på fri öfverenskommelse ock allenast aftalets viktigaste förutsättningar
och verkningar regleras af lagbud.

Enligt utskottets mening förtjänar det sålunda att tagas i öfvervägande,
huruvida icke ett återupptagande af de gamla bestämmelserna
om upplåtelse af ofri tomt, utvecklade i viss öfverensstämmelse med de
principer, som ligga till grund för den tyska arfsbyggnadsrätten, skulle
vara ägnadt att åstadkomma gynnsamma bostadsförhållanden i större befolkningscentra,
hvilket ock var hufvudsyftet med de vid nästlidet års riksdag
väckta motionerna i ämnet. Därigenom, att någon kapitalutgift icke erfordrades
för inköp af tomt, utan allenast en årlig afgäld behöfde erläggas,
skulle lätthet beredas för enskilda att uppföra egna hem och bostadsföreningar
skulle kunna upplåta af dem å sådana tomter uppförda byggnader mot billiga
hyror. Hvilken betydelse medgifvande af en sådan rätt skulle hafva för
afhjälpande af en af de största olägenheterna med afseende å storstädernas
bostadsförhållanden — de höga hyrorna —, ligger i öppen dag.

Därigenom, att samhällen af omförmälda slag finge rätt att mot afgäld
utan tidsbegränsning upplåta jord till bebyggande, skulle jämväl enligt utskottets
mening andra i samband med nyssnämnda syfte stående fördelar vinnas.
I berörda afgälder hade samhällena nämligen en inkomstkälla, som
vore vida att föredraga framför en vid jordens afyttrande influten köpeskilling.

Och om efter vissa lagstadgade grunder tomtafgälden med vissa regelbundna
mellantider kunde höjas, så att den alltid stode i ett visst förhållande
till tomtens taxeringsvärde, bevarades enligt utskottets mening
åt samhällena möjligheten att tillgodonjuta sin andel i jordräntans alltjämt
fortgående stegring, utan att husägarens intresse träddes för nära.

I motionerna ifrågasättes, att endast städer och därmed jämförliga
samhällen skulle erhålla rätt att utan tidsbegränsning mot afgäld upplåta
jord till bebyggande. Det torde dock icke böra förbises, att en upplåtelse
af ifrågavarande art kan anses önskvärd äfven beträffande statens samt
korporationers och stiftelsers jord i allmänhet.

Såsom motionärerna anfört, lärer det nu, då lagberedningen närmast
skall företaga eller är sysselsatt med en omarbetning af jordabalken, vara
en lämplig tidpunkt för aflåtande till Kungl. Magt af en framställning af
förevarande art; och hemställer alltså utskottet,

att Riksdagen, i anledning af förevarande motioner,
ville i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, det

Lagutskottets Utlåtande N:o 25.

9

Kungl. Maj:t täcktes taga i öfvervägande, huruvida
och under hvilka villkor städer och därmed jämförliga
samhällen må beredas lagstadgad rätt att, oberoende
af den för upplåtelse af nyttjanderätt till jord stadgade
tidsbegränsning, till bebyggande upplåta tomt
eller annan jord med upplåtaren bibehållen äganderätt
till grunden, men så att nyttjanderätten till marken i
förening med äganderätten till därå uppförda byggnader
i civilrättsligt afseende likställes med ägande af
annan fastighet, samt, därest förhållandena anses därtill
föranleda, för Riksdagen framlägga förslag till lagbestämmelser
i ofvanberörda syfte.

Stockholm den 3 mars 1904.

På lagutskottets vägnar:

CARL B. HASSELROT.

Reservation

af herrar Hasselrot, Hedenstierna, Lemon och Ridderbjélke.

Herrar G. Andersson och Sandqvist hafva begärt få antecknadt, att
de icke deltagit i ärendets behandling inom utskottet.

Bih. till Riksd. Prof. 1904. 7 Sami. 19 Haft.

2