Lagutskottets Utlåtande N:o 10

Utlåtande 1905:LU10

Lagutskottets Utlåtande N:o 10.

1

N:o 10.

Ank. till Riksd. kansli den 16 februari, kl. 3,30 e. m.

Utlutande, i anledning af vackt motion om skrifvelse till Kungl.

Maj:t angående ordnande af utsökning sförhållandena med,
afseende ä kommunlån m. m.

I en inom Andra Kammaren väckt och till lagutskottet hänvisad
motion, n:o 114, liar herr S. T. Palme hemställt, att Riksdagen i skrifvelse
till Kungl. Maj:t ville anhålla, det täcktes Kungl. Maj:t låta uppgöra och
Riksdagen förelägga förslag till sådana lagbestämmelser, att dels utsökningsförhållandena
med afseende på kommunlån på ett tillfredsställande
sätt ordnades, dels sådana kommunlån, som afslutades efter medgifvande
af Kungl. Maj:t, finge förmånsrätt framför sådana lån, som afslutades utan
sådant medgifvande.

Vid redogörande af skälen för denna hemställan anför motionären
till en början ur den officiella statistiken hämtade siffror angående dels
1 andtkommunernas och stadskommunernas skuldtillväxt under år 1897 och
hvart af de följande åren till och med 1902 och dels värdet vid sistnämnda
års slut. af kommunernas då ägande fastigheter och inventarier.

Af dessa siffersammanställningar, i fråga om hvilka utskottet tillåter
sig hänvisa till motionen, anser motionären det framgå å ena sidan, att
kommunernas lånerörelse vore ganska betydande, och å andra sidan, att
lanesummorna som helhet betraktade väl täcktes af kommunernas tillgångar.
Härefter anföres vidare:

»Visserligen är kommunernas egenskap af att utgöra en hvar en lefvande
organism, hvilken, med afseende på utgiftsbehof af olika slag, har
uttaxeringsrätt hos invånarne, den förnämsta säkerheten för dem, som till
en kommun utlämna lan. Men det bör dock ligga en ganska väsentlig

Bill. till Riksd. Prof. 1905. 7 Sand. 9 Häft. (Å!:o 10).

2 Lagutskottets Utlåtande N:o 10.

säkerhet äfven i den omständigheten, att kommunernas skulder endast
uppgå till en del af deras fasta tillgångar.

I detta afseende intaga landtkommunerna afgjordt en mera fördelaktig
ställning, i det att skulderna i förhållande till samtliga tillgångar
vid 1902 års slut utgjorde:

för landtkommunerna................................................. 39,1 °/o,

för stadskommunerna................................................ 70,9 %.

Emellertid får man icke fästa sig ensamt vid dylika medeltal, när
det gäller att undersöka de svenska kommunernas solvens. Man får naturligtvis
för hvarje särskild kommun dels undersöka nyss nämnda förhållande,
dels efterse, huru stor del af kommunens skuldsumma kommer per
fyrk. Detta vill med andra ord säga, att det gäller att undersöka ej
blott kommunens tillgångar, utan jämväl de skattdragandes förmåga att
bära en skuldbörda.

Ur hvilkendera synpunkt man undersöker förhållandet, torde såsom
slutsats framgå, att de svenska kommunerna, som helhet betraktade, äro
synnerligen solventa låntagare, hvarför ock kommunlan höra till de mest
eftersökta placeringsobjekt för penningplacerande verk och inrättningar.

Det har i detta afseende gått så långt, att det varit nästan ett axiom,
att en svensk kommun icke kan blifva insolvent, d. v. s. ur stånd att
fullgöra sina förbindelser.

En icke oväsentlig del i denna för kommunlan gynnsamma ställning
på lånemarknaden är den omständigheten, att kommun er na^ i allmänhet
med försiktighet och efter moget bepröfvande upptagit sina lån.

Därtill har nog också ganska mycket bidragit det stadgande i kommunalförordningen,
som visserligen medgifver eu kommun att upptaga^lan
på två år, men som för lån å tid därutöfver fordrar Konungens tillstånd.

Det heter i motiven till kommunallagarna, att »vissa på kommunens
framtid inverkande viktigare beslut böra, för att vinna bindande kraft,
underställas högre pröfning». I enlighet därmed heter det i 75 § i kungl.
förordningen om kommunalstyrelse på landet (resp. 74 § i kungl. förordningen
om kommunalstyrelse i stad), att vederbörliga beslut »för att vinna

bindande kraft------skola underställas Kungl. Majrts nådiga pröfning

och fastställelse, då besluten angå:

b) upptagande af lån, ställdt på längre aterbetalningstid än tva ar».

Emellertid hafva under senare år uppmärksamheten blifvit riktad på
vissa omständigheter, som kunna vara ägnade att i någon man modifiera

Lagutskottets Utlåtande N:o 10.

3

det hittills allmänna och obetingade omdömet beträffande alla svenska
kommuners obestridliga solvens.

Den starka ekonomiska utveckling, som kännetecknat senare tider,
därvid i all synnerhet är att märka utvecklingen af järnvägsnätet, som
ställt stora kraf på kommunernas offervillighet, har, jämte åtskilliga andra
nyare tiders kommunala behof, varit förnämsta drifkraften till ökningen
af den kommunala skuldsättningen. Kommunernas uppgift under denna
vårt lands snabba och lyckliga ekonomiska utveckling har varit högst betydande.
Men å andra sidan har öfverskattandet af egen kraft och af
ett företags betydelse för kommunen och dess inbyggare stundom förledt
eu eller annan kommun att alltför raskt beträda lånevägen, och vissa af
våra kommuner sucka nu under skuldbördor, som åstadkomma en betydande
och betänklig höjning af kommunalskatterna.

En eller annan kommuns sätt att i alltför vidsträckt grad begagna,
sig af lagens medgifvande att upptaga lån å högst två år, stundom för
att undvika de svårigheter, som kunna vara förknippade med låns upptagande
å längre tid, har efter hand åstadkommit, att man inom intresserade
kretsar allvarligt börjat dryfta den eventualiteten, att en svensk
kommun skulle kunna blifva insolvent och i vanlig ordning nödgas inställa
sina betalningar. Och man har börjat anse, att detta spörsmål, teoretisktjuridiskt
utan tvifvel af största intresse, äfven praktiskt kan vara af vikt.

Andra mindre betydelsefulla förhållanden att här förbigå, har under
sist förflutna höst uppmärksamheten inom intresserade kretsar i hög grad
varit riktade på ett fall, som, om det i tidningarna riktigt refererats, tydligt
visar, hvilka faror kunna uppstå å ena sidan för ett samhälle, å andra
sidan för långifvare.»

Med ledning af tidningsreferaten redogör härefter motionären för,
hurusom en kommun i Kalmar län, hvilken med Kung!. Majt:s medgifvande
upptagit flerårigt lån å 200,000 kronor för tecknande af aktier i
ett järnvägsföretag, därjämte till dess främjande genom borgensförbindelser
så skuldsatt sig, att kommunen, hvars hela bevillning enligt uppgift utgjorde
allenast ungefär 3,000 kronor, ensamt för detta företag iklädt sig
ansvar för eu summa af inemot en och en half million kronor eller ett
betydligt större belopp än taxeringsvärdet å fast egendom inom kommunen;
och syntes motionären hela denna sak, äfven om den erhölle en
god utgång, dock vara af natur att ådagalägga, hurusom det ingalunda
läge utom möjlighetens område, att en svensk kommun kunde blifva insolvent,
trots den garanti, som måste anses ligga i kommunallagarnes bestämmelser
om Kung!. Maj:ts medgifvande för längre lån än tvååriga. —
Härefter fortsätter motionären sin framställning på följande sätt:

4

Lagutskottets Utlåtande N:o 16.

»Då sålunda eu dylik eventualitet icke blott teoretiskt kan tänkas, utan
jämväl praktiskt inträffa, så gäller det att eftersinna, om allt med afseende
på lagstadganden är så ordnadt, att icke blott tillbörlig säkerhet för långifvarne
förefinnes, utan jämväl att medlemmar af en kommun icke mot
sitt bestridande indragas i förhållanden, hvilka kunna blifva fullständigt
ödesdigra för dess ekonomi.

Enligt mitt förmenande lida de nuvarande bestämmelserna af två brister:

l:o) Tillräckligt tydliga stadganden saknas med afseende på det tillvägagångssätt,
som en långifvare har att använda för att af en kommun,
som tredska!'' eller icke är i stånd att fullgöra sin betalningsskyldighet,
utfå sitt.

2:o) Ingen olikhet med afseende på förmånsrätt finnes beträffande de
olika lån, som en kommun efter hand upptager.

I förstnämnda afseende gäller, så långt den med hänsyn till en kommun
förmår, utsökningslagen af den 10 augusti 1877. Emellertid finnas
i denna lag åtskilliga stadganden, som icke lämpligen synas kunna användas,
då gäldenären är en kommun, likasom ock det måste anses ganska
tvistigt, hvilka af eu kommuns tillhörigheter må kunna utmätas samt i
hvilken ordning olika, kommuner tillhöriga värdeobjekt må kunna tagas
i mät.

Då vissa af kommunens tillhörigheter äro af natur, att kommunen för
utförandet af lagstadgade funktioner ovillkorligen behöfver dem, och å
andra sidan en kommuns hufvudsakligaste ekonomiska bärkraft måste
anses ligga i den kommunala uttaxerings rätten och icke i fastigheter eller
inventarier, så kan det ifrågasättas, huruvida icke sistberörda värdeföremål,
där de äro af sådan natur, som jag nyss nämnt, borde vara undandragna
utmätning.

Men å andra sidan finnes ingenting i lag stadgadt, som tvingar eu
kommun att för en förfallen gälds täckande verkställa utdebitering. Visserligen
heter det i 5 § af kommunallagarna, att »till bestridande af de utgifter,
som .... erfordras, äro, efter därom i laga ordning fattadt beslut,
kommunens medlemmar underkastade beskattning . . . .» Men för uttaxeringens
verkställande erfordras i laga ordning af kommunalstämman fattadt
beslut, och innan sådant beslut kan fås till stånd, kan mycket dröjsmål
och stort obehag för långifvaren kominas åstad.

Jag vill icke tillåta mig att närmare ingå på detta spörsmål, men
tror mig med hvad jag haft äran anföra hafva ådagalagt, att vissa lagstadganden
äro af nöden för att trygga den exekutiva proceduren. Och
dessa lagstadganden böra under lugna och normala förhållanden genom -

Lagutslcottatfs Utlåtande N:o JO.

5

föras på det att, när omständigheterna sådant påkalla, sagda procedur
skall vara fullt ordnad och bestämd.

Den andra af mig framhållna omständigheten var frågan om viss förmånsrätt
för en kommuns olika, efter hand upptagna lån.

Då alla af en kommun upptagna lån för närvarande hafva samma
inbördes rätt gent emot gäldenären, måste, i samma mån dels erfarenheten
visar, att eu kommun kan komma i penningträngmål, dels eftertanken
måste gifva vid handen, att i vidrigt fall dessa trångmål kunna tänkas
utvecklade till verklig insolvens, hos penningförvaltande verk och inrättningar
uppstå en viss betänksamhet med afseende på kommunlån. En
kassa, som med eu dittills skuldfri kommun på billiga villkor afslutar ett
40-årigt amorteringslån, kan efter några år, om t, ex. kommunen under
tiden kastat sig in i halsbrytande järn vägsplaner, se sig försatt i det läget
att få sin fordran likställd med ett större eller mindre antal andra fordringar.
Kommunen, som, när det första lånet togs, hade eu synnerligen
god finansiell situation, är kanske nu försatt i ett högst äfventyrligt läge.

Att beträffande kommunlån införa något slags inteckningsprocedur
af samma natur som den, hvilken ger reverser, intecknade i fast egendom,
deras inbördes förmånsrätt, torde vara mindre lämpligt. Särskildt skulle
ett dylikt förfarande åstadkomma svårigheter vid de konverteringar och
andra ändringar, som ofta förekomma beträffande kommunlån.

En sådan procedur synes mig icke heller erforderlig. Jag föreställer
mig nämligen, att om en sådan bestämmelse i lag infördes, att sådana
kommunlån, som efter Kung!. Maj:ts pröfning och stadfästelse, jämlikt 73
(resp. 74) § af förordningen om kommunalstyrelse på landet (resp. i stad),
upptogos, skulle löpa med förmånsrätt framför andra lån, så borde ett
tillfredsställande ordnande af denna sak-vara funnet.

Kungl. Maj:t ingår, som bekant, efter Konungens befallningshafvandes
hörande, i eu realpröfning af en lånesökande kommuns ekonomiska bärkraft.
De lån, som med Kungl. Maj:ts begifvande upptagas, böi’a sålunda
ur långifvarens synpunkt kunna betraktas såsom synnerligen säkra.

Hvad andra lån beträffar, må det komma an på en hvar långifvares
eget bepröfvande att skydda sig mot eventualiteter, som kunna inträffa.

Visserligen skulle den senare kategorien lån, om en sådan prioritetsanordning
infördes, blifva till sin rätt sämre än de förra, men sådana
korta kommunlån betinga redan nu en högre räntesats än de andra, och
dessa i sin ordning skulle gifvetvis genom dem gifven förmånsrätt blifva
ännu mera begärliga, d. v. s. om möjligt ännu mera lågprocentiga än för
närvarande. Åtgärden skulle sålunda vara både i långifvarens och låntagarens
välförstådda intresse.»

6

Lagutskottets Utlåtande N:o 10.

Motionären har genom sin framställning påkallat uppmärksamhet för
frågan, huruvida gällande lagstiftning lämnar nödiga garantier för att kommunerna
anlita sin kredit endast i sådan utsträckning, som öfverensstämmer
med grundsatserna för en klok och förståndig hushållning.

I förordningen om kommunalstyrelse på landet är stadgadt, att för
beslut i fråga angående upptagande af lån, ställdt på längre åt erbetalningstid
än två år, fordras två tredjedelar af de i omröstningen deltagandes
röster efter röstvärdet, ett stadgande, som i sin mån är ägnad t att förebygga
förhastade beslut i riktningen mot ökad skuldsättning. På sätt
motionären erinrat är vidare enligt såväl åberopade förordning som förordningen
om kommunalstyrelse i stad bestämdt, att dylika beslut ej vinna
bindande kraft utan Kungl. Maj:ts fastställelse. Ett motsvarande stadgande
återfinnes i förordningen om kyrkostämma samt kyrkoråd och skolråd.
Beträffande lån med tvåårig eller kortare betalningstid finnas däremot icke
dylika garantier för ett varsamt handhafvande af kommunens rätt att
skuldsätta sig. Och i fråga om borgensförbindelser, som kommunen ingått,
bör visserligen lagens grund anses leda till en tillämpning, som likställer
dem med lån af samma beskaffenhet, men rättstillämpningen i detta stycke
kan svårligen sägas hafva vunnit tillräcklig stadga. Det torde ock icke
kunna förnekas, att den större osäkerhet, som råder å detta område, blifvit
en eller annan gång, särskilt under senare tid, utnyttjad på ett sätt, som
kanske ej varit fullt förenligt med en sund kommunal finansförvaltning.

Den fråga, för hvilken motionären gjort sig till målsman, är följaktligen
af aktuellt intresse. Den har ock en omfattande betydelse. Det gäller
enligt motionären att få saken så ordnad, »att icke blott tillbörlig säkerhet
för långifvarne förefinnes, utan jämväl att medlemmar af en kommun icke
mot sitt bestridande indragas i förhållanden, hvilka kunna blifva fullständigt
ödesdigra för dess ekonomi».

Det synes emellertid utskottet, som om motionären efter detta uttalande
och den framställning, som föregått det samma, hade bort känna
sig manad att i första rummet undersöka, huruvida ej ofvan omnämnda
stadganden för behandling af frågor om kommunlån, ställda på längre
återbetalningstid än två är, bort uttryckligen utsträckas att gälla äfven
andra i sina följder med dem likställda fall. Motionären ingår emellertid
icke i undersökning af detta spörsmål. Han inskränker sig till att förorda
lagbestämmelser, afseende dels att ordna utsökningsförhållandena i fråga om
kommunlån och dels att af dylika lån tillerkänna dem, som upptagits efter inhämtande
af Kungl. Maj:ts tillstånd, förmånsrätt framför andra.

Utskottet delar icke motionärens åsikt om behofvet af lagstiftningsåtgärder
beträffande den exekutiva processen mot en kommun. Någon

7

Lagutskottsts Utlåtande N:o 10.

afscvärd svårighet vid tillämpningen i detta fall af vare sig utsökningslagens
eller konkurslagens1 bestämmelser synes icke vara att befara, och
att, såsom motionären synes hafva velat ifrågasätta, lagstadga i syfte att
tvinga en kommun att för täckande af förfallen gäld verkställa utdebitering
i annan ordning än nu gällande kommunallag föreskrifver, kan utskottet
icke förorda.

I fråga om det af motionären förordade stadgandet om förmånsrätt
må följande erinras. En dylik legal eller tyst förmånsrätt i all gäldenärens
egendom tillkommer enligt gällande rätt vissa fordringar i anseende
till deras grund och uppkomst, därvid i fråga om enskildes fordringar
den för lagstiftaren bestämmande synpunkten varit den, att borgenären
icke varit i tillfälle att vidtaga åtgärder till sitt betryggande mot
förlust. De sålunda gällande förutsättningar för skapande af legal förmånsrätt
äro i förevarande fall uppenbarligen ej för handen, ty den, som utlånar
penningar till en kommun, har naturligtvis kunnat på vanligt sätt,
det är genom pant eller inteckning, förskaffa sig rätt i gäldenärens egendom
till säkerhet för sin fordran eller på annat sätt skydda sig mot de
eventualiteter, som kunna inträffa. Dessa legala förmånsrätter stå för
öfrigt af flera skäl synnerligen lågt i kurs hos den moderna rättsuppfattningen,
och Riksdagen har ock visat obenägenhet för utvidgning af deras
krets, särskildt emedan de till sin förekomst och utsträckning i det särskilda
fallet ej äro fullt tydliga för tredje man och därigenom inverka
menligt på kreditförhållandena. Det af motionären ifrågasatta förmånsrättsstadgandet
skulle visserligen af lätt insedda skäl väsentligen hämma
kommunernas utan Kungl. Maj:ts tillstånd skeende skuldsättning och sålunda
skapa garantier mot ett alltför utsträckt anlitande af kommunernas
ifrågavarande kredit, men denna omständighet torde desto mindre böra få
vara afgörande, som man, enligt hvad förut antydts, torde på annat sätt
kunna betrygga sig mot missbruk i detta afseende.

Under åberopande af hvad sålunda anförts, hemställer utskottet,

att herr Palmes föreliggande motion icke må af
Riksdagen bifallas.

Stockholm den 16 februari 1905.

På lagutskottets vägnar:

ERNST TRYGGER.

ir

Stockholm, Ivar HseggstrBms Boktryckeri A, B., 1905,