Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7 år 1966

Utlåtande 1966:Ku7

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7 år 1966

1

Nr 7

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av motioner
angående de kommunala jävsreglerna.

I de likalydande motionerna nr 363 i första kammaren av herr Sveningsson
m. fl. och nr 438 i andra kammaren av herr Magnusson i Tumhult
m. fl. hemställs, att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla
om utredning angående kommunallagarnas jävsbestämmelser.

Beträffande motiveringen får utskottet, i den mån redogörelse inte lämnas
i det följande, hänvisa till motionen i andra kammaren.

Gällande bestämmelser

Enligt 16 § kommunallagen (KomL) må fullmäktig ej deltaga i behandling
av ärende som personligen rör honom eller någon honom närstående,
som sägs i 4 kap. 13 § 2. rättegångsbalken. Denna jävsregel skall enligt 37
och 45 §§ KomL äga motsvarande tillämpning på ledamot i kommunens
styrelse (kommunalnämnd, drätselkammare, stadskollegium) och i s. k.
fakultativ nämnd.

Samma jävsregel som den nämnda gäller enligt 17, 39 och 51 §§ kommunallagen
för Stockholm (KomLSthm), 28, 48, 53 och 54 §§ landstingslagen
(LtL) och 19, 50, 57, 62 och 63 §§ lagen om församlingsstyrelse (LFS).^

Den punkt i 4 kap. 13 § rättegångsbalken, till vilken den kommunala jävsregeln
hänvisar, stadgar att domare är jävig,

om han med part är eller varit gift eller är trolovad eller är i rätt upp- eller
nedstigande släktskap eller svågerlag eller är syskon eller är i den slaktskap,
att den ene är avkomling till den andres syskon eller att de aro syskonbarn,
eller i det svågerlag, att den ene är eller varit gift med den andres
syskon eller syskons avkomling eller med någon, från vilkens syskon den
andre härstammar, eller om han på grund av adoption står i motsvarande
förhållande till part.

Med rätt upp- eller nedstigande svågerlag avses i lagrummet förhållandet
mellan t. ex. svärföräldrar och svärsöner (svärdöttrar) och mellan styvfar
(styvmor) och styvbarn. Med syskonbarn avses kusiner.

Med hänsyn till innehållet i motionerna må antecknas, att nämnda lagrum
i rättegångsbalken i punkten 4 upptar en bestämmelse om s. k. stallföreträdarjäv,
avseende förmynderskap, godmanskap, ledamotskap i vissa

1 llihang till riksdagens protokoll 1966. 5 saml. 2 avd. Nr 7

2 Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7 år 1966

styrelser etc., och i punkten 9 ett stadgande om s. k. förtroendejäv, tillämpligt
då i andra fall än som särskilt nämnts omständighet föreligger som är
ägnad att rubba förtroendet för domarens opartiskhet i målet.

Utöver de nämnda jävsbestämmelserna i 16 § KomL m. fl. innehåller kommunallagarna
även speciella jävsregler med anknytning till den kommunala
revisionen. Dessa återfinns i 16 och 63 §§ KomL, 17 och 67 §§ KomLSthm,
28 och 67 §§ LtL samt 19 och 77 §§ LFS. De innehåller, att varken den, vilken
som ledamot eller suppleant i kommunens styrelse eller eljest är redovisningsskyldig
till kommunen, eller den som är den redovisningsskyldige
närstående på sätt som avses i 16 § KomL, må vara revisor eller revisorssuppleant
för granskning av förvaltning, som omfattas av redovisningsskyldigheten,
eller deltaga i val av revisor eller revisorssuppleant för granskning
av sådan förvaltning eller i beslut med anledning av granskningen.

Förarbeten

Jävsreglerna för kommunala förtroendemän har i allt väsentligt tillkommit
först i samband med stiftandet av de nu gällande kommunallagarna. De
lagar om kommunalstyrelse på landet resp. i stad, som ersattes av KomL,
innehöll sålunda bara en jävsregel, innefattande förbud för den som var redovisningsskyldig
till kommunen att deltaga i val av revisorer för granskning
av förvaltning, för vilken han hade att redovisa, eller i beslut med anledning
av granskningen. Motsvarande gällde de äldre lagarna om kommunalstyrelsen
i Stockholm och om församlingsstyrelse, liksom jävsreglerna i
LtL innebar en nyhet i förhållande till den äldre landstingslagen.

Frågan om införande av jävsregler behandlades ingående av kommunaltagskommittén
i dess betänkande år 1952 med förslag till kommunallag
m. in. (SOU 1952: 14, s. 239 ff). Efter att ha uttalat, att enligt dess uppfattning
ett behov förelåg av en viss reglering i ämnet, diskuterade kommittén,
i vad mån likartade bestämmelser borde upptagas för fullmäktige och för
styrelser och nämnder. Det antecknades, att de förvaltande och verkställande
organens beslut oftare än fullmäktiges rör enskilda personer och deras
förhållanden och att jävsfrekvensen därför i allmänhet är större hos förstnämnda
organ. En utförligare reglering för styrelser och nämnder än för
fullmäktige kunde därför övervägas. Starka skäl talade emellertid för enhetliga
bestämmelser. Ett sådant vore att de avgöranden, som fattas av de
olika organen, trots lagens särskiljande av beslutanderätt samt förvaltning
och verkställighet, ofta gäller frågor av helt likartad beskaffenhet. Uppenbart
var också, framhöll kommittén, att önskemålet om enkelhet och överskådlighet
i kommunallagstiftningen bättre tillgodosågs genom gemensamma
jävsbestämmelser än genom en skiljaktig reglering. I fråga om reglernas
omfattning uttalade kommittén inledningsvis, att den kommunala självsty -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7 åi 1966

3

relsens egenart i förhållande till domstolar och statsmyndigheter uppenbarligen
måste leda till att regleringen gjordes väsentligt mindre omfattande
än rättegångsbalkens. Med hänsyn till att bestämmelserna om domarjäv
innefattade den fullständigaste regleringen i ämnet var det emellertid naturligt
att utgå från dessa och undersöka i vad mån de borde få motsvarighet
inom kommunalrätten. Kommittén genomgick därefter envar av jävspunkterna
i 4 kap. 13 § rättegångsbalken och redovisade sin uppfattning
om lämpligheten av att överföra desamma till en ny kommunallag. Kommittén
stannade för den lösning, som sedermera valdes vid lagstiftningen,
dvs. att endast upptaga punkten 2. Om övervägandena må med hänsyn till
innehållet i motionerna nämnas, att ett »förtroendejäv» (punkten 9) ansågs
inte böra upptagas med hänsyn till svårigheten att bestämma gränserna
för detta jäv på det kommunala området och risken lör att ett sådant
jäv mången gång skulle åberopas i oträngt mål, och att ett »ställföreträdarjäv»
(punkten 4) avvisades med följande motivering:

Ställföreträdare i den mening här avses äro bl. a. förmyndare, god man,
verkställande direktör i aktiebolag och firmatecknare i aktiebolag eller förening.
Att jäv icke förefinnes för ställföreträdare eller styrelseledamot, då ett
kommunalt ärende angår den företrädde, respektive den sammanslutning
styrelseledamotskapet avser — bortsett från fall där ärendet tillika rör ställföreträdaren
eller styrelseledamoten personligen — kan visserligen stundom
synas betänkligt. Med denna ordning är t. ex. en förmyndare behörig att
som ledamot av en stipendieutdelande nämnd pröva myndlingens ansökan
om stipendium. En situation som den antydda hindras emellertid ofta av
släktskapsjäv. Värre är måhända, att direktör, firmatecknare eller styrelseledamot
i bolag eller förening i allmänhet icke blir jävig i vissa fall, då anledning
därtill kan synas föreligga. Sålunda kan t. ex. verkställande direktören
i ett industribolag eller styrelseledamöter i en kooperativ förening deltaga
i sammanträde med kommunal nämnd eller fullmäktige, då fråga om
försäljning av mark till bolaget eller föreningen behandlas. Emellertid skulle
en regel om jäv på grund av ställföreträdare- och styrelseledamotskap komma
att få icke önskvärda verkningar. Den skulle t. ex. hindra styrelseledamot
i ett i bolagsform drivet kommunalt företag, såsom ett bostads- eller
spårvägsbolag, från att deltaga i fullmäktiges och kommunala nämnders
behandling av ärenden rörande företaget. Och att i förevarande hänseende
bestämma en gräns mellan kommunala och icke kommunala bolag skulle
säkerligen ställa sig svårt. Vidare skulle styrelseledamöterna i alla de ideella
föreningar, som samarbeta med och åtnjuta anslag av kommunerna för
olika slags allmännyttiga ändamål, bliva jäviga i frågor om anslag för föreningsverksamheten.
Med hänsyn till det anförda torde ställföreträdare- och
styrelseledamotsjäven icke böra få någon motsvarighet inom kommunalrätten.

1 den proposition till 1953 års riksdag (nr 210), varmed förslaget till
KomL framlades för riksdagen, uttalade departementschefen, att han i det
stora hela anslöt sig till kommittén på förevarande punkt. Dock borde kretsen
av närstående personer, vilkas förhållande till visst ärende skulle göra

4

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7 år 1966

fullmäktig eller nämndledamot jävig, begränsas till hustru, föräldrar, barn
och syskon. Departementschefen uttalade vidare bl. a., att han inte kunde
finna något hinder för en rättsutveckling, enligt vilken inom jävsområdet
fördes fall, som med avseende på jävsregelns anda och syfte vore fullt jämförbara
med de särskilt reglerade fallen. Detta uttalande torde ha föranletts
av att besvärssakkunniga i sitt remissyttrande anfört, att andra förhållanden
inte torde kunna beaktas än de som angetts i lagen, varför en
supplementär bestämmelse borde övervägas, förslagsvis efter mönster av
rättegångsbalkens stadgande om »förtroendejäv».

I avgivet utlåtande över lagförslaget (nr 22) förklarade sig konstitutionsutskottet
kunna i stort sett ge sin anslutning till kommitténs och departementschefens
uttalanden i jävsfrågorna. Med avseende på detalj spörsmålet
om den närmare avgränsningen av de närstående, som skulle kunna föranleda
jävssituation, anslöt sig utskottet till kommittén, då i enhetlighetens
intresse IvomL syntes höra anpassas efter rättegångsbalken. Riksdagen
följde utskottet.

Som framgår av redogörelsen för gällande rätt blev IvomL på den bär
berörda punkten normerande för övriga kommunallagar. Ur de särskilda
förarbetena till dessa är intet av intresse att här anteckna.

Redogörelser för rättspraxis återfinns i nedannämnda utlåtande av konstitutionsutskottet
1962: 12 och betänkande av kommunalrättskommittén
SOU 1965:40.

Frågans behandling vid 1962 och 1963 års riksdagar

Motioner av väsentligen samma innehåll som de nu föreliggande väcktes
vid 1962 och 1963 års riksdagar. Vid det förra tillfället avstyrktes desamma
av konstitutionsutskottet (uti. nr 12) med följande motivering:

Medan utgången i av domare handlagda mål och ärenden endast mycket
sällan kan medföra nytta eller skada för domaren, medför de kommunala
besluten i regel nytta eller skada även för de i beslutet deltagande. Detta är
en följd av att organen för utövandet av den kommunala självstyrelsen
handhar kommunmedlemmarnas egna angelägenheter. De kommunala jäven
har därför gjorts betydligt mindre omfattande än domarjäven och stadgar
jäv endast då ärendet personligen rör ledamoten eller vissa honom närstående.

Fall sådana som de av motionärerna anförda måste naturligen ses mot
bakgrunden av att det kommunala jävsområdet på anfört sätt begränsats,
och förekomsten av sådana fall har, såsom framgått av det föregående, förutsetts
vid lagstiftningens tillkomst.

Givet är att det ur allmän synpunkt kan vara önskvärt att ledamoten i
tveksamma fall avhåller sig från att deltaga i behandlingen av ärende, där
han kan tänkas sätta eget eller annans intresse framför kommunens. Departementschefen
framhöll också i ovannämnda proposition nr 210/1953, att
det kunde antagas att jävsregeln på detta sätt kunde utanför sitt egentliga

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7 år 1966

5

''verkningsområde få en effekt som vore värdefull för samarbetet inom organen
samtidigt som den vore ägnad att utåt stärka förtroendet för kommunalförvaltningen.

Utskottet har den uppfattningen att departementschefens antagande i
stort sett visat sig riktigt. Att, såsom i motionen anförts och i viss mån
framgått av redogörelsen för rättspraxis, »grannlagenhetsjäv» i några kända
fall icke iakttagits i sålunda avsedda situationer, berättigar naturligen
icke till någon slutsats i motsatt riktning. Utskottet anser därför vad motionärerna
i denna del anfört icke kunna motivera en utredning om vidgning
av jävsområdet. Enligt utskottets mening kan det dessutom förväntas, att
fall av det slag motionärerna påtalat efter hand skall bli allt fåtaligare.

Den av motionärerna berörda tanken om en snävare jävsregel för ledamöter
av fullmäktige övervägdes vid kommunallagens tillkomst men förkastades
då, bland annat på grund av önskemål om enkelhet och överskådlighet
i lagstiftningen.

Den lösning av sistnämnda fråga som då valdes har enligt utskottets uppfattning
icke givit upphov till några större olägenheter. Utskottet finner varken
härutinnan eller i frågan om en utvidgning av jävsområdet anledning
företaga någon åtgärd i motionernas syfte.

Riksdagen följde utskottet. I 1963 års utlåtande (nr 2) hänvisade utskottet
till sitt ställningstagande föregående år och avstyrkte då föreliggande
motioner, vilka avslogs av riksdagen.

Kommunalrättskommittén år 1965

I ett år 1965 avgivet betänkande om kommunala bolag och andra särskilda
rättssubjekt för kommunal verksamhet (SOU 1965: 40) har kommunalrättskommittén
ingående behandlat jävsfrågorna inom det berörda området
(sid. 208 ff). Kommittén har väsentligen föreslagit de reformerna, att
en särskild bestämmelse skall upptagas om jäv vid bolagsrevision, omfattande
såväl styrelseledamöter som verkställande direktör, och att verkställande
direktör i kommunalt bolag skall göras jävig att som ledamot i kommunal
nämnd deltaga i frågor om vederbörande bolag. Kommittén avvisar tanken
på ett allmänt ställföreträdarjäv liksom även jäv, grundade på tvåinstanssynpunkter.
Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling.

Motionerna

Motionärerna uttalar, att kommunallagarnas jävsregler framstår som
bristfälliga på tre sätt. Till eu början synes hänvisningen till rättegångsbalkens
stadgande om domarjäv mindre lycklig med hänsyn till den kommunala
självstyrelsens från domstolsväsendet väsenskilda karaktär. Vidare

6

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7 år 1966

har jävsregeln för fullmäktige enligt motionärernas mening blivit alltför
omfattande. Den bör begränsas till att endast omfatta ledamoten själv och
hans familj. Slutligen framstår en skärpning av de för styrelse- och nämndledamöter
gällande jävsbestämmelserna som motiverad. Motionärerna uttalar,
att i vart fall införande av ställföreträdar- och förtroendejäv, sådana
dessa angetts i rättegångsbalken, utgör ett renlighetskrav. En sådan utvidgning
av jävsgrunderna skulle, anför motionärerna, förhindra den nu mycket
ofta förekommande händelsen, att en kommunalnämnds- eller drätselkammarledamot,
som tillika är delägare i ett fastighets- eller tomtexploateringsföretag,
deltar i kommunala beslut i ärenden rörande tomt- och markköp
mellan företaget och kommunen. En sådan lagändring skulle inte heller
påverka drätselkammarens eller kommunalnämndens arbetsförmåga, då
suppleanter finns att tillgå till skillnad mot i fullmäktigeförsamlingar.

Utskottet

I förevarande motioner begäres en utredning om kommunallagarnas jävsregler,
varvid främst skulle övervägas att inskränka jävsområdet för ledamöter
i beslutande församlingar, att skärpa de för styrelse- och nämndledamöter
gällande jävsreglerna och att frigöra de kommunala jävsbestämmelserna
från rättegångsbalkens stadganden om domar jäv.

Motioner i samma syfte som de nu föreliggande väcktes även vid 1962 och
1963 års riksdagar. De avslogs i enlighet med utskottets hemställan. De synpunkter,
som då anfördes av utskottet, har återgetts i redogörelsen ovan. Utskottet
har inte funnit anledning att frångå sin vid nämnda tillfällen uttalade
uppfattning utan avstyrker även de nu väckta motionerna. För detta ställningstagande
talar också, att kommunalrättskommittén i ett förra året avgivet
betänkande om kommunala bolag m. m., vilket för närvarande är föremål
för remissbehandling, ingående behandlat vissa betydelsefulla jävsfrågor.

Utskottet hemställer sålunda,

att motionerna I: 363 och II: 438 inte måtte föranleda någon
riksdagens åtgärd.

Stockholm den 15 februari 1966

På konstitutionsutskottets vägnar:
GEORG PETTERSSON

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7 år 1966

7

Närvarande:

från första kammaren: herrar Georg Pettersson, Torsten Andersson,
Damström, fru Segerstedt Wiberg, herrar Sveningsson*, Erik Olsson, Carl
Albert Anderson, Dahlberg, fröken Stenberg* och herr Tistad; samt

från andra kammaren: herrar Adamsson, Nilsson i Östersund, Henningsson,
Wahlund, fru Thunvall, herrar Johansson i Trollhättan, Hamrin
i Jönköping, Wennerfors, Keijer och Boo.

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av herr Sveningsson, fröken Stenberg och herr Wennerfors, vilka anfört:

Som framhållits i förevarande motioner är kommunallagarnas jävsregler
på flera sätt otillfredsställande. Detta sammanhänger bl. a. med att bestämmelserna
anknutits till rättegångsbalkens stadganden om domar jäv och därutöver
gjorts enhetliga för både ledamöter i beslutande församlingar och
ledamöter i styrelser och nämnder. Det framstår som angeläget, att en översyn
av bestämmelserna kommer till stånd. En sådan kan lämpligen ske i
anslutning till behandlingen av kommunalrättskommitténs nyligen avgivna
betänkande om kommunala bolag m. in., där vissa jävsfrågor upptagits. Som
en särskilt angelägen reform framstår en skärpning av jävsreglerna för ledamöter
i styrelser och nämnder, i första hand genom upptagande av bestämmelser
motsvarande rättegångsbalkens ställföreträdar- och förtroendejäv
inen anpassade till de särskilda förhållandena inom kommunalförvaltningen.
Vi anser sålunda att utskottet bort hemställa,

att riksdagen måtte, med bifall till motionerna I: 363 och
II: 438, i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om en utredning
angående kommunallagarnas jävsbestämmelser.

MARCUS BOKTR. STHLM 1966 660026