Konstitutionsutskottets utlåtande nr 34 år 1969

Utlåtande 1969:Ku34 - höst

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 34 år 1969

1

Nr 34

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av motioner
om proportionella val av nämndemän.

Ärendet

I detta utlåtande behandlas följande två motionspar:

1) I: 138 av herrar Axelson och Skagerlund samt II: 245 av herrar Eriksson
i Arvika och Berndtsson (alla fp); samt

2) I: 418 av herrar Wååg och Svante Kristiansson samt II: 479 av herrar
Johansson i Simrishamn och Johnsson i Blentarp (alla s).

Texten till båda motionsparen är tryckt i andra kammaren.

Hemställan avser i motionerna 1): »att riksdagen i skrivelse till Kungl.
Maj :t måtte hemställa om att 4 kap. 5 § tredje stycket rättegångsbalken måtte
ändras så att val av nämndemän skall ske proportionellt på samma sätt som
stadgas i kommunallagens 22 § beträffande val av kommunalnämnd, drätselkammare,
stadskollegium och vissa övriga kommunala nämnder»; och

i motionerna 2): »att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla
om en prövning av frågan om sådan ändring i gällande kommunallagar att
proportionella val kan ifrågakomma vid val av nämndemän i tingslag».

Gällande bestämmelser m. m.

Rättegångsbalken

Enligt föreskrift i 4 kap. 5 § rättegångsbalken utses nämndeman genom
val, som förrättas av kommunens fullmäktige. Hör till tingslag mer än en
kommun, fördelar rätten antalet nämndemän mellan kommunerna i förhållande
till deras folkmängd. Varje kommun skall dock utse minst en nämndeman.
Valen sker —- i avsaknad av föreskrift om annat — med enkel röstövervikt,
d. v. s. enligt majoritetsvalmetod.

Under förarbetena till rättegångsbalken berörde processkommissionen
frågan om gällande majoritetsvalmetod vid nämndemansval borde utbytas
mot proportionellt val (SOU 1926:31 s. 140). Kommissionen uttalade att
frågan, då valet avsåg allenast en enda nämndeman, var utan betydelse. Men
så snart flera skulle väljas, uppstod faran för, å ena sidan, att majoritetsvalen
skulle möjliggöra för en majoritet att bemäktiga sig alla platserna och
därmed väcka misstro hos minoriteten och, å andra sidan, att proportionella
val skulle bli ett troget återgivande av partipolitiska motsättningar inom valBihang
till riksdagens protokoll 1969. 5 saml. 2 avd. Nr 34

2

Konstitutionsutskottets utlåtande nr år 1969

korporationen och därmed införa dessa också i domstolen. Byggdes lekmannadeltagandet
i rättsskipningen på val, måste det emellertid vila också på
den förhoppningen, att dessa val icke fick en så tillspetsad form vare sig
i den ena eller den andra riktningen. Kommissionen hade emellertid ansett
det nödvändigt att bereda någon säkerhet mot att majoriteten missbrukade
sin ställning och därför anslutit sig till den av kommunallagarna anvisade
utvägen att, med bibehållande av majoritetsval som regel, föreskriva proportionella
val, om två eller flera skulle väljas och en viss kvotdel av de väljande
så yrkade. Val av nämndeman skulle enligt kommissionens förslag avse
fyra kalenderår, varvid en fjärdedel av sammanlagda antalet skulle omväljas
varje år. Vid avgång skulle ny nämndeman väljas för den återstående tiden
av valperioden.

Processlagberedningen fann däremot i sitt förslag till ny rättegångsbalk
(SOU 1938: 44 s. 102 f) inte tillräckliga skäl föreligga att ersätta majoritetsvalen
med proportionella val. Den proportionella valmetoden ledde enligt
beredningen lätt till skarpare motsättning mellan olika väljargrupper än som
kunde anses lämpligt beträffande dessa val. Denna metod förutsatte att den
gällande ordningen med ett successivt förnyande av nämnden efter varje
uppkommen ledighet övergavs och valperioder med val på en gång av ett
större antal ledamöter i stället infördes. Ett mer allmänt genomförande av
proportionella val skulle beträffande domsagorna nödvändiggöra väsentligt
större valkretsar än de nuvarande. En sådan anordning skulle för landsbygdens
del vara olämplig. Vad angick stad med rådhusrätt förelåg väl icke något
hinder i detta hänseende. Emellertid torde de allmänna skäl, som talade mot
proportionella val i fråga om nämndemän, även i detta fall böra tilläggas
stor betydelse. Den gällande ordningen med nämndens successiva förnyelse
innebar stora fördelar. Den utgjorde en viss garanti mot alltför täta växlingar
i nämndens sammansättning, och därigenom ernåddes större kontinuitet i
nämndens arbete.

I propositionen med förslag till ny rättegångsbalk följde departementschefen
processlagberedningens ståndpunkt i frågan, som också godtogs av
riksdagen. De ändringar i rättegångsbalken, som senare förekommit, bär
inte berört metoden för nämndemansval. Däremot föreslogs en ändring av
bestämmelserna om valperioder för nämndemän i motioner till 1954 års
riksdag. Enligt motionärerna borde, när nämndeman avgick under den tid
för vilken han blivit vald, fyllnadsval anställas för återstoden av denna tid.
Som motivering framhölls i motionerna bl. a. att den successiva förnyelsen
av nämnderna skulle komma att äventyra en önskvärd proportionalitet vid
nämndemansval. Första lagutskottet framhöll i ett avstyrkande utlåtande
över motionerna (1LU 1954: 27) att det på många håll förekom, att nämndemän
valdes medelst gemensamma vallistor, där platserna fördelats mellan de
olika partierna i förhållande till dessas styrkeförhållanden inom den kommunala
representationen. En sådan ordning vid valen var givetvis lättast att ge -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 34 år 1969

3

nomföra, därest alla nämndemansbefattningar i valkretsen samtidigt blev föremål
för nyval. Det var även tydligt, att olägenheterna av den nuvarande
ordningen blev större ju fler nämndemän som skulle utses inom valkretsen.
Vissa praktiska skäl kunde sålunda obestridligen anföras till stöd för en reform
av ordningen för val av nämndemän i den av motionärerna angivna
riktningen. Emellertid mötte principiella betänkligheter mot en sådan reform.
Nämndemansuppdraget var ett i hög grad personligt uppdrag, som
borde ges en viss person för viss icke alltför kort tid och icke endast för att
utfylla en för en avgången nämndeman bestämd period. Lade man sålunda
huvudvikten vid nämndemansbefattningens personliga natur, tedde det sig ej
heller mest angeläget, att nämnden till sin sammansättning alltid noggrant
återgav den politiska sammansättningen av kommunalrepresentationen och
troget återspeglade varje fluktuation i partiställningen inom denna. I stället
framstod det som önskvärt, att en nämndeman som befunnits skickad för sitt
uppdrag skulle kunna omväljas för nya mandatperioder oavsett den tillfälliga
styrkan hos det politiska parti, från vilket han ursprungligen hade utsetts.
Utskottet ville även ifrågasätta, om det nuvarande systemet var förenat med
så avsevärda praktiska olägenheter som motionärerna syntes vilja göra gällande.
Man borde ej överdriva svårigheterna att redan med nu gällande regler
upprätthålla en önskad proportionalitet vid nämndemansvalen. Belysande
syntes vara att man — enligt vad utskottet erfarit — åtminstone på visst håll
inom stadsfullmäktige i Stockholm fann det nuvarande systemet mera praktiskt
än det av motionärerna föreslagna. Man hade nämligen funnit, att det
vid successiva nämndemansval blev lättare för en större partigrupp att finna
tillräckligt många kvalificerade kandidater, än om alla stadens nämndemän
skulle omväljas samtidigt. Att nämndemansval måste förrättas oftare enligt
det nuvarande systemet än om fasta valperioder infördes, kunde ej nämnvärt
tynga valkorporationernas arbete.

Riksdagen avslog molionerna.

Innevarande års riksdag har efter förslag av Kungl. Maj :t (prop. 1969: 44;
1LU 1969: 38) beslutat ändringar i rättegångsbalken m. m. som rör de allmänna
underrätternas organisation. Ändringarna gäller bl. a. reglerna om
nämndmedverkan i såväl brottmål som tvistemål innefattande en minskning
av antalet ledamöter i nämnden men berör inte frågan om nämndemansvalen.

Kommunallagen in. m.

Gällande bestämmelser om val av kommunala nämnder återfinns i 22 §
kommunallagen. Där föreskrivs att val av kommunalnämnd, drätselkammare,
sladskollegium samt kommunens nämnder för icke reglerad förvaltning
skall vara proportionellt, därest det begäres av minst så många väljande, som
motsvarar det tal, vilket erhålles, om samtliga väljandes antal delas med
det antal personer valet avser, ökat med 1. Motsvarande föreskrift finns

4

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 34 år 1969

också för val av åtskilliga nämnder för specialreglerad förvaltning, t. ex.
byggnadsnämnd, socialnämnd och barnavårdsnämnd. Om det förfarande,
som i dylikt fall skall iakttagas, stadgas i 1955 års lag om proportionellt valsätt
vid val inom landsting, kommunalfullmäktige in. in.

Den proportionella valmetoden infördes beträffande drätselkammare och
beredning i stad 1913 och för kommunalnämnd och beredning i landskommun
1918. Frågan om utsträckt tillämpning av proportionell valmetod vid
Val inom de kommunala representationerna diskuterades därefter bl. a. i
samband med 1930 års kommunallagsrevision. Föredragande statsrådet
Cprop. 1930: 99) ville vid det tillfället inte förorda någon sådan utvidgning,
yarvid han bl. a. anförde att systemet, som ledde till att valen i vidgad omfattning
skedde efter partisynpunkter, i en del fall kunde försvåra en god
rekrytering, särskilt i fråga om befattningar för vilkas innehavare föreskrevs
särskilda kvalifikationer. Vidare anförde han att det för ett fullt utnyttjande
av det proportionella valsystemets fördelar vid val av nämnder eller styrelser
med jämförelsevis ringa antal medlemmar krävdes, att alla ledamöterna
valdes samtidigt. Riksdagen biträdde propositionens ståndpunkt.

I 1953 års kommunallag utsträcktes emellertid användningen av den proportionella
valmetoden till att gälla även kommunens nämnder för icke reglerad
förvaltning. Förslag härtill liade framlagts av kommunallagskommittén
([SOU 1952: 14 s. 207 f), som till motivering anförde följande.

Det synes kommittén, som om avvisandet vid 1930 års riksdag av tanken
på en vidgad tillämpning av det proportionella valsättet framför allt bottnade
i de svårigheter som äro förenade med metodens användning vid val av sådana
nämnder, för vilka finnas författningsbestämmelser om speciella valbarhetsgrunder
eller successiv förnyelse. Dylika bestämmelser saknas i fråga
om nämnder för oreglerad förvaltning och kunna därför lämnas åsido i nu
förevarande sammanhang. Konstitutionsutskottet åberopade också, att den
proportionella metoden skulle ge partisynpunkterna alltför stor betydelse vid
nämndvalen. Emellertid lärer det redan nu förhålla sig så i det stora flertal
kommuner, där de olika politiska meningsriktningarna deltaga aktivt i det
kommunala arbetet, att man väljer ledamöter i de olika nämnderna efter
proportionalitetens grunder. De regler, som gälla för val av kommunalnämnd
och drätselkammare, ha alltså kommit att efterlevas även vid tillsättningen
av övriga förvaltningsorgan. Det anses som rimligt och rättvist, att en meningsriktning,
som är företrädd i kommunens beslutande organ, får tillfälle
att i förhållande till sin styrka öva inflytande på de kommunala angelägenheternas
handhavande också på berednings- och verkställighetsstadierna
ävensom vid den egentliga förvaltningen. Denna uppfattning är så fast rotad
i det allmänna medvetandet, att man stundom såsom övergrepp och maktmissbruk
karakteriserar sådana enstaka fall, där en majoritet utnyttjat sin
rätt att bestämma över sammansättningen av en nämnd. — För egen del vill
kommittén tillägga, att den proportionella valmetodens användning stundom
är ägnad att utjämna de politiska motsättningarna, snarare än att understryka
och skärpa dem. Under nämndernas beredningsarbete få de olika
gruppernas representanter tillfälle att taga del av varandras synpunkter och
kunna på detta sätt ofta ena sig om förslag till lösning av föreliggande frågor.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 34 år 1969:

5.

Härigenom kunna partipolitiskt färgade debatter i fullmäktige undvikas och
överläggningarna föras i en mera förtroendefull och saklig anda.

Under remissbehandlingen av kommitténs betänkande framhölls från
några håll att det proportionella valsättet medförde olägenheter om man ville
föreskriva speciella kvalifikationer för en eller flera ledamöter i nämnd. I
propositionen (prop. 1953:210 s. 213) yttrade departementschefen i anledning
härav att det mindre ofta förekom, att speciella kvalifikationer stipulerades
för ledamöter i de nämnder som kommunerna tillsätter på den oreglerade
förvaltningens område. Förelåg ett allmänt erkänt behov att tillföra
nämnd t. ex. en representant för särskild fackkunskap torde detta kunna ske
utan hinder av att bestämmelserna om proportionellt valsätt är tillämpliga.
Bortsett härifrån, framhöll departementschefen, utgjorde tendensen särskilt
i städerna att överflytta allt flera förvaltningsuppgifter från det centrala förvaltningsorganet
till specialstyrelser ett skäl att underkasta dessa organs
tillsättning och organisation en viss. reglering, bl. a. genom att den proportionella
valmetoden gjordes: tillämplig på tillsättningen.

Motionerna

Motionärerna erinrar om att gällande lagbestämmelser inte medger att
nämndemän väljes genom proportionellt val. De framhåller önskvärdheten
av att en lagändring sker, som skapar garantier för en allsidig sammansättning
av nämnderna. I motionerna I: 133 och II: 245. framhålles därutöver att
partierna i de flesta kommuner —■ oavsett lagregler — delar mandaten ungefär
efter styrkeförhållandena. I ett aktuellt fall som redovisas i motionerna,
hade dock det parti, som innehade majoritet i fullmäktige i en kommun,
besatt samtliga de på kommunen ankommande nämndemannaplatserna.

Remissyttrande av Svenska kommunförbundet

I ett av utskottet inhämtat yttrande över motionerna uttalar Svenska kommunförbundets
styrelse, att även om det gång efter annan inträffar att majoriteten
besätter alla nämndemannauppdragen, bör betydelsen härav inte
överdrivas. Vilken partipolitisk uppfattning en nämndeman har är i och för
sig av mindre intresse eftersom det inte ingår i en nämndemans uppgifter att
göra politiska bedömningar. Vid valet av nämndemän är det i stället andra
kvalifikationer för uppdraget som främst bör komma i betraktande, såsom
vederbörandes omdömesgillhet, självständighet och rättrådighet. Från denna
synpunkt är behovet av bestämmelser som möjliggör för en minoritet att
framtvinga proportionellt val inte lika framträdande i fråga om nämndemannaval
som vid val av ledamöter i kommunala nämnder och liknande. En
förutsättning för att den proportionella valmetoden skulle fungera är för
övrigt att samtliga nämndemän, som skall utses av en kommun, väljes sam -

6

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 34 år 1969

tidigt genom en valförrättning, vilket långt ifrån alltid är möjligt med nuvarande
ordning. Vid den successiva förnyelse av nämndemän som nu sker
vid uppkomna vakanser skulle den proportionella valmetoden i flertalet
fall uppenbarligen leda till samma resultat som majoritetsvalen. På grund
härav och då de av motionärerna påtalade olägenheterna med nuvarande
ordning inte synes böra tillmätas någon avgörande betydelse avstyrker styrelsen
motionerna.

Utskottet

Syftet med förevarande motioner är att proportionell valmetod skall tilllämpas
vid de kommunala församlingarnas val av nämndemän till domstolarna.
Frågan om lämplig valmetod vid nämndemansval prövades i samband
med rättegångsbalkens tillkomst. Tanken på införande av proportionellt
val avvisades då. Orsaken härtill synes främst ha varit att denna metod
förhindrar en successiv förnyelse av nämnderna, eftersom den förutsätter
att samtliga nämndemän väljs samtidigt genom en valförrättning.
Den successiva förnyelsen ansågs värdefull, eftersom den förhindrar täta
växlingar i nämndens sammansättning och medför större kontinuitet i dess
arbete.

Den valmetod som nu tillämpas har enligt utskottets mening inte vållat
väsentliga olägenheter. Som framhålles i ett par av motionerna fördelas
nämndemannaplatserna, oaktat regler därom saknas, i allmänhet med ledning
av partiernas styrkeförhållanden. Man bör också — som kommunförbundet
anfört i ett yttrande över motionerna — beakta att en nämndemans
politiska åsikt inte har så stor betydelse, eftersom det inte ingår i uppgiften
att göra politiska bedömningar. Det synes viktigare att personer, som har de
erforderliga kvalifikationerna för uppdraget, utses till nämndemän än att
platserna fördelas rättvist mellan partierna. Möjligheterna att rekrytera
lämpliga nämndemän torde vara större vid en successiv förnyelse än om
alla nämndemän skall utses på en gång. Utskottet kan sålunda inle finna
bärande skäl för en övergång till proportionella val av nämndemän och hemställer
därför,

att riksdagen avslår motionerna I: 138 och 11:245 samt
I: 418 och II: 479.

Stockholm den 22 oktober 1969

På konstitutionsutskottets vägnar:

GEORG PETTERSSON

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 34- år 1969

7

Närvarande:

från första kammaren: herrar Georg Pettersson (s), Erik Olsson (s),
fru Segerstedt Wiberg (fp), herrar Sveningsson (m), Harald Pettersson
(ep), Sörlin (s), Sten Andersson (s), Nyquist (s), Lindblad (fp) och fröken
Lundbeck (m); samt

från andra kammaren: herrar Larsson i Luttra (ep), Adamsson (s),
Henningsson (s), fru Thunvall (s), herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo
(ep), Nelander (fp), Andersson i Billingsfors (s), Werner (m) och Strömberg
(fp).