Första lagutskottets utlåtande nr dö år 19(16

Utlåtande 1966:L1u35 - höst

Första lagutskottets utlåtande nr dö år 19(16

1

Nr 35

Utlåtande i anledning av väckta motioner om lagstiftning mot
hemlig övervakning och avlyssning.

Första lagutskottet har behandlat två inom riksdagen väckta, till lagutskott
hänvisade motioner, nr 89 i första kammaren av herrar Lennart Gei jer
och Palm samt nr 126 i andra kammaren av herrar Björk i Göteborg och
Martinsson. I motionerna, vilka är likalydande, hemställes att riksdagen i
skrivelse till Kungl. Maj :t måtte begära utredning och förslag angående
lagstiftning riktad mot vissa typer av hemlig övervakning och avlyssning.

Motionerna

I motionerna anföres bl. a. följande.

Det förefaller oss som om frågan om hemlig övervakning kan angripas
längs i huvudsak två vägar. Dels torde det vara angeläget att finna kontroll
över införsel, tillverkning och försäljning av mer kvalificerad apparatur,
som kan komma till användning i detta sammanhang. Dels bör det övervägas
att i enlighet med Advokatsamfundets förslag och efter mönster av
den norska strafflagen införa straffbestämmelser riktade mot vissa former
av hemlig övervakning och avlyssning.

Det förhållandet att vissa typer av avlyssningsapparatur fritt kan köpas
men däremot inte utnyttjas utan licens förefaller oss inte tillfredsställande.
Risker för missbruk torde effektivare begränsas om myndigheterna kan
kontrollera införsel, tillverkning och försäljning på detta och närliggande
områden. För brottsbekämpning torde en sådan kontroll också ha viss betydelse.

De skäl som anförts mot särskilda ansvarsbestämmelser i brottsbalken
mot vissa former av hemlig övervakning finner vi inte övertygande. Visserligen
kan sådant förfarande ofta antagas ingå som led i brottslig verksamhet.
Men i och med att behövlig apparatur blir lättare åtkomlig ökas riskerna
för att den kommer till användning även i sammanhang som inte ovillkorligen
är brottsliga, såsom personliga schismer, konflikter inom organisationslivet,
affärskonkurrens, misstro mot underordnad personal, vissa typer
av skandaljournalistik o. s. v. Med hänsyn till den betydelse vi inom
demokratierna tillmäter privatlivets helgd finner vi det angeläget att de
nya faror, som denna kan utsättas för, ägnas allvarlig uppmärksamhet.

1 Bihang till riksdagens protokoll 1966. 9 samt. 1 aud. Nr 35

2

Första lagutskottets utlåtande nr 35 år 1966

Direktiv för utredning angående förstärkt integritetsskydd
på personrättens område

Kungl. Maj :t bemyndigade den 13 maj 1966 chefen för justitiedepartementet
att tillkalla sakkunniga* för utredning angående förstärkt integritetsskydd
på personrättens område.

I direktiven för utredningen (anförande av chefen för justitiedepartementet,
statsrådet Ivling, till statsrådsprotokollet den 13 maj 1966) uttalas
följande.

Som ett resultat av den tekniska utvecklingen har under senare år kommit
fram en mångfald nya apparater för ljudöverföring, ljudupptagning och
fotografering. Det har bl. a. blivit möjligt att tillverka mikrofoner, radiosändare,
bandspelare och kameror i sådant format att de lätt kan döljas i
kläder, tändsticksaskar, pennor eller andra bruksföremål. Vissa apparattyper
kan utan svårighet anbringas på väggar och möbler på ett sådant sätt
att de lätt undgår upptäckt. Också smygfotografering på stora avstånd är
möjlig.

Med hjälp av dold apparatur kan man på stora avstånd avlyssna ett samtal
i ett slutet rum. Samtalet kan registreras på band och vad som i övrigt
tilldrar sig i rummet kan — utan att någon av de närvarande märker det
— uppfångas av en kamera.

Möjligheterna att i hemlighet skaffa sig underrättelser av olika slag har
alltså kraftigt ökat. Denna tekniska utveckling har på flera håll i världen
väckt farhågor för missbruk. Även i vårt land har pekats på riskerna för
att övervakningsapparater i mikroformat kan komma att finna vägen bl. a.
till mindre nogräknade personer som vill använda dem för att utspionera
andras privatliv eller för att sätta sig i besittning av affärs- eller yrkeshemligheter.
Mikrofoner, radiosändare, bandspelare och kameror i mikroformat
kan framställas till jämförelsevis låg kostnad och marknadspriserna
behöver inte bli så höga att de avskräcker någon från att köpa.

Rättsreglerna till skydd för den personliga integriteten är uppsplittrade
på ett stort antal författningar. Av betydelse i detta sammanhang är även
vissa regler som inte tillkommit för att skydda enskilda personer mot integritetsangrepp
men som begränsar rätten att inneha och använda teknisk
apparatur som kan brukas till intrång i enskildas angelägenheter.

I rättegångsbalken och i lagen den 21 mars 1952 (nr 98) med särskilda
bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål finns bestämmelser som
ingående reglerar myndighets rätt att på grund av misstanke om brott hålla
kvar och undersöka post- och telegrafförsändelser och att avlyssna telefonsamtal.
För sådana åtgärder krävs i allmänhet tillstånd av domstol.

Enligt telefonreglementet får en abonnent inte utan tillstånd ansluta talregistreringsapparat
till sin telefon. Lagen den 3 maj 1946 (nr 172) om radioanläggningar
in. m. föreskriver att ingen får inneha eller utnyttja radiosändare
utan särskilt tillstånd av Kungl. Maj :t eller telestyrelsen. Lagen är

* Till sakkunniga har utsetts justitierådet Bengt Lännergren, ordf., riksdagsledamöterna Thure
Dahlberg, Henrik Åkerlund, Kaj Björk i Göteborg, Gunnar Larsson i Luttra, kommerserådet Olle
Lindqvist och revisionssekreteraren Anders Litzén.

3

Första lagutskottets utlåtande nr .‘tf) år Wtiti

tillämplig även på apparat som kan användas för hemlig avlyssning om
apparaten bygger på ljudöverföring genom radiovågor.

Bestämmelserna i brottsbalken om hemfridsbrott och olaga intrång stadgar
straff förden som obehörigen tränger sig in eller stannar kvar i annans
bostad eller i byggnad eller på upplagsplats eller annat sådant ställe. Att
olovligen avlyssna telefonsamtal eller bereda sig tillgång till postförsändelse,
telegram eller annat telemeddelande som är under befordran genom posteller
televerket är straffbelagt såsom brytande av post- eller telehemlighet.
Den som olovligen bereder sig tillgång till brev eller telegram som avlämnats
till adressaten kan straffas för intrång i förvar men endast under förutsättning
att meddelandet förvarats under lås eller förseglat eller tillslutet
på annat sätt. Beträffande alla de nu nämnda integritetskrän.kningarna gäller
att de är straffbara endast som fullbordade brott, alltså inte redan på
försöks- eller förberedelsestadiet.

Del är givet att upplysningar om enskilds privata angelägenheter som
anskaffas på obehörigt sätt kan bli missbrukade. Ibland kan uppgiftssamlarens
syfte vara att chikanera vederbörande, ibland kan införskaffandet
av upplysningarna ingå som ett led i en brottslig verksamhet t. ex. utpressning.
En publicering av upplysningarna kan någon gång beivras med stöd
av brottsbalkens bestämmelser om ärekränkning, men ofta torde själva offentliggörandet
inte vara straffbart även om det förorsakar skada, olägenhet
eller i varje fall obehag för den vars privata angelägenheter blir röjda.

Sammanfattningsvis kan om gällande lagstiftning sägas att det visserligen
finns bestämmelser som kan användas för att bekämpa åtskilliga foimer
av kränkningar av privatlivet men att rättssystemet f. n. inte eibjuder
ett effektivt skydd mot de ökade risker för integritetskränkningar som den
moderna transistor- och fototekniken medför. I och för sig kan, för att ta
ett exempel, den förut omnämnda radiolagen användas för att begränsa
spridningen av en idel av den farligaste tekniska apparaturen, men åtskilliga
av de apparater som det här är fråga om förutsätter inte överföring aA
ljud eller bild genom radiovågor och träffas därför inte av denna lag. En
installation i hemlighet i en privatbostad eller ett arbetsrum av avlyssningsapparatur
kan förutsätta att ett hemfridsbrott begås men installationen kan
mycket väl tänkas äga rum under sådana förhållanden att installatören inte
kan dömas till straff i händelse av upptäckt. Privata skriftliga meddelanden
skyddas i betydande utsträckning av bestämmelserna om brytande av posteller
telehemlighet och om intrång i förvar men för muntliga meddelanden
är rättsskyddet väsentligt sämre. Svagt utbyggt är vidare skyddet mot smygfotografering
— t. ex. med hjälp av kamera med teleobjektiv — och publicering
utan lov av bilder ur enskilda personers privatliv.

Det är alltså uppenbart att det behövs ytterligare lagstiftningsåtgärder i
förebyggande syfte, och jag förordar att särskilda sakkunniga nu tillkallas
för att göra en allsidig översyn av de olika rättsregler som är aktuella i detta
sammanhang.

Man kan tänka sig att med lagstiftningens hjälp förstärka skyddet för
privatlivet på flera olika sätt. Ett förbättrat skydd för privatlivet kan åstadkommas
genom en ändrad utformning av bestämmelserna om straff för
hemfridsbrott och annat intrång i enskildas privata angelägenheter. I viss
utsträckning kan man vidare kriminalisera offentliggörande utan lov och
annat obehörigt utnyttjande av vissa slag av informationer beträffande enskilda
personer. Tillverkningen och handeln med tekniska apparater som
lätt kan missbrukas kan dessutom regleras. Man kan också utöver vad som

4 Första lagutskottets utlåtande nr 35 år 1966

ledan gäller belägga innehavet av sådana apparater med licenstvång. Metoderna
utesluter inte varandra. Det är tvärtom sannolikt att den bästa effekten
uppnås om två eller flera av dem kombineras.

De sakkunniga bör till en början överse brottsbalkens bestämmelser om
fridsbrotten. Riktmärket bör vara att förtroliga muntliga meddelanden i
princip skall skyddas gentemot obehöriga i samma utsträckning som skriftliga
meddelanden i brev eller telegram. Lagstiftningen bör naturligtvis i
första hand förbjuda obehörigt anskaffande av informationer om andras
privata förhållanden, men det är möjligt att man bör gå längre. Det torde
sålunda få övervägas om man inte bör kriminalisera sådana förfaranden
som att en peison, som deltar i ett konfidentiellt samtal, registrerar samtalet
på band utan att de andra vet om det eller att en person, som besöker
någon i hans bostad eller på hans arbetsrum, passar på tillfället att ta fotografier
i smyg.

Sannolikt måste fridsbrotten fångas i generellt avfattade brottsbeskrivningar.
Brottsbeskrivningarna bör utformas så att de i princip täcker samtliga
fall där ett olovligt utforskande av privata angelägenheter sker med
hjälp av teknisk apparatur. Samtidigt måste man emellertid, när brottsrekvisiten
skall anges, se till att kriminaliseringen inte blir alltför omfattande.
Liksom hittills bör man avstå från att bestraffa jämförelsevis oskvldiga
utslag av nyfikenhet.

Bestämmelserna om fridsbrott bör avse att skydda privatlivet i vidsträckt
mening. Det finns lika stort behov av rättsskydd i arbetet och yrkeslivet
som i hemmet och familjelivet. Enligt vad jag har erfarit kommer utredningen
om illojal konkurrens att senare i år lägga fram ett lagförslag som
bl. a. innehåller bestämmelser om straff för den som olovligen bereder eller
försöker bereda sig tillgång till affärs- eller yrkeshemlighet. De bestämmelser
som behövs på detta område måste samordnas med brottsbalkens regler
om fridsbrotten. ö

Redan nu finns det ett påtagligt behov av att kunna ingripa mot offentliggörandet
av bildmaterial som framkommit vid obehörig fotografering,
och behovet ökar med den förbättrade fototekniken. I viss utsträckning
måste en enskild visserligen få finna sig i att bilder av honom utan hans
samtycke visas i pressen, i journalfilmer, i televisionen osv. Å andra sidan
ar det klart att man inte oreserverat kan godta att fotografier publiceras
under sådana omständigheter att det inkräktar på de avbildades personliga
intressen. Denna fråga uppmärksammades redan under förarbetena till lagen
den 30 december 1960 (nr 730) om rätt till fotografisk bild men sköts
da t. v. åt sidan. Det blir nu nödvändigt att ge sig i kast med problemet. De
sakkunniga får undersöka om en lösning bör sökas inom lagstiftningens
ram eller om det kan finnas andra åtgärder som är att föredra.

Behovet av rättsskydd för privatlivet gäller inte bara förhållandet mellan
medborgarna inbördes. Det är en inte mindre viktig uppgift för lagstiftaren
att värna den enskilde mot opåkallad insyn i hans privata angelägenheter
från samhällsorganens sida. I den mån undantagsvis sådant som° hemlig
övervakning måste förekomma i myndigheternas arbete bör förutsättningarna
härför noga regleras i lag. Som jag förut nämnt finns i rättegångsbalken
och i lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål
regler om kvarhållande och undersökning av post- och telegrafförsändelser
och om telefonavlyssning. Dessa bestämmelser torde behöva kompletteras
med regler om användningen i brottsbekämpande syfte av den
nyaste transistor- och fototekniska övervakningsapparaturen. Därvid bör

Första lagutskottets utlåtande nr 35 år 1960 5

beaktas att eu övervakning med dolda mikrofoner och annan liknande utrustning
bör kringgärdas med lika starka rättssäkerhetsgarantier som telefonavlyssning.

En annan processuell fråga som de sakkunniga bör pröva är om och i vad
mån bevis som någon har kommit åt genom lagstridig avlyssning eller fotografering
bör få åberopas i rättegång.

Utöver straff- och processrättsliga åtgärder bör de sakkunniga även undersöka
behovet och möjligheterna att genom näringsrättsliga åtgärder få
erforderlig kontroll över spridningen av sådana tekniska apparater som
det här är fråga om. En spridning i stor omfattning av apparater för hemlig
avlyssning och annan liknande övervakning skulle kunna skapa en
känsla av otrygghet bland medborgarna, och det är därför en vinst om man
kan ingripa på ett så tidigt stadium som möjligt. Jag är emellertid medveten
om att en näringsrättslig reglering och kontroll kan ha avigsidor. Utredningsarbetet
får visa vilka typer av apparater som en eventuell reglering bör
avse. Det blir också en uppgift för de sakkunniga att undersöka om en reglering
bör ta sikte på tillverkningen och importen, om den bör avse handel
med apparaterna eller om det eventuellt kan räcka med att uppställa krav
på tillstånd av myndighet som villkor för rätt att inneha övervakningsapparatur.
Även reklamen bör uppmärksammas. Som en bakgrund till ställningstagandena
i de näringsrättsliga frågorna torde behövas inte bara en
närmare undersökning av vilka apparattyper som förekommer och hur dessa
fungerar utan också en kartläggning av olika tänkbara legitima och illegitima
användningssätt.

De sakkunniga bör vara oförhindrade att ta upp även andra frågor om en
förstärkning av integritetsskyddet på personrättens område än dem jag här
uppehållit mig vid, särskilt i den mån frågorna har samband med den utveckling
på teknikens område som föranlett utredningsuppdraget.

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Det är angeläget att en ny lagstiftning
kan träda i kraft så snart att man kan förebygga en spridning i
stor skala bland allmänheten av tekniska apparater som lätt skulle kunna
missbrukas till intrång i hemmen och på arbetsplatserna.

Här må nämnas att frågor rörande skydd för privatlivet ingående diskuterats
vid de nordiska juristmötena i Reykjavik år 1960 och i Stockholm år

1966.

Utskottet

I förevarande motioner hemställes om utredning och förslag angående
lagstiftning mot hemlig övervakning och avlyssning.

Sedan motionerna väckts har motionernas syfte tillgodosetts genom att
Kungl. Maj :t tillsatt en utredning angående förstärkt integritetsskydd på
personrättens område. Enligt direktiven åligger det utredningen att göra
en allsidig översyn av de olika rättsregler som är aktuella i detta sammanhang.
Utskottet förutsätter att erfarenheterna av tillämpningen utav gällande
föreskrifter härvid ägnas erforderlig uppmärksamhet.

6 Första lagutskottets utlåtande nr 35 år 1966

På grund av det anförda får utskottet hemställa,

att förevarande motioner, 1:89 och 11:126, icke måtte
föranleda någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 25 oktober 1966

På första lagutskottets vägnar:

INGRID GÄRDE WIDEMAR

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Erik Svedberg, Ernulf, Arvidson, Lundin,
Ferdinand Nilsson*, Gösta Jacobsson* och fru Lilly Ohlsson;

från andra kammaren: fru Gärde Widemar, herrar Ekström i Björkvik*,
Svensson i Vä*, fröken Bergegren, herrar Zetterberg, Oskarson, fröken
Andersson i Strängnäs och herr Sjöholm.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

MARCUS BOKTR. STHLM 1966 660030