Första lagutskottets utlåtande nr 53 år 1970

Utlåtande 1970:L1u53 - höst

Första lagutskottets utlåtande nr 53 år 1970

1

Nr 53

Utlåtande i anledning av motion om skyldighet för myndighet
att motivera beslut.

I motionen 11:977 av herr Börjesson i Falköping hemställs »att riksdagen
i skrivelse till Kungl. Maj :t uttalar, att beslut av myndigheter i princip
alltid skall åtföljas av motivering, då berörda parter underrättas, i enlighet
med vad som anförts i motionen.»

Motionen

I motionen anförs följande.

Nästan alla beslut, som fattas på administrativ väg och som berör en
enskild person, har stor betydelse för denne personligen. Även utgången av
ett ärende, som vid första påseende kan förefalla bagatellartat, kan direkt
eller indirekt på ett avgörande sätt förändra en persons livssituation.

Det är ur denna synpunkt ytterst otillfredsställande, att många myndigheter
inte offentligt motiverar sina beslut och underrättar berörda parter
om motiven för besluten. I många fall lämnas inte ens uppgift om möjligheterna
att ta upp ärendet igen i högre instans inom samma myndighet eller
hos annan myndighet.

Detta förfaringssätt kan utan tvekan i många fall undergräva enskilda
medborgares tilltro till myndigheternas avgöranden i frågor av allmän eller
enskild karaktär. Det bör vara en självklar strävan från samhällets
sida, att ge utförlig information om hur olika ärenden behandlas och offentligt
meddela motiveringar för sina beslut. Om så sker kommer kontakterna
mellan enskilda medborgare och olika myndigheter att främjas. Det merarbete
som myndigheterna förorsakas skulle antagligen till stor del kompenseras
av att antalet överklaganden skulle minska och myndigheterna slippa
att efteråt under hand informera de berörda om sakläget och motiveringarna
för beslutet.

Gällande bestämmelser

Till skillnad från vad som gäller för de allmänna domstolarna saknas
beträffande förvaltningsmyndigheterna gemensamma bestämmelser rörande
motivering av beslut.

För vissa av förvaltningsdomstolarna finns bestämmelser om beslutsmotivering.
I 28 § andra stycket stadgan för kammarrätten stadgas att kammarrättens
utslag och slutliga beslut skall innehålla de skäl, på vilka avgöBihang
till riksdagens protokoll 1970. 9 samt. 1 avd. Nr 53

2 Första lagutskottets utlåtande nr 53 år 1970

randet grundas, och i 13 § lagen om försäkringsdomstolen föreskrivs att beslut,
varigenom domstolen skiljer målet från sig, om det ej befinnes obehövligt
skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundats. Övriga förvaltningsdomstolar
torde genom analogisk tillämpning av rättegångsbalkens
regler om motivering av domar och slutliga beslut i princip anse sig skyldiga
att motivera sina avgöranden.

När det gäller förvaltningsmyndigheterna i övrigt, saknas vanligen i
specialförfattningarna bestämmelser om skyldighet att motivera avgörandena.
På några håll finns emellertid föreskrifter i ämnet. Beträffande barnavårdsnämnds
och länsstyrelses beslut i barnavårdsärende har t. ex. i 21
och 75 §§ barnavårdslagen stadgats, att det, i den mån så icke befinnes obehövligt,
skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas.

På spridda ställen i specialförfattningarna återfinns vidare bestämmelser
om motivering av beslut, som är förpliktande för enskild eller eljest går
denne emot. Ej sällan föreskrivs sålunda motivering av beslut som innebär
ingrepp i enskilds personliga integritet eller ekonomiska ställning. I detta
hänseende kan hänvisas till 21, 25 och 33 §§ utlänningslagen angående beslut
om avvisning, förpassning och utvisning samt 69 § 1 mom. taxeringsförordningen
angående underrättelse om avvikelse från självdeklaration.

Tämligen vanligt är att krav i specialförfattningarna uppställes på motivering
av beslut, varigenom någon erhållit avslag helt eller delvis på
en ansökan om statligt bidrag eller annan liknande förmån. Vidare föreskrives
ej sällan motivering av beslut, som innebär att någon erhållit avslag
på ansökan i ett tillståndsärende.

Saknas föreskrift om motivering torde myndigheterna i viss utsträckning
anse sig äga frihet att utforma sina beslut så, att därav intet annat
än själva utgången kan utläsas. Har förvaltningsförfarandet karaktär av
rättstillämpande verksamhet, torde emellertid därav i allmänhet anses
följa, att icke blott förvaltningsdomstolarna utan även andra förvaltningsmyndigheter
i betydande utsträckning skall motivera sina beslut i förfarandet
i fråga. Praxis torde emellertid vara mycket oenhetlig och kunna
växla inte bara mellan olika myndigheter utan även inom en och samma
myndighet.

Frågans tidigare behandling

JO-framställning

Justitieombudsmannen har i skrivelse till Konungen den 23 december
1960 (1961 års ämbetsberättelse s. 448 f.) framfört förslag till partiell reform
inom ramen för gällande förvaltningsförfarande i syfte att vinna ökat
administrativt rättsskydd genom införande av en allmän regel om principiell
skyldighet för förvaltningsmyndigheter att i sina beslut angiva de

3

Första lagutskottets utlåtande nr 53 år 1970

skäl, å vilka besluten grundas. Förslaget går ut på att föreskrift skall meddelas
om att förvaltningsmyndighets beslut, om frågans beskaffenhet fordrar
det, skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas. Möjligen skulle
kunna tillfogas, sägs det i framställningen, att uppgift därvid skall lämnas
om vad myndigheten funnit utrett i fråga om omtvistade faktiska förhållanden.

Motioner år 1961

Vid 1961 års riksdag väcktes en motion i samma ämne som det här aktuella.
I motionen, vari hävdades att riksdagen hos Kungl. Maj :t borde understödja
justitieombudsmannens framställning, hemställdes att riksdagen
skulle anhålla att Kungl. Maj :t så snart som möjligt framlade förslag till
lag om allmän skyldighet för förvaltningsmyndighet att motivera sina beslut.
Motionen behandlades av första lagutskottet, som i sitt av riksdagen
godkända utlåtande, nr 8, hemställde att motionen icke måtte föranleda någon
riksdagens åtgärd. Utskottet uttalade i utlåtandet bl. a. följande.

Utskottet ansluter sig i princip till justitieombudsmannens uppfattning
att vissa, tungt vägande skäl talar för införande av en allmän regel om beslutsmotivering
inom förvaltningen. Emellertid har utskottet i justitiedepartementet
inhämtat, att förberedelser pågår för tillämnad remissbehandling
av det genom justitieombudsmannens ifrågavarande framställning väckta
förslaget. Med hänsyn härtill synes något initiativ från riksdagens sida i det
med framställningen och motionen avsedda spörsmålet icke för närvarande
böra ifrågakomma.

Remissyttrandena över JO:s framställning

Över JO :s framställning gav besvärssakkunniga på ett tidigt stadium in
yttrande. I sakfrågan instämde de sakkunniga i allt väsentligt i JO:s uttalande.
De sakkunniga ansåg emellertid att en allmän reglering i lag med
föreskrifter om beslutsmotivering inte borde komma till stånd utan samband
med att lagbestämda garantier skapades för att kommunikationskravet
iakttas. Beträffande innehållet i en allmän regel om beslutsmotivering
förklarade besvärssakkunniga sig föredra en föreskrift om att myndighets
beslut skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas, i den mån
det inte av särskild anledning finnes obehövligt eller olämpligt.

JO:s framställning med därtill fogat yttrande från besvärssakkunniga remitterades
till 126 myndigheter och institutioner. Dessutom bereddes regeringsrättens
ledamöter och 24 organisationer tillfälle att yttra sig.

Åtskilliga av de hörda myndigheterna tillstyrkte oförbehållsamt under
hänvisning till att de redan motiverade sina beslut, där det kan och bör
ske. Majoriteten av yttrandena i övrigt gick också i tillstyrkande riktning
men med förbehåll för olika begränsningar eller under erinran om att förstärkning
av personalresurserna kunde bli nödvändig för intentionernas
förverkligande.

4 Första lagutskottets utlåtande nr 53 år 1970
Besvärssakkunnigas slutliga förslag

I besvärssakkunnigas slutbetänkande (1964: 27) med förslag till lag om
förvaltningsförfarandet föreslogs en lagregel av följande lydelse (11 kap.

5 §).

Beslut skall vara så avfattat, att avgörandets innebörd tydligt framgår.

I den mån det icke av särskild anledning finnes obehövligt eller olämpligt,
skall beslut innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas.

De sålunda återgivna bestämmelserna skulle gälla både beslut i första
instans och — på grund av hänvisning i 17 kap. 1 § nämnda förslag — beslut
hos besvärsmyndighet.

En sammanfattning av besvärssakkunnigas motiv (a. a. s. 440 f., 598 f.,
711) finns i SOU 1968:27 (s. 181).

Remissgttrandena över besvärssakkunnigas förslag

Tanken att en lag om förvaltningsförfarandet skall innehålla en allmän
regel om beslutsmotivering fick ett i huvudsak positivt mottagande från
remissinstansernas sida.

Enighet råder i stort sett om att principen om motiveringsskyldighet
utgör en hörnsten i rättsskyddssystemet. Från åtskilliga håll — inte minst
från kommunala instanser — uttalas emellertid farhågor för att tillräckliga
organisatoriska och personella förutsättningar saknas för genomförandet i
praktiken av en sådan regel om beslutsmotiveringen som föreslagits. Andra
remissinstanser förordar begränsningar av skyldigheten att motivera
beslut under hänvisning till förvaltningsbeslutens starkt skiftande karaktär
och betydelse.

Motioner år 1966

Frågan om införande av lagstadgad allmän skyldighet för förvaltningsmyndighet
att motivera sina avgöranden aktualiserades även vid 1966 års
riksdag genom två skilda motioner i ämnet. I sitt av riksdagen godkända
utlåtande över motionerna uttalade första lagutskottet (nr 17).

Den av motionärerna uttalade oron för den nuvarande ordningen på ifrågavarande
område finner utskottet befogad. Utskottet ansluter sig därför
principiellt till uppfattningen att en allmän regel om motiveringsskyldighet
bör föreskrivas och skulle med tillfredsställelse se att denna kunde införas
utan tidsutdräkt. Frågan bör emellertid enligt utskottets mening ej ses isolerad
utan lösas i ett större sammanhang. Att, såsom motionärerna föreslagit,
göra en partiell reform avseende endast motiveringsskyldigheten kan utskottet
därför icke tillstyrka.

Lämpligheten av att dröja med frågans lösning i avvaktan på att det pågående
lagstiftningsarbetet avslutas har inom utskottet blivit ifrågasatt med
hänsyn till ovissheten om när detta kan ske. En möjlighet till provisorisk
lösning av förevarande problem vore, såsom bl. a. besvärssakkunniga anfört,
att i cirkulär till myndigheterna giva erforderliga rekommendationer i äm -

Första lagutskottets utlåtande nr 53 år 1970

o

net. Detta tillvägagångssätt bör emellertid enligt utskottets mening tillgripas
endast om frågan icke inom rimlig tid kan lösas lagstiftningsvägen.

Utskottet förväntar, att Kungl. Maj :t under det pågående lagstiftningsarbetet
på området beaktar de synpunkter utskottet ovan anfört.

1968 års förslag till förvaltningslag

På grundval av besvärssakkunnigas förslag och remissyttrandena däröver
har ett nytt lagförslag utarbetats av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet
(SOU 1968: 27). Författningsmaterialet har skurits ner radikalt så
att kvar står endast en kärna av 25 §. Den nya lagen föreslås beta förvaltningslagen.
Tanken är att den skall tillämpas bara hos förvaltningsmyndigheterna,
alltså främst hos länsstyrelser och centrala myndigheter med underordnade
statliga och kommunala lokalorgan, men i princip inte hos förvaltningsdomstolarna.
Det skall inte göra någon skillnad om ärendet är ett
förstainstansärende eller ett besvärsärende. Arbetsgruppen har föreslagit att
16 § i förvaltningslagen skall ha följande lydelse.

Om slutligt beslut går part emot, skall det innehålla motivering, som
upplyser om de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt
utgången.

Motivering får dock begränsas eller utelämnas, om det av särskild anledning
är nödvändigt. Motivering behöver ej lämnas, om beslutet angår tjänstetillsättning,
antagning för utbildning, betygsättning, forskningsbidrag
eller därmed jämförbar sak. Detsamma gäller om intet väsentligt partsintresse
eftersättes genom att beslutet ej innehåller motivering.

Har myndighet utelämnat motivering på grund som anges i andra stycket,
bör myndigheten i efterhand på parts begäran upplysa om vad som
bestämt utgången.

Arbetsgruppen anför att i en förvaltningslag, som har till huvudsyfte att
stärka det administrativa rättsskyddet, utgör en regel om beslutsmotivering
ett omistligt element. Arbetsgruppen hänvisar till att den i annat sammanhang
framhållit hur det tillsammans med kommunikation och besvär
utgör själva grundvalen för rättssäkerheten i förfarandet och hur de tre
rättssäkerhetsgarantierna hänger samman och övar inbördes inflytande.

Med hänsyn till att i motionsskälen även tas upp frågan om meddelande
av besvärshänvisning må här även återgivas 17 § i arbetsgruppens förslag.
Nämnda paragraf har följande lydelse.

Är det ej obehövligt, skall beslut bringas till parts kännedom genom delgivning
av en expedition, som fullständigt återger beslutet jämte skiljaktig
mening, om sådan antecknats. Expeditionen skall innehålla besvärshänvisning,
om beslutet går parten emot och han får klaga över det genom besvär.

Vad som föreskrives i första stycket äger motsvarande tillämpning, om
annan som får överklaga beslutet begär en expedition.

Arbetsgruppens förslag har remissbehandlats.

6

Första lagutskottets utlåtande nr 53 år 1970

Förfarandet i förvaltningsdomstol

I en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (Ju 1970: 11) av
ställföreträdande JO Bertil Wennergren har lagts fram förslag till lag om
förfarandet i förvaltningsdomstol. Lagen är avsedd att tillämpas vid rättskipning
i mål hos regeringsrätten, kammarrätt, länsrätt, länsskatterätt
och mellankommunala skatterätten. I 30 § i lagförslaget stadgas att förvaltningsdomstols
avgörande grundas på det som handlingarna innehåller och
som förekommit i övrigt i målet samt att skälen för avgörandet skall
framgå av beslutet.

Utskottet

I den motion, som behandlas i detta utlåtande, framhålls att det är ytterst
otillfredsställande att i ärenden, där det finns enskild part, många förvaltningsmyndigheter
inte lämnar någon motivering för sina beslut och inte
underrättar parterna om motiveringen. Vidare anför motionären att besvärshänvisning
ofta inte lämnas. Motionären framhåller, att denna praxis utan
tvekan i många fall kan undergräva enskilda medborgares tilltro till myndigheternas
avgöranden. Det merarbete, som myndigheterna skulle förorsakas
om de generellt motiverade sina beslut, skulle enligt motionären sannolikt
uppvägas av att antalet överklaganden skulle minska och att myndigheterna
skulle slippa att efteråt under hand lämna beslutsmotivering. Motionären
hemställer, att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t skall uttala, att i enlighet
med det anförda beslut av myndigheter, som tillställes part, i princip
alltid skall åtföljas av motivering.

Frågan om skyldighet för förvaltningsmyndigheter att i sina beslut angiva
de skäl på vilka besluten grundas har i olika sammanhang varit aktuell. Då
frågan senast behandlades i riksdagen, år 1966, anslöt sig utskottet principiellt
till uppfattningen att en allmän regel om motiveringsskyldighet borde
föreskrivas. Frågan borde emellertid, anförde utskottet, inte ses isolerad
utan lösas i ett större sammanhang.

Sedan länge pågår arbete på att lösa frågan om en lagreglering av förfarandet
inom förvaltningen. Ett av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet
år 1968 framlagt förslag till förvaltningslag har varit föremål fölremissbehandling
och kommer, enligt vad utskottet inhämtat, att remitteras
till lagrådet innevarande höst med sikte på att en proposition skall föreläggas
1971 års vårriksdag. Den av arbetsgruppen föreslagna förvaltningslagen
upptar en bestämmelse att slutligt beslut som går part emot skall innehålla
motivering, som upplyser om de sakliga och rättsliga bedömningar som
väsentligast bestämt utgången. Vissa undantag från denna huvudregel föreslås.
Vidare innehåller förslaget bl. a. en regel om att beslut som expedieras
till part skall åtföljas av besvärshänvisning, om beslutet går parten emot
och denne har klagorätt.

7

Första lagutskottets utlåtande nr 53 år 1970

Av det anförda framgår att riksdagen inom en nära framtid torde komma
att få ta ställning till en proposition där de i motionen upptagna frågorna
behandlas och som, om arbetsgruppens förslag följs, väsentligen tillgodoser
motionens syfte. Med hänsyn härtill är någon riksdagens åtgärd i anledning
av motionen inte erforderlig.

Utskottet hemställer,

att motionen 11:977 icke föranleder någon riksdagens
åtgärd.

Stockholm den 20 oktober 1970

På första lagutskottets vägnar:

ERIK SVEDBERG

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Erik Svedberg (s), Hjorth (s), Schött
(m), fru Lindström (s), herrar Sörenson (fp), Larfors (s) och Ferdinand
Nilsson (ep);

från andra kammaren: herrar Jönsson i Malmö (s), Börjesson i Falköping
(ep), Björk i Påarp (s), Hansson i Piteå (s), Oskarson (m), Polstam
(ep), fru Anér (fp) och herr Jadestig (s).