Första lagutskottets utlåtande Nr 34

Utlåtande 1942:L1u34

Första lagutskottets utlåtande Nr 34.

1

Nr 34.

Ankom till riksdagens kansli den 29 april 1942 kl. 4 e. m.

Utlåtande i anledning av väckt motion om revision av lagstiftningen
angående förfarandet hos förvaltningsdomstolar
och hos övriga förvaltningsmyndigheter vid behandlingen
av frågor, som röra enskild rätt.

I en inom första kammaren väckt, till lagutskott hänvisad motion, nr 141,
vilken behandlats av första lagutskottet, har herr Herlitz m. fl. hemställt, att
riksdagen ville i skrivelse till Kungl. Majit anhålla om utredning angående
en mera enhetlig, fullständig och i övrigt ur rättssäkerhetens synpunkt tillfredsställande
lagstiftning angående förfarandet hos förvaltningsdomstolar
och hos övriga förvaltningsmyndigheter, då de avgöra frågor som angå enskild
rätt, samt örn framläggande för riksdagen av de förslag, vilka av denna
utredning kunna föranledas.

I motionen anföres till en början följande:

Man torde kunna räkna med att frågan örn en processreform vid denna
riksdag omsider får sin lösning och att vårt rättegångsväsen därmed kommer
att erhålla en välbehövlig omgestaltning. Särskilt kommer rättegångsförfarandet
att få former, som bättre än de nuvarande tillgodose rättssäkerhetens
krav.

Tanken går i detta sammanhang osökt till det förfarande, som tillämpas
vid förvaltningsdomstolarna — regeringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet
m. fl. — ävensom vid övriga förvaltningsmyndigheter, då de ha att
avgöra fi’ågor som angå enskild rätt. Det ligger ju i öppen dag, att de avgöranden,
som sådana myndigheter ha att träffa, ofta äro av synnerligen
maktpåliggande art och för den enskilde av djupt ingripande betydelse. De
äro ur dessa synpunkter i många fall av lika stor vikt som de vid allmän
domstol förekommande rättegångsmålen. För varje år ökas förvaltningsmyndigheternas
befogenheter, i det att på det ena såväl som det andra området
den enskildes rätt göres beroende av deras beslut. Det är under dessa
förhållanden givetvis angeläget, att vid handläggningen av mål och ärenden
hos förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter tillämpas ett förfarande,
som i möjligaste mån säkerställer ett riktigt och rättvist avgörande.
Sålunda erfordras t. ex. regler örn de former i vilka de enskilda lia att
liänvända sig till myndigheterna, örn sättet för verkställande av utredning,
om de medel som stå myndigheterna till buds för införskaffande och eventuellt
framtvingande av upplysningar, örn den enskildes rätt alt bliva hörd
i angelägenheter som angå honom, om de grundsatser enligt vilka myndigheterna
skola värdesätta de upplysningar de vunnit, örn sättet för delgivning
och kungörande av myndigheternas beslut, om de förutsättningar under
vilka ett beslut kan verkställas, örn rätten att anföra besvär eller i annan
form klandra ett beslut, om sättet för sådan talans handläggnirfg o. s. v.

Bihang till riksdagens protokoll 1942. 9 sami. 1 avd. Nr 34. 1

2

Förslå lagutskottets utlåtande Nr 34.

Det kan ingalunda påstås, att den svenska lagstiftningen förbisett detta
behov. Tvärtom. Det hör till de fastaste traditionerna i svensk förvaltningsrätt
att sörja för en ur rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande handläggning
av förvaltningens mål och ärenden såväl som domstolarnas. Detta förhållande
framträder starkt, när man jämför Sverige med andra länder. Med
fog har det brukat framhållas såsom karakteristiskt att det funnits och finnes
ett drag av domstolsmässighet hos vår förvaltning. Detta drag framträder
i första hand i en mångfald av lagar och författningar, som med större
eller mindre noggrannhet reglera förfarandet hos myndigheterna vid mellanhavanden
mellan det allmänna och de enskilda och alltså meddela mer eller
mindre noggranna regler i sådana ämnen som nyss angivits. Men denna lagstiftning
är ändå mycket ofullständig. Där den brister'' utfyllas luckorna till
icke ringa del av regler, som utvecklats i praxis utan att finna uttryck i skriven
rätt. Det är karakteristiskt, att sådana regler i mycket stor utsträckning
kunna föras tillbaka till den rättegångsbalk, som nu skall ersättas av en ny.
Det betydande inflytande, som rättegångsbalken sålunda haft även på förvaltningens
område, kan förklaras på olika sätt. Delvis förhåller det sig väl så,
att i domstolsväsendets vanor uppfostrade ämbetsmän jämförelsevis omedvetet
tillämpat sådana grundsatser, som de känt från domstolarna, i sin förvaltande
verksamhet. Delvis har man betraktat rättegångsbalken såsom direkt
eller analogisk! tillämplig även inom större eller mindre områden av förvaltningen.

Vad man kan anmärka mot den nu gällande ordningen är i första hand,
att den är alltför skiftande. Det ligger visserligen i sakens natur, att förfarandet
inom förvaltningen måste taga sig många växlande former allt
eller beskaffenheten av olika myndigheters verksamhetsuppgifter och av de
mål och ärenden förfarandet avser. Det vore en orimlig tanke att vilja över
förvaltningens område i dess helhet etablera en ensartad ordning jämförlig
med den som gäller för rättegångsväsendet. Men olikheterna äro utan tvivel
väsentligt större än som betingas av målens och ärendenas beskaffenhet.
Mycket ofta gör man inom förvaltningsrätten den iakttagelsen, att olika författningar
gått skilda vägar vid lösningen av ett och samma problem utan
att detta föranletts av någon saklig skillnad mellan de ärenden, örn vilka
det i det ena och det andra fallet varit fråga. Man kan såsom exempel framhålla
de mycket växlande bestämmelserna angående besvär i olika författningar.
Det föreligger sålunda många skiljaktigheter, som uppkommit uteslutande
på den grund att man vid lagstiftningsarbetet icke i tillräcklig grad
beaktat och tillgodosett kraven på följdriktighet och sammanhang. Detta
gäller både om den lagstiftning som berott av Kungl. Majrt ensam och om
den som i en eller annan form påfordrat riksdagens medverkan. Vad den
sistnämnda angår, bör erinras, att lagrådet endast i begränsad omfaltning
haft att göra med förvaltningsrättslig lagstiftning och därför endast i ringa
mån kunnat verka för nödig enhetlighet. Vad nu sagts gäller i ännu högre
grad örn sådana författningar, som utfärdas av andra myndigheter, såsom
länsstyrelser och centrala verk. Självklart är att olikheterna bli än iner framträdande
på sådana områden som över huvud taget icke reglerats genom
skriven rätt utan uteslutande genom myndigheternas praxis, kanske t. ex.
genom en praxis, som växlar från den ena länsstyrelsen till den andra; man
skall icke glömma, att -— såsom redan anmärkts — dessa områden i följd
av lagstiftningens ofullständighet äro mycket vidsträckta.

Men innebär då den olikformighet, som sålunda kan konstateras, någon
verklig olägenhet? Ja, utan tvivel, särskilt örn man betraktar spörsmålet från
medborgarnas synpunkt. Ju mera skiftande och i följd härav svåröverskådliga
de regler äro som de ha att iakttaga vid sina mellanhavanden med

Första lagutskottets utlåtande Nr 34.

3

myndigheterna, desto större är risken för att de genom försummelse alt iakttaga
vad som ankommer på dem åsamka sig rättsförluster. Varje steg man
kan taga till ökad likformighet i förvaltningsförfarandet är till gagn för rättssäkerheten.

Det är emellertid icke blott olikformigheten i och för sig som medför olägenheter.
Än betänkligare är, att gällande regler icke äro så fullständiga som
önskvärt vore. En mängd spörsmål av icke ringa betydelse lämnas av författningarna
obesvarade. Luckorna utfyllas visserligen —- såsom redan framhållits
— till en viss grad av jämförelsevis fasta oskrivna regler som utformas
i myndigheternas praxis. Men det är ingalunda säkert att så sker. Där
det ej skett, har man att räkna med att förfarandet gestaltas än si, än så,
efter omständigheterna i det särskilda fallet. Det är uppenbart, att häri ligger
en allvarlig fara för att ärendenas handläggning kan komma att äga rum
på ett sätt som icke stämmer väl överens med rättsmedvetandets krav; man
kan icke heller bortse från att en viss möjlighet öppnas för rent godtycke
från myndigheternas sida.

Motionärerna uttala härefter, att man kunde peka på många områden, där
de förvaltningsrättsliga författningarna företedde betänkliga luckor. I motionen
angives en rad exempel å sådana luckor i lagstiftningen och framhålles,
att det vore av påtaglig betydelse ur rättssäkerhetens synpunkt att dessa luckor
såvitt möjligt utfylldes av lagstiftning. I detta sammanhang vore särskilt
att beakta konsekvenserna av att den gamla rättegångsbalken nu skulle upphävas
och ersättas av till såväl form som innehåll nya lagbestämmelser. Man
måste enligt motionärerna erinra sig, vad gällande rättegångsbalk betytt på
de områden av förvaltningsrätten där skriven rätt saknats, och göra klart för
sig, att de i motionen berörda, för rättssäkerheten äventyrliga luckorna bleve
än mera kännbara, då den folie bort.

I motionen anföres vidare:

Tiden synes sålunda vara inne att överväga, huruvida ej åt lagstiftningen
om förfarandet hos förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter kunde
skänkas en större grad av klarhet, fasthet, följdriktighet och fullständighet.
Riktpunkten för en sådan strävan bör naturligtvis ej vara att åstadkomma
ens tillnärmelsevis samma grad av enhetlighet som på rättegångsväsendets
område: vid förfarandets gestaltning måste hänsyn tagas till förvaltningsangelägenheternas
skiftande beskaffenhet. Vad det gäller är framför
allt att tillse, att rättssäkerhetens krav i möjligaste mån tillgodoses. Man
måste fullfölja den svenska tradition som går ut på att staten skall med
samma omsorg vårda sig örn medborgarnas rätt, vare sig denna prövas av
domstolar eller andra myndigheter. Förvaltningen behöver otvivelaktigt sin
egen ordning; med de för rättegångsväsendet avpassade reglerna är den endast
till ringa del betjänt. Men å andra sidan bör man ej försumma alt för
dess del draga lärdomar från rättegångsväsendet. Liksom förvaltningsrätten
hittills till icke obetydlig del byggts upp på rättegångsbalkens grund, böra de
överväganden, som ägnats åt rättegångsväsendets reformering, och de tankar,
som kommit lill uttryck i den nya rättegångsbalken, kunna bliva av stor
betydelse vid den översyn av den förvaltningsrättsliga lagstiftningen, som
tiden kräver.

Vi vilja icke uttala någon bestämd mening örn de vägar, på vilka man bör
eftersträva en lösning av den lagstiftningsuppgift vi här pekat på. Det kan
bliva fråga örn en revision av gällande specialförfattningar lill åvägabringande
av större likformighet och fullständighet eller örn åstadkommande

4

Första lagutskottets utlåtande Nr 34.

av nya författningar med giltighet för förvaltningens område i allmänhet.
Sannolikast är väl att man får gå fram på båda dessa vägar samtidigt. Det
säger sig självt att uppgiften är av ganska vittomfattande art; vi förutse att
delade meningar därför kunna råda örn lämpligheten att nu taga upp spörsmålet
till behandling. Vi anse det emellertid vara av den vikt, att riksdagen
bör rikta Kungl. Maj:ts uppmärksamhet därpå. En särskild anledning att
göra detta nu bär riksdagen, såsom ovan utvecklats, i det beslut örn processreformen,
som i år kan väntas. Men om saken sålunda bringas under Kungl.
Maj:ts övervägande, är det icke därför sagt, att den omedelbart i hela sin
vidd skall upptagas till allsidig utredning. Måhända bör övervägas att till en
början inrikta sig på mera begränsade problem inom det stora problemkomplexet,
på samma gång som förberedelser vidtagas för en mera djupgående
och fullständig behandling.

Utskottet. De frågor, som framföras i förevarande motion, äro utan tvivel av stor betydelse.
Med den utveckling, som den offentliga förvaltningen under senare år
genomgått, ha de ärenden, i vilka enskildas angelägenheter avgöras av förvaltningsmyndigheter,
blivit allt talrikare och sträckt sig till allt flera områden.
För dem, som haft att syssla med ärenden av det slag motionärerna
åsyfta, har det också sedan länge framstått som ett önskemål att få mera
fullständiga och överskådliga bestämmelser om hur dylika förvaltningsärenden
skola handläggas och avgöras. Behovet av en reglering på förevarande
område erhåller en särskild aktualitet med tanke på den processreform, varom
förslag nu behandlas av riksdagen. Såsom i motionen framhållits har
nämligen förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna i stor utsträckning
byggts på en analogisk tillämpning av bestämmelserna i rättegångsbalken,
vilka nu äro avsedda att upphävas och ersättas med bestämmelser lämpade
för en modern, muntlig domstolsprocess. Det kan ifrågasättas, om ej även
inom förvaltningsförfarandet en ökad muntlighet skulle vara av värde. En utredning
av dessa och övriga i motionen berörda spörsmål bör enligt utskottets
mening komma till stånd, och utskottet tillstyrker därför en framställning
från riksdagen till Kungl. Majit i ärendet.

Tvekan kan däremot råda i fråga om den omfattning en dylik utredning
bör givas och huruvida en mera omfattande utredning bör verkställas etappvis.
Hänsyn måste givetvis tagas till det förhållandet, att frågan rör ett synnerligen
vidsträckt arbetsfält. Det kan därför vara lämpligt att till en början
inrikta utredningen på en allmän planläggning av arbetet och en närmare
undersökning av vilka arbetsområden som i första hand böra göras till föremål
för lagstiftningsåtgärder. Utskottet anser sig emellertid icke böra taga
ställning till spörsmålet på vad sätt en utredning i frågan lämpligen bör bedrivas
utan anser att avgörandet härutinnan bör ankomma på Kungl. Majit.

På grund av det anförda får utskottet hemställa,

att riksdagen ville i skrivelse till Kungl. Majit anhålla om
utredning angående en mera enhetlig, fullständig och i övrigt
ur rättssäkerhetens synpunkt tillfredsställande lagstiftning
angående förfarandet hos förvaltningsdomstolar och hos öv -

Första lagutskottets utlåtande Nr 34.

o

riga förvaltningsmyndigheter, då de avgöra frågor som angå
enskild rätt, samt om framläggande för riksdagen av de förslag,
vilka av denna utredning kunna föranledas.

Slockholm den 28 april 1942.

På första lagutskottets vägnar:
K. SCHLYTER.

Vid detta ärendes behandling lia närvarit:

från första kammaren: herrar Schlyter, Gärde, Wagnsson, Eskhult, Brandt, Caap,
Ahlkvist och Siljeström;

från andra kammaren: herrar Hedlund i Östersund, Björling, Lindberg i Slockholm
och Larsson i Hede, fru Gustafson, herr Andersson i Mölndal, fröken Öberg samt herr
Gustafsson i Lekåsa*.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.