Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

Utlåtande 1970:L1u10

Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

1

Nr 10

Utlåtande i anledning av motioner om lagstadgad rätt för svensk
medborgare till utresa ur riket.

I de likalydande motionerna 1:162 av herr Björk och fröken Mattson och
II: 184 av fröken Sandell m. fl. hemställs ”att riksdagen i skrivelse till Kungl.
Maj :t måtte anhålla om förslag till lag, avseende svensk medborgares rätt
till utresa ur riket”.

Motionerna

I motionerna anförs bl. a. följande.

Frågan om behovet av en särskild rättighetskatalog i grundlagarna är omstridd
och torde icke komma att lösas inom avsevärd tid. I avvaktan därpå
synes skäl föreligga att ersätta passkungörelsen med av Konung och riksdag
gemensamt stiftad lag i samma ämne. Passkungörelsen har visserligen varit
föremål för en successiv liberalisering, men inga garantier föreligger mot att
en regering i framtiden kan önska införa nya inskränkningar i resefriheten
genom ändringar i kungörelsen. Vissa önskemål i sådan riktning har f. ö.
framkommit även under senare år. Det är inte tillfredsställande att så betydelsefulla
frågor skall kunna regleras genom en författning, utfärdad av regeringen
i administrativ ordning. Passkungörelsens bestämmelser berör i
dag direkt mångdubbelt fler människor än för några årtionden sedan. Det
ständigt växande antalet utlandsresor gör det å ena sidan angeläget att vanliga
medborgare skall ha sin rätt till pass tryggad utan onödiga inskränkningar,
å andra sidan att oundgängligen nödvändiga inskränkningar i denna
rättighet göres till föremål för noggrann och allsidig prövning.

Nuvarande författningsreglering

Regler som begränsar svensk medborgares rätt att lämna riket finns —
om man bortser från reglerna i 25 kap. rättegångsbalken om reseförbud —
uteslutande i författningar som beslutats av Kungl Maj :t utan riksdagens
hörande. Sådana regler finns främst i kungörelsen den 7 november 1941 om
skyldighet för svensk medborgare att vid utresa ur riket innehava giltigt
pass och kungörelsen den 31 maj 1940 om utfärdande inom riket av pass åt
svensk medborgare för utrikes resa (passkungörelsen).

Förstnämnda kungörelse innehåller ett principiellt förbud för svensk
1 Bihang till riksdagens protokoll 1970.9 samt. 1 avd. Nr 10

2

Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

medborgare att resa ut ur riket till annat land än Danmark, Finland, Island
eller Norge, såvida han inte innehar giltigt pass. Den som bryter häremot
straffas med böter eller där omständigheterna är försvårande fängelse i
högst sex månader. Även försök är straffbart.

Passkungörelsen innehåller föreskrifter om handläggningen av passärenden
m. m. och föreskriver dessutom vissa grunder för avslag på ansökan om
pass. Enligt 6 § får ansökan om pass inte bifallas bl. a. i följande fall, nämligen
om passmyndigheten har kännedom om eller skälig anledning antaga,
att sökanden står i sådan förbindelse med utlandet eller eljest bedriver sådan
verksamhet, som är skadlig för svenska statsintressen, om sannolika skäl
finns till antagande, att sökanden ämnar använda passet för obehörigt ändamål,
samt därest med hänsyn till rikets försvarsberedskap sökanden prövas
icke böra tilldelas pass.

Till den 1 juli 1969 var rätten att erhålla pass begränsad för personer som
meddelats avflyttningsförbud med stöd av lagen den 14 juni 1917 om förbud
för vissa underhållsskyldiga att avflytta från riket. I prop. 1969: 69 med förslag
till lag om upphävande av 1917 års lag, vilken prop. bifölls av riksdagen
(1 LU 39), anförde föredragande departementschefen bl. a. följande (s. 16).

För egen del vill jag först betona, att rätten att lämna det land där man
vistas, även ens hemland, hör i ett demokratiskt samhälle till de grundläggande
rättigheterna. Denna rättighet bör vara underkastad endast sådana inskränkningar
som är strängt nödvändiga. För att inskränkningar till skydd
för annans ekonomiska anspråk skall framstå som försvarliga måste krävas
att det är ytterst angeläget att den berättigades intressen blir tillgodosedda.

Konventioner m. m.

I fråga om innehållet i bestämmelsei-, som avser rätten för svensk medborgare
att resa ut ur riket och att återvända hit från utlandet, föreligger
eller kan i framtiden komma att föreligga folkrättslig skyldighet för Sverige
att respektera vissa konventioner. Sådan skyldighet föreligger oavsett vilken
statsrättslig valör författningen i fråga har.

FN :s generalförsamling antog 1948 en allmän förklaring om de mänskliga
rättigheterna. I artikel 13 mom. 2 stadgas, att envar har rätt att lämna varje
land, inbegripet sitt eget, och att återvända till sitt eget land. I artikel 29
mom. 2 stadgas att vid utövandet av sina fri- och rättigheter får envar underkastas
endast sådana inskränkningar, som blivit fastställda i lag i uteslutande
syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras fri- och rättigheter
samt för att tillgodose det demokratiska samhällets rättmätiga krav på
moral, allmän ordning och allmän välfärd. Förklaringen om de mänskliga
rättigheterna grundar icke några rättsliga förpliktelser för FN:s medlemsstater.
Emellertid har efter ett långvarigt arbete på att fixera de mänskliga

3

Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

iättigheterna i internationellrättsligt bindande fördragsbestämmelser FN:s
generalförsamling år 1966 antagit dels en konvention om medborgerliga och
politiska rättigheter, dels en konvention om ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter. Artikel 12 i förstnämnda konvention innehåller, att envar
som lagligen befinner sig på en stats område äger rätt att där röra sig fritt
och fritt val ja bosättningsort, att envar äger frihet att lämna vilket land som
helst, danbland sitt eget, att de nämnda rättigheterna icke får underkastas
andra inskränkningar än sådana, som stadgas i lag och är nödvändiga för att
skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen (”ordre public”),
den allmänna hälsovården eller sedligheten eller andra personers fri- och
rättigheter samt är förenliga med övriga i konventionen inskrivna rättigheter,
samt att ingen får godtyckligt förvägras att inresa till sitt eget land.
Det finns anledning till antagande att frågan om ratifikation av de båda konventionerna
kommer att underställas riksdagen inom en nära framtid, möjligen
redan i år.

Inom Europarådets ram tillkom 1950 den europeiska konventionen angående
skgdd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Sverige har ratificerat såväl konventionen som fem tilläggsprotokoll till
denna. Endast det första och det fjärde har dock trätt i kraft. Såvitt avser
den här aktuella frågan innehåller protokoll nr 4 bestämmelser (art. 2 och
3) som har mycket stor likhet med motsvarande bestämmelser i FN-konventionen
om medborgerliga och politiska rättigheter (art. 12).

87 och 89 §§ regeringsformen

Samfälld lagstiftning av Konungen och riksdagen regleras i 87 § RF''. Denna
lagstiftning omfattar allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten
(1 mom.) samt kyrkolag (2 inom.). Vid lagstiftning enligt 87 § RF
skall lagrådet höras (jfr prop. 1970:24 som innehåller förslag till upphävande
av denna skyldighet).

Författningsutredningen anförde bl. a. följande (SOU 1963: 17 s. 326).

Att klart definiera innebörden av uttrycket ”allmän civil- och kriminala9
rc<km ar 1^09 svårigheter. Allmänt sammankopplades uttrycket

med allmänna lagen”, d. v. s. Sveriges rikes lag. Man utgick då från att allt
som kunde raknas som allmän civil- och kriminallag och intet annat borde
upptagas i allmänna lagen, men man var också klar över att så förhöll
d.e.t,s.1.g lckc; T*11 allmän civillag torde, under intryck av dåvarande natur lattsliga

åskådningssätt, ha hänförts sådana rättsregler, som vilade på _

sasom 1810 års organisationskommitté för en blivande lagkommitté uttryckte
saken ”rattvisans fasta och oföränderliga grunder” och som var
oberoende av statsmakternas intentioner och samhällsgruppernas särintressen.
Sadana rättsregler avsåg medborgarnas förhållande till varandra. Enlmt
,.ava!’,ande terminoIogi hörde till allmän civillag även civilprocesslagen och
till allmän kriminallag aven kriminalprocesslagen. Till belysning av det sag lt

Bihang till riksdagens protokoll 1970. 9 samt. 1 avd. Nr 10

4 Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

da må anföras uttalandet i stadfästelseresolutionen till 1734 års lag, att i denna
lag skulle ingå ”alla de nödigaste stycken ... som till det enskilda levernet
i ett väl beställt rike höra och uti rättegångs och utsöknings mål kunna till
rättesnöre tjäna, varigenom rätt och rättvisa kan handhavas och bibehållas”.

I 89 § RF behandlas riksdagens befogenhet med avseende på dels vad som
rör ”lagar och författningar, som rikets allmänna hushållning röra”, dels
”grunderna för allmänna inrättningar av alla slag”. Nämnda lagar och författningar
har sedan gammalt gemensamt sammanfattats under begreppen
ekonomisk och administrativ lag (ekonomi- och politilag). Denna lagstiftning
tänkes ingå som ett moment i rikets styrelse. Beträffande begreppet ”allmänna
inrättningar” må här endast anmärkas att i 1810 års riksdagsordning som
exempel på sådana inrättningar nämndes ”uppfostrings- och undervisningsverken,
allmänna fattigvården, lanthushållningen, bergverken”.

89 § RF har följande lydelse.

Uti riksdagens kamrar må frågor väckas om förändring, förklaring och
upphävande av lagar och författningar, som rikets allmänna hushållning
röra; om sådana nya lagars stiftande samt om grunderna för allmänna inrättningar
av alla slag. Riksdagen äge dock icke makt att i dessa mål annat
eller mera besluta, än föreställningar och önskningar, att hos Konungen anmälas,
och varå Konungen, sedan statsrådet däröver blivit hört, gore det avseende
Han för riket nyttigt finner. Vill Konungen åt riksdagen överlämna
att gemensamt med Honom något avgöra, som rikets allmänna styrelse rörer,
då förfares därmed, på det sätt, som angående lagfrågor är i 87 § 1 mom.
stadgat.

I fråga om avgränsningen mellan 87 och 89 §§ RF må härutöver anföias
följande.

År 2947 väcktes i riksdagen motioner, i vilka hemställdes, att riksdagen
skulle anhålla att Kungl. Maj :t ”ville för godkännande underställa riksdagen
sådana författningar, med stöd av vilka väsentliga ingrepp ske i medborgarens
frihet och egendom, ävensom, i den mån grundlagsändringar for detta
ändamål anses böra företagas, för riksdagen framlägga förslag härom”.

I det av riksdagen godkända utlåtandet nr 24 redogjorde konstitutionsutskottet
för en utveckling, som inneburit att riksdagen vunnit ökat inflytande
inom områden, som förut enligt 89 § RF ansetts förbehållna regeringsmakten.
Enligt utskottets mening hade motionärerna i huvudsak riktigt karakteriserat
utvecklingens resultat, då de uttalade att ”alla något så när viktiga
ingrepp i frihet och egendom” blivit beroende av riksdagens medverkan. Sedan
utskottet berört de särskilda förhållandena under krigsåren då 89 § RF
ansetts lämna stöd för under utomordentliga förhållanden vidtagna åtgärder
i vidsträcktare omfattning än eljest — uttalade utskottet att utskottet
var förvissat om att regeringen var beredd medverka till att riksdagen i fortsättningen,
liksom tidigare, erhöll medbestämmanderätt beträffande författningar,
"som innebar väsentliga ingrepp i medborgarens frihet och egendom.
Utskottet fann därför en framställning i ärendet från riksdagens sida icke
erforderlig.

Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970 5

Beträffande behandlingen i riksdagen nnder senare tid av en fråga (lag
angående skolplikt) rörande gränsen mellan 87 och 89 §§ RF må hänvisas
till 2LU 1959: 6.

Författningsutredningen behandlade ingående spörsmålet och uttalade
därvid bl. a. (SOU 1963: 17 s. 328).

Beträffande den praxis, som för närvarande tillämpas, må anföras följande.
Den gamla definitionen på allmän civillag äger i betydande utsträckning
alltjämt giltighet, men till denna kategori räknas över huvud lagar,
som innebär väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom. Detta
bär medfört, att åtskilligt av vad som vid 1800-talets början klart uppfattades
som ekonomisk lag numera anses vara allmän civillag. Till allmän
kriminallag hänföres i allmänhet straffrättsliga bestämmelser, som avser
brott av så allvarlig natur, att straffet är ett ej allt för kort fängelsestraff.
Straffrättsliga bestämmelser av sådan art erfordrar med andra ord samfälld
lagstiftning. Denna regel är emellertid icke undantagslös. Enligt passkungörelsen,
som är utfärdad i administrativ ordning, kan sålunda fängelse
utdömas upp till två år.

I ovannämnda proposition 1970: 24 — som innehåller förslag om att lagrådsgranskning
enligt 87 § RF icke i något fall skall vara obligatorisk —
erinras om att uttrycket ”allmän civil- och kriminallag” är svårtolkat och
att utvecklingen efter år 1809 har inneburit att en lång rad av nya ämnesområden
blivit föremål för lagstiftning. I propositionen anförs vidare följande.

Praxis har ofta vacklat när det gällt att ta ställning till formerna för ny
lagstiftning, d. v. s. om lagstiftningen skulle ske enligt 87 § med samstämmiga
beslut av Kungl. Maj:t och riksdag och efter lagrådets hörande, eller
enligt 89 § med Kungl. Maj :t som ensam beslutande och utan skyldighet att
inhämta lagrådets yttrande. Utvecklingen har i stort sett gått i den riktningen
att alternativet med gemensam lagstiftning och inhämtande av lagrådets
yttrande fått ökad användning. Huruvida det därvid ansetts att lagmaterian
i sig fallit inom tillämplighetsområdet för 87 § eller det i stället
förhåller sig så att Kungl. Maj :t enligt 89 § sista punkten delat med sig av sin
exklusiva lagstiftningsbefogenhet till riksdagen kan i många fall vara vanskligt
att avgöra.

Grundlagsreglering av rätten att resa ur riket

I regeringsformen (RF) 16 § stadgas bl. a. följande.

Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt
hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig
frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen
avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och
dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i
dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa;---.

6

Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

Författningsutredningen föreslog (SOU 1963: 17, s. 158) att RF 16 § — i
princip oförändrad — skulle överföras till en ny regeringsform (1 kap. 2 §).
Därutöver borde uttryckliga bestämmelser tagas upp om vissa grundläggande
medborgerliga fri- och rättigheter (2 kap.). I detta avseende stadgades
bl. a. följande (2 kap. 2 §).

Svensk medborgare åtnjuter personlig frihet samt rätt att fritt välja vistelseort
inom riket eller lämna riket; han är ock tillförsäkrad hemfrid samt
rätt att oförkränkt sända meddelanden genom post eller annat sådant allmänt
samfärdsmedel. Dessa fri- och rättigheter må ej inskränkas annorledes
än genom lag eller med stöd av lag.

Författningsutredningen framhöll att ett principstadgande i grundlag om
nämnda rättigheter icke innefattade hinder mot att dessa underkastades vissa
begränsningar. Det utgjorde emellertid garanti för att erforderliga begränsningar
meddelades genom generella normer, som innebar likformighet i behandlingen
av lika fall. Med hänsyn till de betydelsefulla medborgerliga intressen,
varom här är fråga, borde inskränkningar i rättigheterna enligt utredningens
mening få meddelas endast genom lag eller med stöd av lag. Utredningen
utvecklade närmare sin syn på frågan i vilka fall den ena eller
andra av dessa båda former för normgivning skulle komma i fråga.

Författningsutredningens förslag till rättighetsregler utsattes för — som
det uttalas i direktiven till grundlagberedningen — tämligen kompakt kritik
från remissinstansernas sida (se SOU 1965: 2, s. 100—126). Såvitt avser den

1 detta sammanhang aktuella bestämmelsen i förslaget till regeringsform,

2 kap. 2 §, togs i åtskilliga yttranden upp frågan, om inskränkningar i de i
paragrafen avsedda rättigheterna skulle få ske. Somliga remissorgan ifrågasatte
om inte krav på grundlagsändring i viss utsträckning borde uppställas
för inskränkningar i hithörande rättigheter. RÅ menade att lagstiftning, som
i väsentlig utsträckning inskränkte den personliga friheten, borde kunna
ske endast genom grundlagsändring, eventuellt genom allmän lag med viss
kvalificerad majoritet i riksdagen. Som exempel anfördes det tänkta fallet,
att statsmakterna i fredstid skulle föreskriva att ingen svensk medborgare
fick lämna riket. Den föreslagna möjligheten att annorledes än genom lag
inskränka hithörande rättigheter gav anledning till åtskillig kritik under
remissbehandlingen. En hovrätt ville, att möjligheten att ”med stöd av lag”
inskränka ifrågavarande rättigheter skulle helt tas bort. Hovrätten ansåg det
nämligen olämpligt att i fråga om rättigheter, som ansetts så viktiga att de
omnämnts i rättighetskatalogen, öppna en väg till undantag i administrativ
ordning. En annan hovrätt ifrågasatte, om det med grundsatserna i utredningens
förslag var förenligt att i administrativ väg stadga passtvång för
svenska medborgare, som reser ur riket, såsom skett i den kungörelse, som
nämnts ovan. Hovrätten uttalade, att bestämmelsen antagligen hade tillkommit
främst i de resandes eget intresse, men att den formellt torde innebära
eu så betydande inskränkning i den svensk medborgare enligt förslagets 2

7

Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

kap. 2 § tilkommande rätten att fritt lämna riket, att bestämmelsen rätteligen
hörde hemma i lag. Enligt en länsstyrelse måste de i passkungörelsen behandlade
frågorna regleras i lag, om det föreslagna grundlagsstadgandet genomfördes.
En utförlig redogörelse för remissorganens inställning till förevarande
paragraf lämnas i SOU 1965: 2 s. 136—142.

I direktiven till grundlagberedningen (se riksdagsberättelsen 1967: Ju 61)
behandlas utförligt frågan om grundlagsskydd för sådana intressen, som
åsyftas med frihets- och rättighetsbeteckningar av olika slag. Därvid anförs
till en början följande.

Uppenbart är, att det finns vissa värden eller intressen, som bör respekteras
och skyddas av samhällsmakten i dess normgivning liksom i dess utövning
av andra funktioner, så långt detta av hänsyn till andra likaledes
skyddsvärda samhällsintressen rimligen kan ske. Såsom exempel bland andra
pa intressen, som pa detta sätt är förtjänta att respekteras och värnas,
kan nämnas för det demokratiska samhällets funktionsförmåga så väsentliga
ting som yttrandefrihet, personlig frihet, föreningsfrihet och församlingsfrihet.
Så länge insikten om dylika värdens betydelse är levande hos
folkets flertal, ligger däri med folkstyrt samhälle en stark faktisk garanti
för att de blir respekterade och skyddade av samhällsmakten. Även om
ifrågavarande intressen alltså mycket väl kan bli behörigen tillgodosedda
utan grundlagens stöd, skulle det, icke minst med tanke på "tider då
demokratin hotas inifrån eller utifrån, innebära en styrka, om de kunde omgärdas
med grundlagens skydd. Erfarenheten visar emellertid, att det är förenat
med avsevärda rättstekniska svårigheter att åvägabringa ett tjänligt
grundlagsskydd för sådana intressen, som åsyftas med frihets- och rättighetsbeteckningar
av olika slag.

Sedan härefter utförligt diskuterats olika författningsmodeller, som kommit
till användning vid försök att skapa grundlagsskydd för viktigare rättigheter,
anför föredragande departementschefen i direktiven följande.

Även om det på förevarande område rör sig om en i rättstekniskt hänseende
sällsynt svårbearbetad materia, bör man enligt min uppfattning icke
för närvarande uppge försöken att nå en tillfredsställande lösning av hithörande
problem. Det går knappast att, såsom i förstone kanske förefaller närliggande,
lösa den föreliggande uppgiften på det enkla sättet, att man låter
grundlagen med rättsligt bindande verkan fastslå existensen av vissa namngivna
rättigheter. Utgångspunkten bör vara att en rättighet icke utgör ett
utanför rättsordningen existerande fenomen utan snarast är ett ideologiskt
uttryck för den samlade verkan av ett mestadels omfattande och rikt differentierat
komplex av konkreta rättsregler med sinsemellan skiftande inriktning,
av vilket rättigheten alltså till sitt innehåll och för sitt förverkligande
är helt och hållet beroende. En grundlagsförklaring rörande rättighetens
existens ger därför närmast till resultat, att hela det regelkomplex,
som vid grundlagsstadgandets tillkomst uppbär rättigheten i fråga, omgärdas
med grundlagsskydd, så att ändringar däri icke alls eller icke i viss
riktning får ske utan föregående grundlagsändring. Även med en jämförelsevis
begränsad rättighetskatalog skulle mycket stora partier av rättsordningen
på detta sätt bli inlemmade i grundlagen. Eftersom samhället är underkastat
ständiga och ofta snabba förändringar, säger det sig självt, att

8 Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

en rättighetskatalog i detta rättstekniska utförande skulle till avsevärt men
för samhället i hög grad reducera möjligheterna att i tid anpassa rättsordningen
efter vad ändrade samhällsförhållanden kräver. Det kan därför icke
annat än beträffande någon enstaka rättighet av hög dignitet, t. ex. tryckfriheten,
ifrågakomma att kringgärda hela eller huvuddelen av det regelsystem,
som konstituerar rättigheten, med grundlagsskydd, vare sig i den
indirekta form som nu antytts eller genom att direkt införa de särskilda till
systemet hörande reglerna i grundlag. Man bör i stället söka inrikta grundlagsregleringen
på vissa essentiella kvaliteter hos det regelsystem, på vilket
en viss rättighet avses vila, och slå vakt om dem i grundlagsstadganden med
så konkret utformning som möjligt. Om den personliga friheten tas till
åskådningsmaterial, skulle en grundlagsreglering med denna inriktning
exempelvis kunna leda till — förutom regler om vem normgivningsmakt^!
på området skall tillkomma — förbud mot frihetsberövande på vissa angivna
grunder, som enligt demokratiskt synsätt är uteslutna som skäl för frihetsförlust.
Såsom grund för frihetsberövande skulle i ett sådant stadgande
kunna uteslutas exempelvis språk, nationalitet, ras, härkomst och, i den
mån detta icke följde av grundlagsskydd för yttrandefrihet och religionsfrihet,
även politisk och religiös åskådning. Vill man utbygga det härigenom
tillskapade grundlagsskyddet, kan man tänka sig grundlagsregler om
den möjlighet till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande, som
bör stå den därav drabbade till buds. Om en sådan grundlagsreglering kompletteras
med andra grundlagsbestämmelser, som icke enbart tar sikte på
att hindra otillbörliga frihetsberövanden, t. ex. föreskrifter om maktutövningens
normbundenhet, förbud mot tillfälliga domstolar och förbud mot
retroaktiv lagstiftning om straff eller andra sådana påföljder, förstärks
grundlagsskyddet för den personliga friheten ytterligare.

Utredningen bör närmare pröva, om man med den nu exemplifierade
metoden eller på annat sätt kan åstadkomma en tillfredsställande grundlagsreglering
i de ämnen det här är fråga om.

Utskottet

För närvarande regleras rätten för svensk medborgare att resa utomlands
i författning som utfärdats av Kungl. Maj :t i administrativ ordning. Sålunda
finns enligt kungörelsen (1941: 836) om skyldighet för svensk medborgare
att vid utresa ur riket innehava giltigt pass ett principiellt förbud för den
som inte har sådant pass att resa till annat än nordiskt land. Förbudet är
straffsanktionerat. Till denna författning ansluter passkungörelsen (1940:
471), som innehåller bl. a. föreskrifter om handläggningen av passärenden
samt, delvis allmänt formulerade, grunder för avslag på ansökan om pass.

I motionerna framhålls som otillfredsställande att så betydelsefulla frågor
som inskränkningar i resefriheten regleras i en författning, utfärdad i administrativ
ordning. I avvaktan på en lösning av frågan om införande i grundlag
av en rättighetskatalog synes enligt motionärerna skäl föreligga att ersätta
passkungörelsen med av Konung och riksdag gemensamt stiftad lag
i ämnet. I motionerna yrkas att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t skall

Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970 9

anhålla om förslag till lag, avseende svensk medborgares rätt till utresa ur
riket.

Som uttalades förra året i samband med avskaffandet av lagen om förbud
för vissa underhållsskyldiga att avflytta från riket hör i ett demokratiskt
samhälle rätten att lämna det land där man vistas, även ens hemland, till
de grundläggande rättigheterna. Denna rättighet bör vara underkastad endast
sådana begränsningar som är strängt nödvändiga. Varje inskränkning
innebär enligt utskottets mening ett så väsentligt ingrepp i den enskildes
frihet att förordnande härom inte bör kunna meddelas annorledes än genom
av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag.

Författningsutredningens förslag till en ny regeringsform innehöll ett
antal bestämmelser om vissa grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter.
Bl. a. föreslogs att svensk medborgare skulle åtnjuta personlig frihet
samt rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket. Dessa och
vissa andra i grundlag inskrivna fri- och rättigheter skulle inte få inskränkas
annorledes än genom lag eller med stöd av lag. Författningsutredningens
förslag har inte lett till lagstiftning. Frågan om att i grundlag stadga skydd
för grundläggande fri- och rättigheter — utöver vad som upptas i 16 § regeringsformen
— har emellertid ånyo aktualiserats i samband med tillsättandet
av grundlagberedningen. Utredningen har nämligen enligt sina direktiv att
pröva bl. a. om man kan åstadkomma en tillfredsställande grundlagsreglering
av väsentliga medborgerliga fri- och rättigheter.

Enligt vad utskottet inhämtat pågår för närvarande inom grundlagberedningen
ett utredningsarbete som avser detta spörsmål. Såsom uttalas i direktiven
rör det sig här om en i rättstekniskt hänseende sällsynt svårbearbetad
materia. Då, som motionärerna påpekar, därtill kommer att frågan om
behovet av en särskild rättighetskatalog är omstridd och grundlagberedningen
även har andra omfattande utredningsuppgifter är det inte osannolikt,
att avsevärd tid kan komma att förflyta innan den här aktuella frågan blir
löst.

På grund av det anförda anser utskottet önskvärt att Kungl. Maj :t närmare
överväger om det kan finnas skäl att utan att avvakta resultatet av grundlagberedningens
arbete jämlikt 87 § regeringsformen förelägga riksdagen
förslag till lag om rätt för svensk medborgare att resa ur riket. En sådan lag
bör för att få ett reellt innehåll ange de grunder på vilka utresa kan vägras
och möjligheterna till prövning i högre instans av dylik vägran. Däremot
torde även i fortsättningen åtskilliga av de regler, som nu finns i passkungörelsen
— bl. a. de som avser förfarandet vid utfärdande av pass — kunna
utfärdas i administrativ ordning.

Vad utskottet anfört bör bringas till Kungl. Maj :ts kännedom.

Utskottet hemställer,

att riksdagen i anledning av motionerna I: 162 och II: 184
i skrivelse till Kungl. Maj :t ger till känna vad utskottet an -

10

Första lagutskottets utlåtande nr 10 år 1970

fört om samfälld lagstiftning rörande rätten för svensk medborgare
att resa ur riket.

Stockholm den 3 mars 1970

På första lagutskottets vägnar:

ERIK ALEXANDERSON

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Alexanderson (fp), Erik Svedberg
(s),* fröken Mattson (s),* herrar Schött (in), Svanström (ep), fru Lindström
(s),* herrar Sörenson (fp) och Larfors (s);

från andra kammaren: fru Löfqvist (s),* fröken Bergegren (s), herrar
Martinsson (s), Hansson i Piteå (s), Johansson i Växjö (ep), Oskarson
(m),* Polstam (ep) och fru Anér (fp).*

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

MARCUS BOKTR. STHLM 1970 70003»