Första kammarens allmänna beredningsutskotts utlåtande nr 7.
1
Nr 7.
Första kammarens allmänna beredningsutskotts utlåtande i anledning
av väckt motion angående en rättvisare beräkning
av levnadskostnadsindex m. m.
I en inom första kammaren väckt, till dess allmänna beredningsutskott
hänvisad motion, nr 291, ha herrar Öhman och Norling föreslagit, att riksdagen
i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte begära vidtagande av åtgärder dels
för att få levnadskostnadsindex beräknad på ett mer verklighetsbetonat
och betryggande sätt än vad hittills skett; dels att de direkta skatterna
skola ingå i den index, som kommer till användning vid beräkning och
fastställandet av de statsanställdas löner; dels att nu gällande indexsiffra
justeras uppåt, så att de menliga följderna för tjänstemän och arbetare av
socialstyrelsens felberäkning bli eliminerade för framtiden; dels att statstjänarna
erhålla kompensation för den ekonomiska förlust som de av
samma orsaker lidit under år 1950.
Beträffande motiveringen får utskottet hänvisa till motionen.
Utskottet vill erinra om att i motionen upptagna spörsmål varit föremål
för övervägande av 1950 års riksdag i anledning av då av herr Persson
m. fl. väckt motion I: 343, vari hemställdes, att riksdagen måtte besluta att
i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om skyndsam utredning och förslag
till mera rättvisande beräkningsgrunder för levnadskostnadsindex. Sedan
yttrande över motionen inhämtats från socialstyrelsen, anförde beredningsutskottet,
att det funnit att socialstyrelsen strävar att åstadkomma så rättvisande
beräkningsmetoder som möjligt när det gäller levnadskostnadsindex.
I enlighet med utskottets hemställan avslogs motionen.
Utskottet har tagit del av yttrande av socialstyrelsen över en inom andra
kammaren väckt likalydande motion, nr 358.
Socialstyrelsen upptager till granskning i motionen framförda önskemål,
som i det följande behandlas under punkterna A—C.
A) Levnadskostnadsindex bör beräknas »på ett mer verklighetsbetonat
och betryggande sätt än vad hittills skett».
Med den av motionärerna lämnade uppgiften, att indexnämnden numera
skulle ha erkänt, att felberäkning av levnadskostnadsindex förekommit
under åren 1946—1949, torde åsyftas den anmälan beträffande olika metoder
för medelprisberäkningar, som styrelsen i skrivelse till Kungl. Maj:t
den 12 januari 1951 gjort angående levnadskostnadsindex för december
1950. Styrelsen hade i nämnda skrivelse, som i transumt fogas såsom
bilaga till utskottets utlåtande, bil. A,, meddelat, att fr. o. m. år 1950 en
1 Bihang till riksdagens protokoll 1951. 12 samt. Nr 7.
9
Första kammarens allmänna beredningsutskotts utlåtande nr 7.
viss ändrad metod tillämpats vid beräkningen av prisändringar på grundval
av prisombudens noteringar. Denna metodfråga hade med indexnämnden
diskuterats vid sammanträde den 10 januari 1951. Meningarna hade
därvid varit delade, huruvida den vidtagna jämkningen av beräkningsmetoden
vore av den art, att det över huvud kunde komma i fråga att nu
retroaktivt tillämpa den på perioden 1946—1949. Något annat uttalande
från indexnämndens sida förelåge icke. Indexnämnden, som tillsatts av
Kungl. Maj:t för att med styrelsen fortlöpande överlägga om metoderna
för indexberäkningama, hade icke någon beslutanderätt i fråga om dessa
beräkningar, för vilka styrelsen ensam bure ansvaret. Nämnden hade sålunda
icke kunnat erkänna någon felberäkning, som i motionen anlytts.
Motionärerna synas utgå från att en korrekt index under den angivna
tidsperioden borde ha utvisat en stegring av 11,4 i stiillet för 8,0 procent.
Om denna skillnad hade styrelsen redan i nämnda skrivelse anfört, att
resultatet av specialundersökningen icke finge tolkas så, att det högre stegringstalet,
11,4 procent, skulle vara det korrekta. På grund av de under
perioden inträffade kvalitetsförbättringarna måste det tvärtom antagas, att
prisstegringen varit mindre än 11,4 procent. Under perioden 1946—1949
voro kvalitetsförändringarna på de i handeln tillgängliga varorna många
och jämförelsevis betydande. Vid bortfall av en varukvalitet och uppdykandet
av en ny var det svårt och ofta ogörligt att bestämma, hur mycket av
en samtidigt registrerad prisändring på varuslaget, som berodde på kvalitetsförändringen
och hur mycket som var en verklig ändring av prisläget
på denna varugrupp. De vid specialundersökningen framkomna siffrorna
syntes ge belägg för att den använda beräkningsmetoden medfört en viss
underskattning av det senare momentet vid prisändringarna. Hur mycket
den officiella indexsiffran skulle ha påverkats av en »riktig» bedömning
av prisändringarna på de varor, som uppvisat kvalitetsförändringar under
perioden, ansåg sig styrelsen då icke kunna göra något uttalande om, och
styrelsen anser sig fortfarande icke kunna ange, var denna »rätta» index
skulle ha legat.
Motionärerna anföra, att den företagna specialundersökningen skulle ha
bekräftat, att prisuppgifterna icke avsåge »verkliga köp». Detta är icke
riktigt; beräkningarna ha hela tiden utgått från de av styrelsens ombud i
olika butiker inhämtade uppgifterna om de vid »verkliga köp» tillämpade
priserna. När det sedan visar sig, att de insamlade prisuppgifterna icke avse
samma varukvaliteter, är det emellertid tydligt, att priserna icke äro direkt
jämförbara.
För att belysa innebörden av den svårighet, som uppkommer, när det
gäller att mäta prisutvecklingen på en vara, som förändrats till sin kvalitet,
kan anföras följande schematiska exempel. Antag att vid ett prisinsamlingstillfälle
endast spanska apelsiner saluföras till ett pris av 1,50 kronor per
Första kammarens allmänna beredningsutskotts utlåtande nr 7.
3
kilogram och att vid nästa tillfälle endast italienska blodapelsiner till 2
kronor per kilogram finnas i handeln. Om man då betraktar de italienska
apelsinerna som en annan vara och i avsaknad av uppgift på varans pris
vid föregående noteringstillfälle betecknar priset som oförändrat, crhålles
indextalet 100 för apelsiner under perioden i fråga. Betraktar man däremot
priserna på de spanska och italienska apelsinerna som två olika noteringar
för samma vara, blir resultatet, att indextalet för apelsiner stiger
från 100 till 133 under samma period. Detta senare indextal är otvivelaktigt
för högt, enär de italienska apelsinerna måste anses representera en väsentligt
högre kvalitet än de spanska. Å andra sidan kan det göras gällande,
att prisskillnaden är större än motsvarande kvalitetsförbättring. Det
förstnämnda sättet att räkna — den renodlade skarvningsmetoden -— som
givit en oförändrad index, är sålunda ett för lågt mått på den inträffade
förändringen; den borde tydligen ha blivit större än 100. För att kunna beräkna
indexen måste man kunna i siffror ange kvalitetsskillnaden mellan
varorna. Svårigheten är emellertid, att kvalitetsskillnaderna som regel äro
subjektivt bestämda och följaktligen undandragna exakta siffermässiga
bestämningar. Därtill kommer, att det i de flesta fall är svårt att avgöra,
om övergången till den nya kvaliteten är frivillig eller framtvingad av
marknadsförhållandena.
Därest det trots vad som nu anförts skulle göras gällande, att man borde
bortse från kvalitetsförändringarna och sålunda i det aniörda exemplet komma
till den slutsatsen, att eu prishöjning med 33 procent borde inregistreras
på apelsiner, bör framhållas, att man i så fall också måste tillämpa samma
princip vid kvalitetsförsämringar. Detta skulle t. ex. ha lett till att man
icke borde ha tagit hänsyn till den kvalitetsförsämring, som inträffade, när
mjölkens fetthalt genom standardiseringen hösten 1941 nedsattes från 3,6
till 3,0 procent. Hänsyn togs emellertid härtill; trots att priset per liter vid
detta tillfälle sjönk från 30 till 29 öre, ökade kostnaden för mjölk i levnadskostnadsindex
med 4 procent.
Även om man under tiden 1946—1949 icke alltid satte priset oförändrat
vid en övergång till nya kvaliteter, synes det sannolikt, att skarvningsmetoden
har lett till någon undervärdering av prisstegringarna. När socialstyrelsen
nu etter 1949 medtager ett något större urval av varutyper inom
gränserna för gällande var »beskrivningar, söker styrelsen, genom specialstudier
av prisutvecklingen för sådana varor, där kvalitetsproblem äro mest
framträdande, tillse att indexen lämnar ett i möjligaste mån rättvisande
resultat.
Specialundersökningen gällde två av indexberäkningarnas fem huvudposter,
nämligen kläder och skodon samt »övriga utgifter». Fn korrigering
av indexsiffran skulle förutsätta, att en genomgående revision företoges
av alla ingående kostnadsposter, och därvid är det icke osannolikt, att man
4
Första kammarens allmänna beredningsutskotts utlåtande nr 7.
även skulle få anledning överväga, huruvida man icke på andra punkter
har angivit för höga stegringstal beroende på att skenbara prisstegringar
medräknats, vilka i verkligheten motsvarats av samtidigt inträffade kvalitetsförbättringar.
Som exempel kan nämnas, att inom livsmedelsposten
vissa kvalitetsförbättringar ha ägt rum utan att man kunnat låta detta
komma till synes som förbilligande faktorer vid indexberäkningen.
Styrelsen hade i sin skrivelse till Kungl. Maj:t anmält, att man efter
1949 frångått det under en period av varuknapphet och ersättningsvaror
tillämpade beräkningssättet och övergått till att i princip godtaga de med
ledning av noggranna varubeskrivningar av prisombuden avgivna notering-*
ama. Även med en dylik friare metod, som förutsätter en någorlunda god
varutillgång, uppstå ständigt kvalitetsproblem, som måste lösas genom
bedömanden, grundade på de upplysningar, som kunna inhämtas från ombuden
och på annat sätt angående prisförhållandena på det speciella området.
På grund av de ständigt pågående kvalitetsförskjutningarna måste
härvidlag en viss, subjektivt betonad »skälighetsbedömning» äga rum, och
man måste därför låta sig nöja med att taga indexberäkningarna för vad
deäro: ett mått på den allmänna förskjutningen i prisnivån, som trots alla
bemödanden aldrig kan bli fullkomligt exakt.
B) De direkta skatterna borde »ingå i den index, som kommer till användning
vid beräkning och fastställandet av de statsanställdas löner».
Styrelsen erinrar om att den fortlöpande uträknar och publicerar även
en indexserie, i vilken de direkta skatterna äro medräknade med avdrag
av vissa sociala förmåner, främst de allmänna barnbidragen. Indexserien
med direkta skatter låg som bekant tidigare till grund för beräkningen av
statstjänstemännens rörliga tillägg. När de skattefria barnavdragen efter
den 1 januari 1948 slopades och de allmänna barnbidragen samtidigt tillkommo,
förordnade Kungl. Maj:t, efter förhandlingar med tjänstemännens
organisationer, genom kungörelse den 30 juni 1948 (nr 524), att det rörliga
tillägget skulle beräknas efter den indexserie, där hänsyn icke tages till
direkta skatter och sociala förmåner. Omläggningen torde få ses mot bakgrund
av det förhållandet, att indextalet i serien med skatter och sociala
förmåner på grund av skattereformen och barnbidragen från december
1947 till mars 1948 sjönk från 169 till 164, medan serien utan skatter samtidigt
steg från 158 till 163.
Enär någon automatisk reglering av statslönerna numera de facto icke
tillämpas utan ett mera fritt förhandlingsförfarande användes även på
denna del av arbetsmarknaden, står det givetvis vederbörande parter fritt
att vid överläggningar i lönefrågor åberopa vilken av de båda serierna som
helst. Det må tilläggas dels att beräkningen av själva skatteindexen under
alla förhållanden måste bli mycket ungefärlig, dels att den på grund av
skattens stora differentiering efter inkomstläget ger en starkt schematisk
Första kammarens allmänna beredningsutskotts utlåtande nr 7.
5
bild av levnadskostnadsutvecklingen. Det kan tilläggas, att de direkta skatterna
numera hållas utanför indexberäkningarna i flertalet andra länder
och att Sverige måhända är ensamt om att publicera indexberäkningar i
två serier, den ena med och den andra utan skatter och sociala förmåner.
C) Nu gällande indexsiffra bör »justeras uppåt, så att de menliga följderna
för tjänstemän och arbetare av socialstyrelsens felberäkning bli eliminerade
för framtiden», varjämte motionärerna ifrågasätta, att »statstjänama
erhålla kompensation för den ekonomiska förlust som de av samma
orsaker lidit under år 1950».
Styrelsen framhåller, att indexberäkningarna, jämlikt de av indexnämnden
utarbetade och av Kungl. Maj:t till efterrättelse anbefallda riktlinjerna,
i främsta rummet skola ha till syfte att tillgodose behovet av korttidsjämförelser,
varvid de regelbundna indexberäkningama i första hand skola
återge prisutvecklingen under det senaste året. På dessa grunder har styrelsen
kommit till den slutsatsen, att indextalet för december 1950 icke
borde påverkas av de resultat, som framkommit vid den företagna specialundersökningen.
Innehållet i styrelsens skrivelse den 12 januari 1951 måste
även antagas ha varit känt vid de löneförhandlingar, som ägt rum under
den senaste tiden.
Utskottet. Motionärerna ha av innehållet i socialstyrelsens skrivelse till
Kungl. Maj:t den 12 januari 1951 angående levnadskostnadsindex för december
1950 dragit den slutsatsen, att indexnämnden erkänt att felberäkning
beträffande levnadskostnadsindex förekommit under åren 1947—1949.
Det framgår av ovannämnda skrivelse och av socialstyrelsens yttrande över
motionen att vid indexberäkningarna under 1950 tillämpats en viss ändrad
metod vid beräkningen av prisändringarna på grundval av prisombudens noteringar
och att vid sammanträde med indexnämnden den 10 januari 1951
denna metodfråga diskuterats, varvid delade meningar yppats huruvida den
jämkade beräkningsmetoden borde komma till retroaktiv tillämpning på
perioden 1946—1949.
Utskottet vill framhålla att en levnadskostnadsindex är en kvot mellan
de kostnader som vid två tidpunkter påfordras för att upprätthålla samma
levnadsstandard. I den mån den faktiska stegringen av levnadskostnaderna
är större än stegringen i levnadskostnadsindex föreligger en standardstegring.
Är levnadskostnadsindex således till sin principiella innebörd entydig
är beräkningen av densamma i vissa hänseenden förbunden med vanskligheter.
En svårighet är att finna en representativ budget. En annan har sitt
ursprung däri att de i denna budget ingående varorna ofta från den ena av
de båda tidpunkterna till den andra samtidigt förändras till kvalitet och
kostnad utan att det därvid är möjligt att tillförlitligt beräkna den prisstegring
som skulle 1m inträffat därest varan under tiden varit oförändrad.
6
Första kammarens allmänna beredningsutskotts uttdtamle nr 7.
Dessa vanskligheter ha för de årsintervaller, som vid användning av index
äro de viktigaste, i väsentlig mån minskats genom den förkortning av tiden
mellan jämförelsepunkterna, som efter särskild utredning infördes år 1943
(»kedjeindex»), Till viss del kvarstå de emellertid alltjämt och föranleda
att varje indextal är förknippat med eu viss felmarginal. Detta gäller icke
endast det ena utan båda de tal som väckt motionärernas uppmärksamhet.
Det framgår emellertid av socialstyrelsens yttrande och de uppgifter, som
i övrigt lämnats från socialstyrelsen, att det högre talet även registrerar
andra kostnadsstegringar än sådana som påkallas för att vidmakthålla en
oförändrad standard. Det lägre talet kan därför som levnadskostnadsindex
antagas ha den lägre felmarginalen och bör därför givas företräde. Motionärernas
första, tredje och fjärde yrkanden framstå således såsom grundade
på missförstånd.
Beträffande motionärernas krav på att de direkta skatterna skola ingå i
den index, som kommer till användning vid beräkning och fastställande
av de statsanställdas löner, hänvisar utskottet till att socialstyrelsen fortlöpande
uträknar och publicerar även en indexserie, i vilken de direkta
skatterna äro medräknade med avdrag av vissa sociala förmåner, främst
de allmänna barnbidragen. Sedan automatisk reglering av statstjänarlönema
icke längre tillämpas utan dessa fastställas genom ett mera fritt förhandlingsförfarande,
står det vederbörande parter fritt att vid löneförhandlingar
åberopa vilken av de båda serierna som helst.
Med hänvisning till vad som sålunda anförts får utskottet hemställa,
att motion nr 291 ej måtte till någon första kammarens
åtgärd föranleda.
Stockholm den 29 mars 1951.
På utskottets vägnar:
BERNHARD NÄSGÄRD.
Närvarande: herrar Näsgård, Sandberg, Ernst Hjalmar Nilsson*, Lundqvist,
Einar Eriksson, Arrhén, Karl Persson, Englund, Nyström, Edin*,
Rune Johansson och Axel Andersson.
* Ej närvarande vid utlåtandets justering.
Första kammarens allmänna beredningsutskotts utlåtande nr 7.
7
Bilaga A.
Utdrag.
Stockholm den 12 januari 1951.
Till Konungen.
Socialstyrelsen får härmed anmäla, att beräkningen av levnadskostnadsindex
nu slutförts för december 1950.
Samtidigt med att styrelsen nu överlämnar resultatet av indexberäkningen
för december 1950, vill styrelsen anmäla att vid indexberäkningarna under
år 1950 har tillämpats en i viss mån ändrad metod vid beräkningen av prisändringarna
på grundval av prisombudens noteringar. Medan beräkningarna
tidigare ha grundats på en strängt genomförd jämförelse mellan identiska
varukvaliteter, som successivt ha blivit utbytta, har för tiden från och
med december 1949 medtagits ett något större urval av varutyper inom
gällande kvalitetsbeskrivningar. Anledningen till denna omläggning är, att
den tidigare tillämpade metoden, som under en period av kvalitetsförsämringar
och varuknapphet ansågs vara den mest tillförlitliga, i förening med
den använda kedjeindexmetoden visat sig innebära en tendens till undervärdering
av inträffade prisförändringar på sådana varor, där kvalitetsförändringar
äro vanliga.
Enligt ett vid indexnämndens sammanträde den 10 januari 1951 redovisat
siffermaterial kan approximativt beräknas, att levnadskostnadsindex från
december 1946 till december 1949, med användande av det nu från och med
december 1949 begagnade beräkningssättet, skulle ha stigit med 11,4 procent,
medan det officiella indextalet under samma tid har ökat från 154
(153,61) till 166 (165,89) eller med 8,0 procent.
Detta resultat får icke tolkas så, att det högre stegringstalet, 11,4 procent,
skulle vara det korrekta. På grund av de kvalitetsförbättringar, som ha inträffat
under den ifrågavarande perioden, måste det nämligen antagas, att
prisstegringen har varit mindre än 11,4 procent. Å andra sidan tyder det
nyss omnämnda siffermaterialet på att den officiella indexen har lämnat ett
något för lågt resultat. Att nu i efterhand utföra eu fullt tillfredsställande
alternativ beräkning av de senaste årens prisutveckling är emellertid knappast
genomförbart, och styrelsen finner det sålunda icke möjligt att nu
precisera med hur mycket levnadskostnadsindex kan ha underskattat prisutvecklingen
från december 1946 till december 1949. När därtill kommer
att indexberäkningama, jämlikt de av indexkominittén utarbetade riktlinjerna,
framför allt skola ha till syfte att tillgodose behovet av korltidsjämförelser,
och de regelbundna indexberäkningarna sålunda i första hand
skola återge prisutvecklingen under det senaste året, har styrelsen kommit
till den slutsatsen, att indextalet för december 1950 icke bör påverkas av
de resultat, som vunnits vid den företagna specialundersökningen.
8 Första kammarens allmänna beredningsutskotts utlåtande nr 7.
Undersökningen har däremot som redan nämnts föranlett att hittillsvarande
praxis övergivits, när det gäller att bedöma prisutvecklingen på
varor, som uppvisa kvalitetsändringar. Genom specialstudier av prisutvecklingen
för sådana varor, där kvalitetsproblem äro mest framträdande,
kommer styrelsen att tillse, att indexen kommer att lämna ett i möjligaste
mån rättvisande resultat.
Statens Reproduktionsanstalt, Stockholm 1931
90051