8
Andra lagutskottets utlåtande Nr 8.
Nr 8.
Ankom till riksdagens kansli den 7 mars 1940 kl. 5 e. m.
Utlåtande i anledning av väckt motion om rörligt tillägg
till folkpensionerna m. m.
I en inom andra kammaren väckt, till lagutskott hänvisad motion, nr 62,
vilken behandlats av andra lagutskottet, har herr Senander m. fl. hemställt,
att riksdagen måtte besluta, att folkpensionärerna kompenseras för den inträffade
livsmedelsfördyringen genom ett rörligt tillägg till folkpensionerna,
baserat på samma grunder som nu gälla för det rörliga tillägg, som utgår på
stats tjänstemännens löner, varvid dock socialstyrelsens levnadskostnadsindex
den 1 januari 1939 bör tjäna som grundval, att den förbättring, som sålunda
kan komma till stånd, retroaktivt tillämpas från den 1 januari 1940 samt att
den s. k. fria inkomstgränsen höjes till 500 kronor per år.
Beträffande de skäl, som anförts till stöd för dessa yrkanden, får utskottet
hänvisa till motionen.
Enligt 6 § 2 mom. i lagen den 28 juni 1935 om folkpensionering utgår jämte
grundpension tilläggspension med 250, 350 och 450 kronor i respektive första,
andra och tredje ortsgruppen med avdrag av sju tiondelar av den pensionsberättigades
årsinkomst i vad den må överstiga 100 kronor. Med beteckningen
den fria inkomstgränsen avses en årsinkomst örn sistnämnda
belopp, 100 kronor.
I 7 § av samma lag lämnas bestämmelser örn privilegiering av vissa inkomstslag.
Enligt nämnda lagrum gäller, att såsom inkomst icke räknas folkpension
och ej understöd, som någon på grund av skyldskap eller svågerlag må
vara föranledd att utgiva, i den mån det icke överstiger en med hänsyn till
understödstagarens behov skälig försörjning. Pension eller understöd, som
utgår på grund av gåva, testamente eller försäkring, vilken icke är i lag föreskriven,
eller ock, utan samband med olycksfall i arbetet, på grund av egen
eller anhörigs förutvarande arbetsanställning, räknas ej heller såsom inkomst
i den mån beloppet sammanlagt icke överstiger 300 kronor i ortsgrupp 1,
350 kronor i ortsgrupp 2 och 400 kronor i ortsgrupp 3. I fråga örn äkta makar
skall årsinkomsten för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda
årsinkomst och värdet av fastighet eller kapital beräknas utgöra
hälften av sammanlagda behållna värdet av makarnas fastighetsinnehav eller
kapital, där ej i särskilda fall pensionsstyrelsen med hänsyn till föreliggande
omständigheter finner beräkningen tillsvidare böra ske såsom för ogift person.
Genom vissa bestämmelser i 40 § i nämnda lag komma pensionstagare
9
Andra lagutskottets utlåtande Nr 8.
enligt äldre rätt i åtnjutande av tilläggspensionerna enligt den nya lagen med
en ytterligare förhöjning av 50 kronor å tilläggspensionens maximibelopp.
Denna förhöjning har skett i syfte att bereda kompensation åt de äldre pensionstagama
för att de icke komma i åtnjutande av grundpension enligt folkpensioneringslagen
utan måste nöja sig med den i allmänhet mycket lägre
avgiftspensionen enligt pensionsförsäkringslagen.
Här må även erinras örn förordningen den 28 juni 1935 om invalidunderstöd,
enligt vilken den, som vid fyllda sexton år är till arbete varaktigt oförmögen,
ävensom den, vilken efter nämnda ålder blir varaktigt arbetsoförmögen
och ej fått någon avgift till folkpensionering sig påförd, äger erhålla invalidunderstöd
under villkor och med belopp, vilka äro stadgade beträffande tillläggspension
åt den, som är berättigad till folkpension. Rätt till invalidunderstöd
må, där särskilda skäl därtill äro, tillerkännas även den, som fått
någon eller några pensionsavgifter sig påförda men underlåtit att erlägga
dessa avgifter.
Enligt den före 1935 års lag om folkpensionering gällande lagen den 30
juni 1913 örn allmän pensionsförsäkring utgjorde pensionstillägget för år
räknat för man 225 och för kvinna 210 kronor med avdrag av sex tiondelar av
det belopp, varmed pensionstagarens årsinkomst överstege 50 kronor.
1928 års pensionsförsäkringskommitté föreslog i sitt betänkande med förslag
rörande revision av den allmänna pensionsförsäkringen (statens off.
utredn. 1934:18) att beloppet av den avdragsfria inkomsten för erhållande
av pensionstillägg skulle höjas från 50 till 100 kronor.
I propositionen nr 217 till 1935 års riksdag nied förslag till lag örn folkpensionering
m. m. följdes kommittéförslaget i denna punkt. I nämnda proposition
anförde föredragande departementschefen, statsrådet Möller, med anknytning
till bestämmelserna i 1913 års lag, bland annat:
Enligt gällande lag har man icke rätt till mer än 50 kronors avdragsfri
egen inkomst. Undantag göres — bortsett från vissa övergångsbestämmelser
— endast för inkomst från pensionsstyrelsens frivilliga försäkring. Så snart
inkomsten, från vilken annan källa den än må härleda sig, överstiger 50 kronor
skall pensionstillägget reduceras. Denna låga inkomstgräns innebär att
praktiskt taget varje pensionär, som på ena eller andra sättet kan skaffa sig
små tillskott till sin försörjning, måste räkna med risken att erhålla lägre
pensionstillägg än 225 respektive 210 kronor. Anordningen kan knappast
anses uppmuntra vare sig till egen omtanke örn sin ålderdom eller till eljest
naturliga försök att något förbättra sina inkomster genom tillfällighetsarbete
eller liknande.
Verkställda utredningar ådagalägga visserligen, att bestämmelsen sannolikt
icke haft något inflytande på sparviljan hos den mindre bemedlade delen
av befolkningen, men icke desto mindre måste man betrakta den som ett
psykologiskt missgrepp. Ur olika synpunkter skulle det ha varit önskvärt att
väsentligen kunna höja den avdragsfria inkomsten. Tyvärr låter detta sig icke
göra, emedan även en måttlig förhöjning av den fria inkomsten leder till synnerligen
stora utgifter för det allmänna. Sålunda beräknas att en höjning av
den fria inkomsten från 50 kronor till 300 kronor vid nu gällande pensions
-
10
Andra lagutskottets utlåtande Nr 8.
tillägg år 1940 skulle förorsaka en kostnadsökning med mer än 22 miljoner
kronor. Uppenbart är att med de högre pensionstillägg, som nu föreslås, och
med borttagande av kravet på invaliditet vid 67 år, kostnadsökningen skulle
bliva väsentligt större. Man tvingas alltså till stor försiktighet vid avvägningen
av det belopp, som rimligen bör göras avdragsfritt. Kommittén har
stannat vid att föreslå en fördubbling av det tillåtna avdragsfria inkomstbeloppet,
alltså en ökning från 50 till 100 kronor. Denna förhöjning medför
under nyss angivna förutsättning en kostnadsökning av 6V2 miljoner kronor.
Hedan en ytterligare förhöjning till 200 kronor skulle medföra nya kostnader
för det allmänna örn mer än 8 miljoner kronor. Under dessa omständigheter
vågar jag icke förorda ett i avseende å den avdragsfria inkomsten längre
gående förslag än kommitténs.
I samband med propositionen förelågo till behandling vissa motioner
(I: 329 och II: 592, I: 330 och II: 594 samt II: 585), i vilka ifrågasattes andra
inkomstgränser än den i propositionen föreslagna.
Särskilda utskottet förordade i sitt utlåtande (nr 1) över propositionen och
motionerna, att det avdragsfria beloppet såsom i propositionen föreslagits
höjdes till 100 kronor, men ansåg sig av kostnadsskäl nödgat att för överskjutande
inkomst föreslå skärpning av den dåvarande avdragsregeln (6/io)
till 7/io.
Riksdagen anslöt sig till utskottets förslag.
Utskottet har under hand från pensionsstyrelsen erhållit vissa å styrelsens
försäkringsbyrå sammanställda uppgifter, som belysa innebörden av motionärernas
yrkanden. Av dessa uppgifter framgår, att ett genomförande av förslaget
örn höjning av den fria inkomstgränsen skulle medföra betydande kostnader.
Även örn man tar hänsyn till att de nu gällande bestämmelserna örn
rätt till privilegiering av viss inkomst skulle bortfalla, torde man kunna räkna
med en årlig total kostnadsökning av mellan 40 och 50 miljoner kronor, varav
inemot 80 procent skulle belöpa sig på statens andel i utgående pensioner och
understöd. Det måste emellertid understrykas, att denna uppskattning vilar
på synnerligen osäkra grunder.
I detta sammanhang må även erinras örn en i Social årsbok 1939 (sid. 117—
125) offentliggjord uppsats av försäkringsdirektören Ingvar Laurin med titeln
»Till frågan örn ålderdomsförsörjningens finansiering». Samma publikation
innehåller även (sid. 33) vissa ur framräkningar av professorn S. D. Wicksell
och docenten C. E. Quensel sammanställda tabeller rörande Sveriges befolkningsutveckling
under de närmaste 20 åren. Av tabellerna framgår bland
annat, att antalet personer i åldern 65 år och däröver kan beräknas utgöra
610,000 år 1940, 710,000 år 1950 och 820,000 år 1960, medan folkmängden i de
produktiva åldrarna 20—65 år kan uppskattas till 3,920,000 år 1940, 4,070,000
år 1950 och 3,980,000 år 1960.
Beträffande det i förevarande motion framställda yrkandet örn rörligt
tillägg till folkpensionerna, baserat på samma grunder som gäller för
sådant tillägg på statstjänstemännens löner, vill utskottet erinra örn vad i
11
Andra lagutskottets utlåtande Nr 8.
gällande civila och militära avlöningsreglementen (Sv. förf.-saml. 1939 nr 8,
272, 273, 275, 276, 278 och 970) finnes stadgat om dylika grunder. De tidigare
å statstjänarnas löneförmåner utgående dyrtidstilläggen hava efter den 1 juli
1939 ersatts med s. k. rörligt tillägg å lönen i förhållande till den ökning i de
allmänna levnadskostnaderna, som må föreligga i jämförelse med de genomsnittliga
levnadskostnaderna under år 1935. Beräkning av levnadskostnadernas
storlek i jämförelse med 1935 års genomsnittliga levnadskostnader verkställes
kvartalsvis av socialstyrelsen enligt av Kungl. Majit meddelade närmare föreskrifter.
På grundval av denna beräkning fastställer Kungl. Majit det procenttal,
som angiver levnadskostnadernas förhållande till 1935 års genomsnittliga
levnadskostnadsnivå (levnadskostnadstalet). Körligt tillägg utgår, då levnadskostnadstalet
utvisar ökning i förhållande till 1935 års genomsnittliga levnadskostnadsnivå
med fyra enheter eller mera, och utgör tre procent å avlöningen
för varje hel mångfald av fyra, vartill ökningen uppgår. Där levnadskostnadstalet,
efter att hava uppnått sådan ökning, åter nedgår, skall dock rörligt tilllägg
åtnjutas efter oförändrat procenttal, så länge levnadskostnadstalet överstiger
närmast lägre hela mångfald av fyra. Den begränsningen gäller dock
att, även örn levnadskostnadstalet utvisar ökning med mer än tjugu enheter,
rörligt tillägg likväl icke må utgå efter högre procenttal än femton. I intet
fall skall rörligt tillägg beräknas å belopp, varmed lönen per månad överstiger
900 kronor.
Det rörliga tillägget har under senare halvåret 1939 utgått efter 6 procent
men utgår tills vidare från och med januari 1940 efter 9 procent (Sv. förf.-saml.
1940 nr 32).
Beträffande de principiella synpunkter, som kunna anläggas på frågan om
rörliga tillägg å löner, må hänvisas till 1936 års lönékommittés betänkande
med förslag till civilt avlöningsreglemente (statens off. utredn. 1937: 48) sid.
29—43, 428—439.
Här må även erinras örn att den 16 december 1939 träffats en överenskommelse
mellan svenska arbetsgivareföreningen och landsorganisationen i
Sverige, syftande till att införa en löneberäkning på grundval av socialstyrelsens
levnadskostnadsindex av liknande slag som den för svenska statstjänstemän
tillämpade indexregleringen. Vid varje stegring av de kvartalsvis
beräknade levnadskostnaderna med minst 6 enheter skola lönerna inom de
fack, för vilka avtal träffas i enlighet med överenskommelsen, automatiskt
anpassas uppåt.
Den rätt till pensionstillägg och understöd, som förelåg enligt 1913 års lag
örn allmän pensionsförsäkring, var — huvudsakligen av statsfinansiella skäl —
begränsad genom ett flertal inskränkande bestämmelser, vilka tid efter annan
underkastades ändringar av olika art. Därvid åberopades såsom skäl för höjning
av pensionstilläggen och understöden bland annat penningsvärdets fall
(sammansatta stats- och andra lagutskottets nr 2 av riksdagen godkända utlåtande
nr 1/1920; jämför andra sammansatta stats- och lagutskottets utlåtande
nr 4 vid 1918 års lagtima riksdag).
12
Andra lagutskottets utlåtande Nr 8.
Vid 1921 års riksdag väcktes en motion, II: 40, av kerr Borg om dyrtidstillägg
å pensionstillägg och understöd enligt lagen örn allmän pensionsförsäkring
samt ökning därav.
Sammansatta stats- och andra lagutskottet nr 2 hemställde i sitt av riksdagen
godkända utlåtande nr 9 — under åberopande av en från pensionsstyrelsen
inhämtad uppgift rörande de kostnader som ett bifall till motionen
skulle för statsverket medföra — att motionen icke måtte av riksdagen bifallas.
Förslag örn en — provisorisk eller permanent — höjning av de enligt 1913
års lag utgående pensionstilläggen och understöden ha vid åtskilliga andra
tillfällen förekommit till behandling. Så var fallet bl. a. vid 1930—1934 års riksdagar.
Vid samtliga dessa riksdagar blevo motioner (II: 344 år 1930, I: 186
och II: 292 år 1931, II:87 år 1932, II:256 och II:257 år 1933 samt II: 132 år
1934) med dylika yrkanden efter hemställan av andra lagutskottet (utlåtanden
nr 6/1930, nr 7/1932, nr 6/1933 och nr 45/1934) respektive sammansatt statsoch
andra lagutskott (utlåtande nr 11/1931) av riksdagen avslagna. Även i
samband med behandlingen av den nu gällande lagen örn folkpensionering
och senare, nämligen vid 1935—1937 års riksdagar, hava motioner (II: 585 och
II: 595 år 1935, II: 720 år 1936 samt II: 400 år 1937) örn höjning av tilläggspensionerna
väckts men på hemställan av respektive särskilda utskottet (utlåtande
nr 1/1935), sammansatt stats- och andra lagutskott (utlåtande nr 5/1936)
och andra lagutskottet (utlåtande nr 27/1937) blivit av riksdagen avslagna.
Ur ovannämnda inom pensionsstyrelsen sammanställda uppgifter må här
meddelas följande.
Åren 1938 och 1939 utbetalades inalles cirka 153.4 respektive 157.6 miljoner
kronor i folkpensioner och invalidunderstöd, varav 11.7 respektive 13.9 miljoner
kronor utgjorde grund- eller avgiftspensioner. Tilläggspensionerna och invalidunderstöden,
till vilka kommuner och landsting bidrogo med cirka 21.65 procent
(år 1938), utgjorde alltså inalles 141.7 respektive 143.7 miljoner kronor.
För ett eventuellt rörligt tillägg till folkpensionerna och invalidunderstöden
kunna olika alternativ tänkas. 1) Tillägg beräknas endast å tilläggspensioner
och invalidunderstöd. 2) Tillägg beräknas även å grund- och avgiftspensioner,
men endast i de fall, då även tilläggspensioner utgå. 3) Tillägg
beräknas å samtliga folkpensioner och invalidunderstöd.
Väljer man det första alternativet, uppställer sig frågan, huruvida man icke
måste fastställa olika grunder för det rörliga tillägget, allt efter som tilläggspensionen
(invalidunderstödet) beräknats efter folkpensioneringslagens övergångsbestämmelser
eller efter dess huvudbestämmelser. I det förra fallet utgår
nämligen, vid samma årsinkomst, tilläggspension och invalidunderstöd med
50 kronor högre belopp än i det senare fallet, såsom kompensation för den
mindre avgiftspensionen.
Till belysande av frågan örn hur man praktiskt bör genomföra ett eventuellt
beslut om rörliga tillägg till folkpensionerna må nämnas, att pensionstagarnas
antal utgör inalles omkring 600,000, av vilka cirka 160,000 ha enbart avgiftseller
grundpension. Pensionerna utgå vidare med högst varierande belopp.
Andra lagutskottets utlåtande Nr 8. 13
För underlättande av utbetalningarna har till varje pensionstagare utlämnats
ett för en tid av 5 år avsett kvittenshäfte, innehållande månads-, kvartals-,
halvårs- eller helårskvittenser, med pensionsbrevsnummer och terminsbelopp
tryckta å varje kupong. Antalet utbetalningar år 1939 utgjorde inalles
5,494,155.
Varken av pensionsbreven eller kvittenserna framgår pensionens sammansättning.
Det kan sålunda vara fråga om enbart avgifts- eller grundpension
eller sådan pension i förening med tilläggspension eller invalidunderstöd
eller något av dessa slag av förmåner i förening med pension å frivilligt erlagda
avgifter eller sistnämnda slag av pension enbart. Ej heller framgår
det, huruvida den tilläggspension eller det invalidunderstöd, som ingår i beloppet,
beräknats enligt lagens övergångs- eller huvudbestämmelser. Örn
man ej vill utbetala samma procentuella tillägg på samtliga slag av folkpensioner
och invalidunderstöd samt jämväl på s. k. frivilliga pensioner, måste
uträkningarna därför ske genom en myndighet, som har tillgång till nödiga
primäruppgifter, d. v. s. pensionsstyrelsen eller, efter eventuell komplettering
av dess material, generalpoststyrelsen. Enbart själva omräkningen av tillläggen
skulle emellertid varje gång kräva en avsevärd personal för att medhinnas
inom rimlig tid. En annan lösning av problemet vore att tillämpa det
tillvägagångssätt, som man nyligen valt för tilldelning av livsmedel eller andra
varor under en eventuell ransonering. En sådan anordning kan emellertid
väntas kräva minst ett halvt, möjligen inemot ett år till förberedelser.
I detta sammanhang torde även böra erinras, att chefen för socialdepartementet
den 3 januari 1938 enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande utsett en kommitté,
den s. k. socialvårdskommittén, vilken enligt direktiven för dess arbete
har såsom en huvuduppgift att göra lagstiftningen rörande socialförsäkringen
till föremål för en granskning, varigenom avses att utröna bland annat huruvida
denna försäkring bör underkastas förändringar i syfte att bättre tillgodose
föreliggande uppgifter.
Gällande lagstiftning örn folkpensionering har erhållit sin utformning
genom statsmakternas beslut åren 1935 och 1937. Sistnämnda år genomfördes
den betydelsefulla reformen, att tilläggspensionerna skulle graderas efter levnadskostnadernas
olika höjd på skilda orter.
1 den nu till behandling föreliggande motionen har föreslagits dels en
avsevärd höjning av den s. k. fria inkomstgränsen, dels ock såsom kompensation
för livsmedelsfördyringen införande av ett rörligt tillägg till folkpensionerna.
Yad angår spörsmålet örn höjning av den fria inkomstgränsen, har detsamma,
såsom framgår av redogörelsen här ovan, varit föremål för ingående
prövning vid 1935 års riksdag. Därvid beslöts att fördubbla det dittills tillåtna
avdragsfria inkomstbeloppet.
Förslag om införande av dyrtidstillägg till folkpensionerna aktualiserades
redan under krisen efter förra världskriget men avböjdes då av riksdagen.
Utskottet.
14
Andra lagutskottets utlåtande Nr 8.
Under hänvisning bland annat till penningvärdets fall genomfördes emellertid
en del förbättringar för vissa sämre lottade kategorier av pensionstagare.
Utskottet har icke förbisett, att det även med nu utgående folkpensioner i
vissa krissituationer kan bliva nödvändigt att söka bereda pensionstagarna förbättrade
förmåner. Yid bedömandet av frågan örn åtgärder i sådan riktning
måste emellertid stor hänsyn tagas till den blivande befolkningsutvecklingen.
Utskottet vill i detta sammanhang icke ingå på frågan örn vilken inverkan på
penningvärdet en beräkning av folkpensionerna efter index kan medföra.
Av de uppgifter, utskottet erhållit från pensionsstyrelsen, framgår, att förverkligandet
av motionärernas förslag skulle redan från början medföra högst
betydande kostnader för det allmänna. Särskilt ur denna synpunkt måste
i nuvarande statsfinansiella läge allvarliga betänkligheter hysas mot förslagen.
På grund av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,
att förevarande motion icke måtte föranleda till någon riksdagens
åtgärd.
Stockholm den 7 mars 1940.
På andra lagutskottet vägnar:
DAVID NOEMAN.
Vid ärendets behandling hava närvarit:
från första kammaren: herrar Norman, Linder, Tamm, Roos, John Gustavson,
Wistrand, Sten och Nils Elowsson;
från andra kammaren: herrar Skoglund*), Pettersson i Hällbacken, Hallagård,
Molander, Sandström*), Hermansson i Norrköping, Barnekow och Holm.
*) Ej närvarande vid utlåtandets justering.
Stockholm 1940. K. L. Beckmans Boktryckeri.