Organisationen av den periodiska fordonskontrollen

Regeringens skrivelse 1995/96:93

Regeringens skrivelse

1995/96:93

Organisationen av den periodiska
fordonskontrollen

Skr.

1995/96:93

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 14 december 1995

Thage G Peterson

Ines Uusmann

(Kommunikationsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för planerna för den
framtida organisationen av den periodiska fordonskontrollen.

Regeringen gör nu ingen förändring i det rådande läget att AB Svensk
Bilprovning med ensamrätt får utföra kontrollbesiktningar. Detta
kommer således att gälla även efter den 1 januari 1996. Regeringen
bedömer att ytterligare underlag behövs beträffande vissa frågor om
bl.a. servicen i glesbygd innan ett förslag till lösning av organisationen
av den periodiska fordonskontrollen kan föreläggas riksdagen.

1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 93

Innehållsförteckning

Skr. 1995/96:93

1     Inledning................................ 3

2    Tidigare beslut om organisation av den återkommande

fordonskontrollen .......................... 3

3     Rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effekter på

trafiksäkerheten, miljön, servicen och kostnaderna"...... 5

4     Besiktningens innebörd ....................... 6

5     En utökad kvalitetskontroll  ..................... 7

6     Behov av särskilda åtgärder i glesbygd.............. 8

1 Inledning

Skr. 1995/96:93

Riksdagen beslutade år 1994 att införa ett s.k. öppet system för prov-
ning och kontroll med bilbesiktning i konkurrens mellan fristående ack-
rediterade besiktningsföretag. Under hösten 1994 gav riksdagen rege-
ringen till känna att man önskade en ytterligare redovisning av effekter-
na på trafiksäkerheten, servicen och kostnaderna av att avskaffa Aktie-
bolagets Svensk Bilprovning (ASB) monopol. En utredning har genom-
förts under år 1995 för att belysa dessa aspekter. Utredningen ger be-
lägg för att det system som genomförts inom övrig provnings- och
kontrollverksamhet kan medföra vissa negativa effekter inom fordons-
kontrollområdet som motiverar särskilda åtgärder.

Regeringen gör nu ingen förändring i det rådande läget att AB Svensk
Bilprovning (ASB) med ensamrätt får utföra kontrollbesiktningar av
motorfordon. Detta kommer således att gälla även efter den 1 januari
1996.

I ett öppet system där flera fristående besiktningsorgan konkurrerar
kan kostnaderna för konsumenterna antas bli lägre på grund av den fria
prisbildningen. Samtidigt förväntas servicen bli bättre anpassad till ef-
terfrågan på tjänster. Samhällets och konsumenternas berättigade krav
på opartiskhet och god kvalitet vid tillhandahållandet av besiktnings-
tjänsterna kan tillgodoses även inom ramen för ett öppet system. Sär-
skilda åtgärder behöver dock vidtagas för att tillgodose en god standard
för besiktningsverksamheten i glesbygd samt för att kontrollera kvali-
teten i besiktningsverksamheten. När dessa åtgärder fått en tillfreds-
ställande utformning avser regeringen att återkomma med ett förslag till
lösning av organisationen av den återkommande fordonskontrollen.

2 Tidigare beslut om organisation av den åter-
kommande fordonskontrollen

I regeringens proposition 1993/94:167 föreslogs att ASB:s monopol
bl.a. på viss registreringsbesiktning och periodisk kontroll av fordon
skulle upphöra. Enligt förslaget skulle fristående besiktningsföretag som
ackrediterats av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll
(SWEDAC) få utföra dessa provningar. Prövningen vid ackreditering
skulle inkludera en bedömning av opartiskhet och integritet.

Vidare föreslogs i propositionen att nuvarande system med kontrollbe-
siktning som mynnar ut i ett beslut om godkännande, föreläggande om
ny besiktning eller körförbud skulle ändras och i stället grundas på
ägarens ansvar för fordonets beskaffenhet. Ägaren skulle sålunda ha ett
giltigt intyg rörande fordonets skick från ett ackrediterat besiktnings-
företag för att få använda fordonet.

1* Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 93

Trafikutskottet föreslog (bet. 1993/94:TU35) att riksdagen skulle god- Skr. 1995/96:93
känna förslagen i propositionen att fristående, ackrediterade besikt-
ningsföretag i konkurrens skulle få utföra kontrollbesiktning av fordon
som ASB har monopol på. Vidare godtog utskottet bl.a. att fordons-
ägarens ansvar för fordonet även får omfatta ett krav på giltigt intyg om
periodisk kontrollbesiktning, vilket skulle ersätta nuvarande beslut om
godkännande. Utskottet godkände även att prisregleringen beträffande
kontrollbesiktning skulle slopas.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr.
1993/94:433).

Innebörden av detta riksdagsbeslut var att den del av fordonskontrol-
len som utgörs av kontrollbesiktning och som utförs av ASB, från den 1
januari 1995 skulle öppnas för konkurrens. Därmed skulle även andra
oberoende kontrollorgan i tredjepartsställning som blivit ackrediterade
av SWEDAC få utföra dessa besiktningar.

Samtidigt med att EES-avtalet godkändes, beslutade riksdagen om
riktlinjer för avveckling av riksprovplatssystemet och antog lagen om
teknisk kontroll (prop. 1991/92:170, bet. 1992/93:EU1, (rskr.
1992/93:18). Riksprovplatssystemet är avvecklat sedan den 1 januari
1995.

På grund av beslutet om avveckling av riksprovplatssystemet lade
regeringen fram förslag till ny lag om vissa besiktningsorgan på for-
donsområdet (prop. 1994/95:69). Riksdagen antog det framlagda lagför-
slaget (bet. 1994/95:TU8, rskr. 1994/95:137).

I lagen (1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet be-
myndigas regeringen att föreskriva att kontrollbesiktningar och andra
nationella besiktningar av fordon skall få utföras av ASB, Statens
maskinprovningar eller av andra organ som är eller har varit riks
provplatser. Lagen gäller till utgången av år 1997. ASB, Statens
maskinprovningar och Svensk Anläggningsprovning AB (numera SAQ
Kontroll AB) har i fordonskungörelsen (1972:595) bemyndigats att
utföra kontrollbesiktningar enligt lagen.

I en skrivelse till regeringen den 18 oktober 1994 hemställde ASB att
kontrollbesiktningen inte skulle öppnas för konkurrens förrän den 1
november 1995 och helst först den 1 januari 1996. Som skäl anförde
ASB att det krävdes ett omfattande förberedelsearbete i form av bl.a.
myndighetsföreskrifter och nya besiktningsrutiner innan den nya ord-
ningen kunde träda i kraft.

I fråga om tidpunkten för ikraftträdandet för den nya ordningen för
kontrollbesiktning ansåg regeringen att en senareläggning till den 1 juli
1995 borde ske (prop. 1994/95:69). Som skäl härför angavs det praktis-
ka förberedelsearbetet som redovisats i skrivelsen från ASB. Fram till
denna tidpunkt skulle sålunda ASB med ensamrätt få fortsätta att utföra
kontrol lbes iktningar.

Vid behandlingen av frågan om avreglering av kontrollbesiktningen
och med anledning av ett i motion framställt yrkande anförde trafik-
utskottet (bet. 1994/95:TU8) att det delade motionärernas uppfattning
att ASB borde få utföra kontrollbesiktningar med ensamrätt till den 1                    4

januari 1996. Därmed skulle skapas rådrum för regeringen att försäkra

sig om att en avreglering av kontrollbesiktningen inte leder till att tra- Skr. 1995/96:93
fiksäkerheten, miljön eller servicen försämras eller till att kostnaderna
ökar.

Om regeringen skulle besluta att avskaffa monopolet för kontrollbe-
siktningen den 1 januari 1996 fann utskottet det väsentligt att konse-
kvenserna av ett sådant beslut utvärderas och att resultatet redovisas för
riksdagen så snart som möjligt.

Utskottet hemställde i fråga om denna del av sitt betänkande att riks-
dagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet
anfört. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan
(rskr. 1994/95:137).

3 Rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effek-
ter på trafiksäkerheten, miljön, servicen och kost-
naderna"

Med anledning av riksdagens beslut angående propositionen 1994/95:69
(bet. 1994/95:TU8, rskr. 1994/95:137) beslutade Kommunikations-
departementet att utreda konsekvenserna av att avskaffa monopolet i
fråga om kontrollbesiktningar från den 1 januari 1996. Utredningen
utfördes av två särskilda utredare, vilka den 15 maj 1995 har avlämnat
rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effekter på trafiksäkerheten,
miljön, servicen och kostnaderna" (K 95/2261/4). Utredningen anger
sammanfattningsvis följande slutsatser:

- Prisbildningen samt utformning av service och tjänster måste vara
fri på en öppen besiktningsmarknad. En konsekvens av detta blir att
ASB inte i framtiden kan åläggas samhällsuppgifter som inte är finan-
sierade. När ASB tappar marknadsandelar till konkurrenter, vilka frä-
mst förväntas uppträda i områden med större fordonsunderlag, minskar
de finansiella möjligheterna att upprätthålla service och uppgifter som
inte är företagsekonomiskt lönsamma. Serviceutbudet i glesbygd kan
därmed komma att hotas. Särskilda åtgärder kan bli nödvändiga för att
fordonsägarna i dessa områden skall få tillgång till rimlig service, t.ex.
etableringsbidrag.

- Konkurrensen om besiktningstjänstema kan förväntas nedbringa
samhällets totala kostnader för den återkommande fordonskontrollen.
Vissa merkostnader kommer dock att uppkomma i det nya kontrollsys-
temet bl.a. på grund av behovet av ökad tillsynsverksamhet. För for-
donsägaren kan de ökade kostnaderna komma att motsvaras av förbätt-
ringar i service och ändrad prissättning. Principen om fri prissättning
kan resultera i olika priser i olika delar av landet för i princip samma
tjänst.

- Besiktningsföretagen antas vilja dimensionera sin verksamhet till
vad som är lönsamt. Någon beredskap för att tillgodose samhällets
behov av en långsiktig kunskapsuppbyggnad och forskning och utveck-
ling inom det fordonstekniska området förväntas inte komma att upprätt-

hållas på en öppen marknad, t.ex. att tillhandahålla expertis åt staten för
uppgifter i internationella förhandlingar.

- Det har inte framkommit skäl som talar för att en avreglering skulle
försämra besiktningskvaliteten och därmed trafiksäkerheten eller miljön.
En förutsättning är dock att en ordentlig tillsynsverksamhet för kontroll
av besiktningskvaliteten byggs upp. Bl.a. erfarenheter från USA visar
på nödvändigheten av noggrann tillsyn av besiktningsföretagen i ett
decentraliserat system.

- Det är troligt att servicen differentieras och att skillnader uppkom-
mer i prissättningen. Det är inte säkert att priset blir det huvudsakliga
konkurrensmedlet. Utbudet av service kommer också att få stor betydel-
se. Ett differentierat och kundanpassat utbud kan förväntas nedbringa
samhällets totala kostnader för besiktningsverksamheten.

Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning över inkomna
remissvar finns tillgänglig i Kommunikationsdepartementet (dnr
K95/2261/4).

Skr. 1995/96:93

4 Besiktningens innebörd

Den nuvarande ordningen för återkommande fordonskontroll bygger
juridiskt på att ASB på statens vägnar tar ställning till fordonets status
och därefter fattar beslut om det skall godkännas eller inte. Ett sådant
beslut innefattar myndighetsutövning mot enskild, vilket får effekter
ifråga om skadeståndsskyldighet för staten enligt skadeståndslagen
(1972:207) m.m. Att överlämna myndighetsutövning till ett organ som
inte är myndighet kräver lagstöd, vilket för närvarande finns i lagen
(1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet.

Ett förslag till öppet system för kontrollbesiktning finns beskrivet i
propositionen 1993/94:167, s. 24 ff. Det har en annan principiell inne-
börd än den nuvarande ordningen. Besiktningsorganet gör samma tek-
niska undersökning som enligt den nuvarande ordningen och upprättar
ett protokoll där det framgår vilka fel och brister som fordonet har samt
hur allvarliga felen bedöms vara med avseende på trafiksäkerhet, buller-
störningar och utsläpp av avgaser. Protokollet utformas som ett intyg
över genomgången besiktning. Intyget skall ges en till tiden klart be-
stämd giltighet och ett giltigt intyg är en förutsättning för att fordonet
skall få användas i trafik. Resultatet av besiktningen skall elektroniskt
rapporteras till Vägverket.

Den tekniska besiktningen kommer för fordonsägaren att bli densam-
ma som tidigare. Från juridisk synpunkt sker en ändring på så sätt att
staten i stället för att själv kontrollera fordonet kräver att fordonet
kontrolleras av ett kompetent organ. Intyget utfärdas på detta organs
vägnar. Fordonet "godkänns" alltså inte längre av staten och någon
myndighetsutövning överlämnas inte till de enskilda organen. Den nya
ordningen innebär därmed också en tydligare markering av att det är
ägaren och inte staten som ansvarar för fordonets skick.

Ett sådant öppet system är helt i överensstämmelse med EU:s synsätt Skr. 1995/96:93
i fråga om bedömning av överensstämmelse, som bygger på att i den
mån fristående organ skall utföra en i författning föreskriven teknisk
kontroll detta skall ske utanför myndighetssfären. Denna tekniska
granskning skall utföras av tekniskt kompetenta organ med en civil-
rättslig relation till kund/beställare. Oenighet skall lösas på tekniska
grunder inom systemet utan statlig överprövning av den tekniska be-
dömningen genom överklagande till myndighet eller domstol. Det finns
en rad europeiska standarder i EN 45 000-serien för sådana organs
verksamhet och organisation. Där finns också regler för ackreditering
som har syftet att skapa förtroende för den verksamhet som ackredite-
ras. Den ackreditering som SWEDAC utför bygger på dessa standarder.

5 En utökad kvalitetskontroll

SWEDAC ackrediterar de organ som skall få utföra kontrollbesiktning.
Frågan om krav på ackrediterade besiktningsföretag har behandlats i
propositionen 1993/94:167, s. 26 ff. Kraven utformas i samarbete mel-
lan SWEDAC, Vägverket och i relevanta delar Statens naturvårdsverk.
Till grund ligger standarden för besiktningsorgan, EN 45 004, som
kompletteras med verksamhetsspecifika krav. Kvalitetskraven och
kostnaderna medför att endast ett mindre antal företag kan förväntas bli
ackrediterade vid sidan av ASB. I ackrediteringen ligger en löpande
tillsyn som innefattar kontroll på platsen av att företagen följer de kvali-
tetssystem som ackrediteringen kräver. Häri ligger också en indirekt
kontroll av företagets tjänster. Uppgifter om att felaktiga intyg utfärdats
måste givetvis omedelbart följas upp av SWEDAC. Kostnaderna för
SWEDAC :s tillsyn faller på företagen själva genom ackrediteringsav-
giften. I själva ackrediteringsordningen ligger således en kvalitets-
kontroll på sådan nivå att den förväntas skapa förtroende för de er-
bjudna tjänsterna.

En viktig kvalitetskontroll görs också vid flygande inspektioner av
fordon i trafik. Riksdagens beslut våren 1994 innefattade att ett utökat
antal flygande besiktningar även skulle innefatta fordonens miljöegen-
skaper. Om det vid en flygande besiktning framkommer något som
tyder på att ett besiktningsorgan utfört arbetet felaktigt, bör rapportering
om detta göras även till SWEDAC. I detta sammanhang kommer Väg-
verket att ges ett uppdrag att organisera en fordonskontroll på väg som
även innefattar kontroll av fordonets avgasutsläpp och buller. Uppdraget
ska ske i samråd med Statens naturvårdsverk och Rikspolisstyrelsen.

Därutöver bör emellertid som framhållits i rapporten också viss ytter-
ligare kvalitetskontroll av företagens tjänster ske. Den bör dock med
hänsyn till det tidigare sagda kunna begränsas och inte föranleda mer-
kostnader av sådan omfattning som vissa remissinstanser synes ha utgått
ifrån. Vägverket bör få regeringens uppdrag att i samråd med
SWEDAC och Statens naturvårdsverk utreda förutsättningarna för ökad

kvalitetskontroll inom ramen för ett öppet system för periodisk åter- Skr. 1995/96:93
kommande fordonskontroll.

Kontrollen bör organiseras och utformas av Vägverket efter samråd
med SWEDAC och Statens naturvårdsverk. Därvid bör Vägverkets bli-
vande bristdatabas kunna utnyttjas. Vid kontrollen bör t.ex. kunna
användas statistiska metoder och laboratoriejämförelser inom avgas-
området. Genom en sådan kontroll skulle det kunna komma fram in-
dikationer på skevheter eller andra brister i systemet som kan föranleda
åtgärder från berörda myndigheter.

6 Behov av särskilda åtgärder i glesbygd

Införandet av ett öppet system kräver enligt regeringens bedömning
även särskilda åtgärder för att tillgodose glesbygdsbehov av besikt-
ningstjänster.

Flera remissinstanser anser att det finns en risk för att servicen i gles-
bygd försämras som en följd av avmonopoliseringen. När den allmänna
periodiska fordonskontrollen öppnas för fri konkurrens bör även pris-
sättningen vara fri. Priserna inom storstadsområdena för besiktning av
den volymmässigt största fordonskategorien, dvs. personbilarna, skulle
då kunna tänkas bli något lägre än för närvarande. Med nuvarande
glesbygdsservice skulle priserna i andra delar av landet sannolikt bli
något högre.

Utredningen har framhållit att nya aktörer som avser att gå in på en
konkurrensutsatt besiktningsmarknad torde komma att grunda sina
överväganden på en bedömning av möjligheterna att driva verksamheten
med tillfredsställande lönsamhet. Ett annat motiv kan vara att ett enga-
gemang passar väl ihop med redan pågående verksamhet och komplette-
rar denna. Intresset från nya aktörer torde främst inriktas mot områden
med stora fordonsunderlag, t.ex. större tätorter. Av naturliga skäl kom-
mer därmed besiktning av personbilar att vara mest intressant.

Det finns en tydlig risk att en konkurrens inom fordonsbesiktningen
inte kan förverkligas i alla delar av landet. Av utredningen framgår att
ASB för närvarande driver ett antal bilprovningsstationer i glesbygds-
områden, vilka inte bär sina kostnader. Dessa stationer finns för att ge
fordonsägarna i dessa delar av landet en rimlig grad av service. Som
statligt bolag och monopolföretag har ASB ålagts en skyldighet att
organisera verksamheten på sådant sätt att den uppfyller rimliga anspråk
på service från den enskilde fordonsägarens sida. Denna princip lades
fast genom propositionen om införande av allmän periodisk fordons-
kontroll (prop. 1963:91).

I ett läge där ASB möter konkurrens från andra aktörer kan bolaget
inte utan vidare åläggas särskilda skyldigheter i fråga om service i
glesbygd. Konkurrensen måste ske på lika villkor. Detta skulle kunna
leda till försämrad service i glesbygd alternativt att fordonsägarna i
dessa områden får vidkännas en högre kostnad för besiktning än for-
donsägare i andra delar av landet.

Enligt riksdagens tidigare beslut skall möjlighet finnas för besiktnings- Skr. 1995/96:93
företag att få dispens från kraven på fristående ställning (tredjeparts-
ställning) i områden med mycket långa avstånd till närmaste besikt-
ningsstation. Det finns enligt regeringens mening ett behov av att när
särskilda skäl föreligger frångå tredjepartskravet liksom att man från de
föreskrivande myndigheternas sida ska kunna ta hänsyn till särskilda
förhållanden i glesbygdsområden.

Utformningen av ett system som tillgodoser behovet av besiktnings-
tjänster i glesbygd måste utredas vidare innan beslut kan fattas om den
framtida organisationen av den periodiska fordonskontrollen. En ytterli-
gare förutsättning är att kvaliteten på utförda tjänster säkerställs genom
exempelvis ökade kontrollinsatser.

Staten har ytterst ansvaret för att en rimlig service finns att tillgå i
alla delar av landet. En avveckling av monopolet för bilbesiktning förut-
sätter därför ett system för besiktningsverksamheten i glesbygd. Efter-
som Vägverket har ett sammanhållande ansvar för fordonsbesiktningen
är det också lämpligt att verket får regeringens uppdrag att utforma ett
sådant system.

När dessa uppdrag är redovisade avser regeringen att återkomma med
förslag till lösning av organisationen av den periodiska fordonsbesikt-
ningen.

gotab 49430, Stockholm 1995