Offentlighetsprincipen

Motion 1999/2000:K310 av Jerry Martinger (m)

Sammanfattning

I motionen uppmärksammas ett fall där den svenska
offentlighetsprincipen kan bli föremål för missbruk på ett sätt som inte
står i överensstämmelse med dess syften. Fallet, i vilket ett
upphovsrättsligt skyddat, icke offentliggjort, verk givits in till olika
myndigheter med den uttalade intentionen att få till stånd ett
offentliggörande av verket, avslöjar brister i regleringen kring
avvägningen mellan offentlighetsprincipen och upphovsrätten. Sverige
har på grund av det inträffade blivit föremål för internationella
påpekanden.

Underlåtenhet att korrigera de belysta bristerna i det svenska rättssystemets
skydd för en enskild persons rätt till egna opublicerade alster kan leda till
ett
minskat internationellt förtroende för Sverige såsom företrädare för öppenhet
inom offentlig förvaltning. Passivitet i frågan kan också leda till att Sverige
tvingas göra större inskränkningar i offentlighetsprincipen som, tillämpad i
enlighet med sina syften, utgör en tillgång för medborgarna och inte ett hot
mot deras rättigheter.

Bakgrund

Den svenska offentlighetsprincipen utgör en hörnsten i den svenska
demokratin. Offentlighetsprincipens syfte kommer till uttryck i 2 kap 1 §
tryckfrihetsförordningen: "Till främjande av ett fritt meningsutbyte och
en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del
av allmänna handlingar." Offentlighetsprincipen syftar således till att ge
medborgarna insyn i myndigheternas verksamhet. Genom denna rätt till
insyn främjas möjligheterna att belysa eventuella felaktigheter i
myndigheternas maktutövning. Offentlighetsprincipen utgör därmed ett
fundament för rättssäkerheten och rättsstaten.

Sverige är tämligen unikt när det gäller omfattningen av öppenhet inom
statsförvaltningen. Vi har utanför Sveriges gränser sett vad bristande insyn
kan medföra i form av korruption och maktmissbruk. Ett exempel är
oegentligheterna inom den förra EU-kommissionen. Det är dock viktigt att
komma ihåg att öppenheten enbart syftar till att medborgarna skall få insyn i
myndigheternas verksamhet. Syftet är inte att ge var och en tillgång till allt
skriftligt material som produceras.

Offentlighetsprincipen skall inte kunna användas för ändamål som strider
mot öppenhetens grundtanke. Principen skall givetvis inte kunna åberopas
för att medborgarna skall få möjlighet att begå brott eller handla på ett sätt
som har till syfte att kränka andra människors rättigheter. Som en parallell
kan nämnas att FN:s stadgar för mänskliga rättigheter anger demokratin som
en grundläggande mänsklig rättighet innebärande bl.a. möjligheten för var
och en att fritt uttala sina åsikter. Denna möjlighet får dock inte utnyttjas i
antidemokratiska syften.

Regleringen av offentlighetsprincipen måste således inrymma begräns-
ningar dels av hänsyn till andra viktiga intressen och principer, dels för att
offentlighetsprincipen inte skall motverka sig själv. Redan tryckfrihets-
förordningen anvisar möjligheter i 2 kap 2 § att begränsa rätten att ta del av
allmänna handlingar t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet, intresset för att
förebygga och beivra brott, det allmännas ekonomiska intressen eller skyddet
för enskilds personliga ekonomiska förhållanden. Dessa begränsningar skall
uttryckas i lag och så sker för närvarande i sekretesslagen. Sekretesslagen
anvisar möjligheter för myndigheterna att sekretessbelägga handlingar av
olika skäl. Lagbestämmelserna är starkt kasuistiskt inriktade och har som
utgångspunkt att sekretessbeläggande endast kan ske av en viss myndighet
och i ett visst givet ärende. Det finns nästan inga sekretessbestämmelser som
är överlappande. Denna lagstiftningsteknik må ha ett vällovligt syfte,
nämligen att begränsningar i offentlighetsprincipen skall vara precist
angivna, men kan ofrånkomligen också leda till absurda och Kafka-liknande
konsekvenser.

Som exempel kan nämnas följande. För några år sedan pågick en stor
brottmålsrättegång rörande barnpornografibrott. I domstolens akt fanns
bevismaterial, bl.a. videofilmer med barnpornografiska skildringar. Dessa
videofilmer betraktades som offentliga handlingar, vilket utnyttjades genom
att beställningar av videofilmerna skedde från allmänhetens sida. Det ligger
nära till hands att anta att beställningarna företrädesvis gjordes av personer
med pedofilistisk läggning. Domstolen som skulle ta ställning till begäran
om utfående av videofilmerna ansåg att det var ytterst olämpligt att dessa
filmer lämnades ut eftersom domstolen i sådant fall faktiskt skulle komma att
medverka till brott. Domstolen avslog därför, med hänvisning till offent-
lighetsprincipens syften, begäran om utfående av videofilmerna. Detta avslag
upphävdes sedermera av högre instans och domstolen var således tvingad att
kopiera och lämna ut filmer med brottsligt innehåll. Det fanns vid detta
tillfälle ingen sekretessbestämmelse som var direkt tillämplig, och därför
drogs slutsatsen att filmerna måste lämnas ut.

Senare infördes i sekretesslagen en bestämmelse som möjliggör sekretess
avseende nämnda typ av videofilmer. Sekretessbestämmelsen är emellertid
utomordentligt snävt utformad ( 5 kap 6 §) och gäller endast i mål om ansvar
för barnpornografibrott. Om en videofilm med barnpornografibrott av någon
anledning skulle hamna hos en myndighet som inte handlägger mål om
barnpornografibrott, saknas en tillämpbar sekretessbestämmelse. Ett annat
exempel som kan nämnas i sammanhanget är ärenden om granskning av film
eller videogram. Enligt 8 kap 20 § sekretesslagen gäller sekretess, men
sekretesskyddet upphör enligt bestämmelsen så snart ett granskningsärende
avslutats. Detta innebär att vem som helst äger rätt att ta del av de film-
sekvenser som förbjudits, t.ex. på grund av sitt våldspornografiska innehåll.
Man skulle vidare kunna tänka sig att en person olovligen kommit över
Volvos hemliga ritningar till en ny bilmodell och inger dessa handlingar till
exempelvis riksdagen för vidare spridning. Att ett sådant förfarande skulle
vara tillåtet vore självfallet orimligt.

Under senare år har även ett annat fall som medfört absurda konsekvenser
för offentlighetsprincipens räckvidd uppmärksammats. Hösten 1996 offent-
liggjorde och spred en person olovligen kopior av vissa av Scientologi-
kyrkans heliga skrifter, vilka är opublicerade och upphovsrättsskyddade. På
begäran av upphovsrättsinnehavaren beslutade såväl Stockholms tingsrätt
som Svea hovrätt att personen omedelbart skulle förbjudas att sprida
skrifterna vidare. Domstolarna beslutade även att skrifterna skulle tas i
förvar. Sedermera har Stockholms tingsrätt i dom konstaterat att den ifråga-
varande personen gjort sig skyldig till upphovsrättsintrång. Vederbörande
försökte fortsätta spridningen genom att uppmana allmänheten att beställa
kopior av skrifterna från domstolens akt till vilken personen själv ingivit en
kopia av sina intrångsgörande dokument. Domstolarna, inklusive Högsta
domstolen, beslutade emellertid att skrifterna skulle sekretessbeläggas enligt
en särskild bestämmelse i sekretesslagen som anger att sekretess kan
förordnas i mål vid domstol beträffande handlingar som rör enskilds
affärsförhållanden. I syfte att kringgå detta sekretessbeslut lämnade personen
i fråga då in skrifterna till andra myndigheter, bl.a. riksdagen,
justitiekanslern
och justitiedepartementet. Dessa myndigheter hade uppenbarligen ingenting
med upphovsrättstvisten att göra. De beslutade ändå att ta emot skrifterna
och behandla dessa som offentliga handlingar. Trots upphovsrättsinne-
havarens påpekanden om att skrifterna var såväl opublicerade som upphovs-
rättsskyddade och att domstolar förbjudit vidare spridning av skrifterna,
beslutade nämnda myndigheter att tillhandahålla skrifterna som offentlig
handling. Även om skrifterna inte hade någonting med dessa myndigheters
verksamhet att skaffa ansåg sig myndigheterna ändå skyldiga att lämna ut
skrifterna till allmänheten, eftersom en tillämplig sekretessbestämmelse
saknades. Detta trots att myndigheterna genom sitt förfarande faktiskt
medverkade till eller befrämjade olaglig verksamhet.

Skrifterna lämnades även in till Stockholms tingsrätts administrativa
avdelning, vilken beslutade att behandla skrifterna på ett annat sätt än den
avdelning på tingsrätten som handlade upphovsrättsmålet. Inte för att man
hade en annan uppfattning i sak om huruvida materialet skulle sekretess-
beläggas, utan för att den administrativa avdelningen ansåg att den sekretess-
bestämmelse som tingsrättens upphovsrättsavdelning tillämpat inte kunde
tillämpas på tingsrättens administrativa avdelning.

TRIPS-avtalet och Bernkonventionen

Upphovsrätten har en starkt internationell prägel. På grund härav har ett
antal olika internationella överenskommelser ingåtts. De viktigaste
överenskommelserna är Bernkonventionen och TRIPS-avtalet. Till dessa
överenskommelser är Sverige liksom mer än 130 länder anslutna.
TRIPS-avtalet och Bernkonventionen innehåller regler som ålägger
medlemsstaterna att upprätthålla en viss miniminivå på skydd för
upphovsrättsligt skyddade verk.

När svenska myndigheter tillhandahöll det opublicerade och upphovsrätts-
skyddade scientologmaterialet ifrågasatte USA om Sverige uppfyllde Bern-
konventionen och TRIPS-avtalet. Den amerikanska administrationen har ett
särskilt departement, United States Trade Representative (USTR), som har
till syfte att bevaka att amerikanska medborgares immateriella rättigheter
respekteras i olika länder. Årligen publicerar USTR en lista över de länder
som man anser bryter mot TRIPS-avtalet. Sverige har under tre år i följd,
1997, 1998 och 1999, upptagits på denna lista. USTR konstaterar bl.a. att
Sverige inte uppfyller sina åtaganden enligt TRIPS-avtalet och har anfört:
"In addition, Swedish law permits official institutions such as government,
ministries and the parliament to provide copies to the public of documents
that are filed with them even though such documents may be unpublished
and protected by copyright law."

USTR:s yttersta remedier mot länder som inte uppfyller sina åtaganden
enligt TRIPS-avtalet är att påkalla internationellt tvistelösningsförfarande
inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO). Den svenska rege-
ringen har till viss del vidgått de problem som USTR påpekat. Regeringen
har på olika sätt sökt att undanröja den grund för kritik som USTR synlig-
gjort. Man har emellertid inte lyckats med detta, varför hotet om ett inter-
nationellt tvistelösningsförfarande kvarstår. Regeringen har även framhållit
att det förhållandet att offentlighetsprincipen kan användas för att kringgå
upphovsrätten kan utgöra ett hinder när Sverige argumenterar för ökad
öppenhet inom t.ex. andra länder och EU.

Nuvarande lagstiftning

Regeringen anser att redan den befintliga svenska lagstiftningen står i
överensstämmelse med TRIPS-avtalet och Bernkonventionen. Samtidigt
menar man emellertid att det finns behov av ny lagstiftning eftersom den
befintliga lagen är oklar till sin innebörd och kan leda till
tolkningsproblem. En ofrånkomlig slutsats av denna inställning är att
regeringen menar att redan den nuvarande lagstiftningen kan användas
för att komma till rätta med missbruk av offentlighetsprincipen.

Grundliga rättsliga argument har framförts till stöd för en tillämpning av
nuvarande lagstiftning som förhindrar att icke offentliggjorda upphovsrätts-
ligt skyddade verk utan begränsningar lämnas ut till allmänheten. Dessa
rättsliga argument understöds av ledande juridisk expertis på området.

Även om regeringen givetvis inte kan påverka enskilda myndigheters
beslut kan regeringen fatta beslut om tillämpningen inom justitiedeparte-
mentet och härigenom också ge vägledning till andra myndigheter. När det
gäller de rättsliga möjligheter som står till buds att med stöd av befintlig
lagstiftning förhindra olaglig spridning av upphovsrättsligt skyddade verk
genom myndigheters försorg kan hänvisas till utlåtanden från professorerna
Gunnar Karnell, Gunnar Bramstång och Marianne Levin samt f.d. justitie-
rådet Torwald Hesser.

Utrikessekretess

Enligt 2 kap 1 § sekretesslagen finns möjlighet att sekretessbelägga
uppgifter som angår Sveriges förbindelser med annan stat, mellanfolklig
organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat
om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser om
uppgiften röjs. Hösten 1997 beslutade regeringen att tillämpa sekretess
enligt 2 kap 1 § sekretesslagen beträffande den kopia av
scientologmaterialet som finns hos Justitiedepartementet. Justitiekanslern
följde detta beslut men såväl riksdagens förvaltningskontor som
Stockholms tingsrätts administrativa avdelning tillämpade inte denna
sekretessbestämmelse utan tillhandahöll alltjämt skrifterna som offentlig
handling. I juni 1998 underkände Regeringsrätten regeringens
tillämpning av bestämmelsen om utrikessekretess och sekretessen hävdes
återigen.

Ny lagstiftning

I syfte att snarast möjligt förstärka skyddet för upphovsrättsligt skyddade
verk utarbetade justitiedepartementet under hösten 1998 en
departementspromemoria (Ds 1999:7). Departementspromemorian lades
fram i februari 1999. Departementspromemorian tog utgångspunkt i § 26
b upphovsrättslagen. § 26 b stadgar nämligen att upphovsrätten inte
hindrar att allmänna handlingar tillhandahålls enligt 2 kap
tryckfrihetsförordningen. Det är i allt väsentligt på denna bestämmelse
som myndigheterna baserat sin tillämpning av offentlighetsprincipen när
det gäller upphovsrättsskyddade verk. Regeringen föreslog ett tillägg till
§ 26 b enligt följande: "Om det i en allmän handling ingår ett verk och
det finns anledning att anta att verket kommit in till myndigheten utan
upphovsmannens samtycke och utan att det tidigare har offentliggjorts,
skall det i handlingen ingående verket tillhandahållas endast om det står
klart att det förfogande över verket som tillhandahållandet innebär kan
ske utan skada för upphovsmannen."

Departementspromemorian remissbehandlades under våren 1999. Remiss-
instanserna var till övervägande del positiva till den föreslagna lagändringen
även om vissa synpunkter framfördes om att den föreslagna lagändringen
skulle få för brett tillämpningsområde. Regeringen utarbetade härefter en
lagrådsremiss som överlämnades till Lagrådet det 2 september 1999. Lag-
rådsremissen byggde i allt väsentligt på innehållet i departementspromemo-
rian. Med hänsyn till de synpunkter som framkommit från remissinstanserna
beslutade dock regeringen att något modifiera tillägget till § 26 b. § 26 b i
lagrådsremissen fick därför följande lydelse: "Om det i en allmän handling
ingår ett verk och det finns anledning att anta att verket inte tidigare har
offentliggjorts och att det har kommit in till myndigheten utan upphovs-
mannens samtycke skall det i handlingen ingående verket dock inte
tillhandahållas om det kan antas att det förfogande över verket som tillhanda-
hållandet innebär medför skada för upphovsmannen."

Lagrådsyttrandet

Lagrådet yttrade sig över remissen den 13 september 1999. Rådet
avstyrkte förslaget med hänvisning till att förslaget såsom det var
utformat inte kunde anses vara förenligt med grundlagen.

Risken för internationellt tvistelösningsförfarande är överhängande.

Den svenska regeringen har nu i ett antal försök misslyckats med att
komma till rätta med de problem som USTR belyst. Regeringen har uttryck-
ligen framhållit att ett tvistelösningsförfarande inom ramen för WTO kan
innebära betydande risker för den svenska offentlighetsprincipen. Man menar
att ett sådant förfarande kan leda till längre gående inskränkningar i
offentlighetsprincipen än vad som egentligen erfordras och överväger för
närvarande ett nytt lagförslag. Samtidigt rycker ett för Sverige mycket
oönskat WTO-förfarande allt närmare. USTR och den amerikanska
administrationen kan med fog säga att man berett regeringen alla möjligheter
att komma tillrätta med problemet utan att detta lyckats, varför den enda
återstående lösningen skulle vara ett WTO-förfarande. Frågan om en
harmonisering av svensk lagstiftning med TRIPS-avtalet måste därför ges
högsta prioritet. Regeringen bör inte nöja sig med att utarbeta ett förslag till
lösning utan måste arbeta med flera alternativ: naturligtvis alternativ som
inte är motstridiga. Det torde därvid vara lämpligt att utgå från följande.

1. Regeringen bör verka för att redan nuvarande lagstiftning tillämpas på
ett sådant sätt att missbruk av offentlighetsprincipen undviks.

2. Regeringen bör fortsätta sitt arbete med att göra ett tillägg till upphovs-
rättslagen med en annan teknisk lösning än tidigare och som kan förväntas
bli accepterad av Lagrådet.

3. Regeringen bör även arbeta med att söka införa särskilda bestämmelser i
sekretesslagen som skulle gälla alla myndigheter i alla typer av ärenden.

4. Regeringen bör utröna möjligheten att inrätta en särskild bestämmelse i
sekretesslagen som direkt tar sikte på upphovsrättsligt skyddade verk.

Hemställan

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om offentlighetsprincipen.

Stockholm den 5 oktober 1999

Jerry Martinger (m)