med anledning av skr. 2001/02:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Motion 2001/02:Fi46 av Per Landgren m.fl. (kd)

1 Sammanfattning

Den socialdemokratiska regeringen har under senare delen av 1990-talet använt kommunsektorn som en budgetregulator; alltefter den statliga saneringspolitikens behov. Samtidigt som statsbidrag och skatteintäkter har ökat, har de också urholkats och försvagats genom regeringens politik. De tillskott till kommunsektorn som Socialdemokraterna berömt sig av sedan 1997 visar sig vid en närmare analys inte ha inneburit någon förstärkning när man tar hänsyn till andra beslut som också påverkat den kommunala ekonomin. Statliga reformer har krävt ett ökat kommunalt ansvarstagande, som inte finansierats enligt finansieringsprincipen. Behoven inom de obligatoriska verksamheterna har också ökat. Underskott, löneökningar och prisökningar har lett till en ansträngd ekonomi för kommunsektorn. För landstingens del är det statliga nettotillskottet från 1996 till och med 2001 enbart 0,5 miljarder kronor,och för kommunerna räknar Kommunförbundet med en nettoförlust år 2005. Staten ger och staten tar. Regeringens agerande och ensidiga bild av statsbidragsökning, bevisar socialdemokratins instrumentella syn på kommunsektorn.

Med denna motion vill vi kritiskt analysera regeringens politik gentemot kommuner och landsting. Vi redovisar också ett tydligt politiskt alternativ. Vi fokuserar på den ideologiska grunden, på statens relation till kommunsektorn och den kommunala självstyrelsen samt på den kommunala ekonomin ur olika aspekter. Vår riksdagspolitik för kommunsektorn är framtagen gemensamt med ledande företrädare för Kristdemokraternas kommun- och landstingspolitiker. Till skillnad från regeringspartiet är kristdemokratiska företrädare från kommun, landsting och riksdag överens om att respektera de olika politiska nivåernas självstyre och kompetensområden.

Vi vill så långt möjligt värdesäkra den kommunala välfärden genom stabila skattebaser. Med utgångspunkt från behoven som behandlas i denna motion, och som tidigare dokumenterats genom statliga, kommunala och privata utredningar, anser vi det vara sakligt underbyggt och väl motiverat med ett resurstillskott under planperioden. På längre sikt behövs såväl en bättre dimensionerad skattebas, som en bättre näringspolitik med ökade skatteintäkter som följd.

Kristdemokraterna anser att kommunsektorn behöver ett tillskott i stället för den neddragning som regeringen föreslår för att få sin budget att gå ihop. Ett tillskott är viktigt för att snabbt kunna täcka in den högre ambitionsnivå som Kristdemokraterna har för vården, skolan och äldreomsorgen. Detta gäller bland annat en långsiktig utökning av antalet vårdplatser inom äldreomsorgen och sjukvården, och möjligheten för kommunerna att skapa kvalitetsförbättringar inom andra viktiga områden som skolan. Kommunerna bör fritt få använda pengarna istället för den centralstyrda skolsatsning som regeringen vill genomföra.

Tillskottet i resurser till kommunsektorn bör vara 5,5 miljarder kronor de närmaste två åren. Dessutom bör 1 miljard kronor läggas, utöver regeringens anslagna s.k. tillgänglighetspengar, till en nationell vårdgaranti. Netto innebär Kristdemokraternas förslag därmed en resursökning för kommunsektorn med 6,5 miljarder kronor de närmaste två åren jämfört med regeringens förslag. Därtill bör primärkommunerna, som påpekats ovan, få använda regeringens centralstyrda skolpengar helt fritt i form av generella statsbidrag.

2 Innehållsförteckning

1 Sammanfattning 34

2 Innehållsförteckning 36

3 Förslag till riksdagsbeslut 37

4 Regeringens skrivelse 37

5 Principiella utgångspunkter 38

6 Kommunerna och välfärden 39

7 Den kommunala självstyrelsen 40

8 Socialdemokraternas misslyckade vårdpolitik 41

8.1 Ett borgerligt vårdalternativ 42

9 Kommunal ekonomi 43

9.1 En dyster utveckling 44

9.2 Staten ger och staten tar 44

9.3 Staten styr kommunerna alltmer 46

9.4 Underfinansierade förslag 46

9.5 Finansieringsprincipen 47

9.6 Den kommunala obalansen och utjämningssystemet 47

9.7 Kommunal upphandling och eget val 49

10 Kristdemokratisk kommun- och landstingspolitik 50

3 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag beträffande avveckling av den statliga fastighetsskatten och förslag om att kommunerna skall ta ut en fastighetsanknuten serviceavgift.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om kommunala försäljningar av bostadsbolag och att de inte skall motverkas av staten.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att precisera, lagfästa och institutionalisera finansieringsprincipen.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tilläggsdirektiv till utredningen om det kommunala utjämningssystemet eller tillsättning av en parlamentarisk utredning för att se över utjämningssystemet.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om kommunal upphandling och eget val.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om riktade bidrag.

4 Regeringens skrivelse

I regeringens skrivelse 2001/02:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn ges en övergripande skildring av kommunernas och landstingens ekonomi och verksamhetsutveckling de senaste åren. Syftet med regeringens skrivelse är att redovisa utvecklingen i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering formulerat för respektive verksamhet. Med statistik och analyser redovisas genomsnitt och allmänna utvecklingstrender i såväl positiv som negativ riktning. Kunskap om trender och genomsnitt på en aggregerad nivå är värdefull för en övergripande statlig politik för kommunsektorn. Man skall dock ha i minnet att siffrorna har en tidsmässig eftersläpning. Det läge som i år beskrivs i regeringens skrivelse är i stor utsträckning det läge kommunsektorn befann sig i vid slutet av år 2000. Förhoppningsvis kan den kommande kommunala databasen möjliggöra en mer aktuell bild av kommunsektorn i framtida skrivelser om kommunsektorn. Till detta kommer att bilden som presenteras är missvisande på flera andra sätt.

En sakligt beskrivande och analyserande lägesbeskrivning bör vara problemorienterad. Tyvärr finns det även i detta års skrivelse en tydlig tendens att i många avsnitt försköna utvecklingen och inte redovisa de uppenbara problem som finns inom flera områden. En del statistiska uppgifter och beräkningar blir genom sitt urval missvisande. Regeringen väljer även att undanhålla viss information som kan skapa kritik. Ett exempel på detta är statistik över antalet vårdplatser i Sverige. Det är en information som brukar presenteras i regeringens skrivelse om den kommunala sektorn, men som i år inte finns med. Anledningen till att denna statistik inte presenteras kan vara att regeringen misslyckats i sin vårdsatsning. Antalet vårdplatser i Sverige har nämligen minskat, visar statistik från SCB, något som vi återkommer till senare i motionen.

Som tidigare år saknas jämförelser som redovisar exempelvis de goda resultat som uppnåtts genom konkurrensutsättning i kommuner och landsting. Inte heller i år har den ökade valfrihet och pedagogiska stimulans som åstadkommits genom det ökande antalet friskolor uppmärksammats. Möjligheterna till besparing och effektivisering genom offentlig upphandling och eget val förbigås. Men tendensen mot en starkare central detaljstyrning och likriktning av kommunsektorn syns tydligt i skrivelsen.

5 Principiella utgångspunkter

Ett samhälle byggs underifrån och uppåt i olika nivåer av gemenskaper. Det börjar med familjer och det civila samhällets övriga gemenskaper och fortsätter med lokala och regionala politiska gemenskaper till den statliga nivån. Därefter kommer internationella politiska organisationer och sammanhang mellan länder, t.ex. EU och FN. Varje nivå är ägnad att lösa uppgifter som inte på ett tillfredsställande sätt kan lösas på en lägre nivå. Varje gemenskapsnivå är således i första hand kompletterande till de lägre och inte avsedda att ersätta eller beröva dem vare sig deras uppgifter eller frihet. Det ingår även i den subsidiära rollen att vid behov värna medborgares rättigheter gentemot mellanliggande nivåer.

De naturliga gemenskaperna motiverar en maktfördelning sinsemellan. En familj har sina uppgifter och mål, som inte kommunen ska ta över. Familjen har också rättigheter, som kommunen ska respektera. På samma sätt har kommunsektorn uppgifter och mål, som staten inte ska ta över. Kommunala rättigheter ska respekteras av staten, såsom de har erkänts av staten genom den kommunala självstyrelsen. I en kristdemokratisk vision av Sverige följer samhällets olika delar ett subsidiärt mönster. Kommunernas roll är att vara subsidiär (stödjande) i förhållande till gemenskaperna som bygger upp kommunen; landstingen/regioner i förhållande till gemenskaperna som bygger upp dem. Staten skall i sin tur vara subsidiär i sin relation till kommunerna och landstingen/regionerna. Bestämmanderätten över sådant de såväl naturligt som effektivast kan sköta själva ska respekteras. Den logiska konsekvensen av detta resonemang är en maktfördelning och uppgiftsfördelning enligt subsidiaritetsprincipen. Bevisbördan ligger på t ex staten i förhållande till kommunerna att motivera varför staten skall bestämma i uppgifter som ligger eller borde ligga på kommunerna. Ytterligare en logisk konsekvens är att regering och riksdag skapar en ekonomiskt stabil grund för den kommunala respektive regionala självstyrelsen med legitima och stabila skattebaser, så att den kommunala sektorn med viktiga uppgifter som undervisning, äldreomsorg, sjukvård etc. blir mindre sårbar för konjunktursvängningar.

6 Kommunerna och välfärden

Varje kommun, landsting och region är unik med starka och svaga sidor. Den grundlagsfästa självstyrelsen gör det möjligt att med god kännedom om lokala förutsättningar och behov utforma vård, omsorg och service för invånarna på bästa sätt. Självstyrelsen tenderar dock att urholkas i takt med att en övervältring av ansvar för såväl detaljreglerad verksamhet från stat till kommun ökar. Kommunal självstyrelse som sätter människan i centrum är en grundbult för att forma ett tryggt samhälle för alla. Därför måste kommunsektorn ges möjlighet att verka i enlighet med den frihetsidé som det kommunala självstyret utgör.

Kommunsektorns skatteintäkter påverkas i hög grad av sysselsättningsutvecklingen i den privata sektorn. Sveriges långsiktiga tillväxtförutsättningar hade med all säkerhet varit mycket bättre om regeringens politik inte ensidigt inriktats på budgetsanering och alltför lite på att förbättra företagsklimatet. Hade Sverige haft samma utveckling sedan 1996 som OECD skulle vi haft 30 miljarder kronor mer att fördela.

De blygsamt växande resurserna i kommunsektorn har använts för att klara de ökande barnkullarna och de allt fler äldre. Någon kvalitetsförbättring, exempelvis i form av ökad personaltäthet, har det inte funnits utrymme för. En fortsatt hög total arbetslöshet avspeglar sig i sämre utvecklingsmöjligheter och höga kostnader för många kommuner.

Den ekonomiska saneringspolitiken har under 90-talet varit särskilt tung för kommunsektorn. Den socialdemokratiska regeringen använde under den senare delen av 1990-talet kommunsektorn som budgetregulator när saneringspolitiken bedrevs. Successivt ökade allmänna egenavgifter sedan 1995 minskade kommunsektorns skatteintäkter med drygt 18 miljarder, eftersom egenavgifterna är avdragsgilla. Samtidigt som statsbidragen var nominellt oförändrade under åren 1993–1996 och urholkades användes ökade kommunala skatteintäkter till att täcka underskott, löneökningar och prisökningar. Till detta kom statliga reformer om ett ökat kommunalt ansvarstagande, som inte finansierats av staten enligt den tidigare knäsatta finansieringsprincipen. Kommuner och landsting har således mött långt större besparingskrav än vad som enbart skulle ha blivit följden av den svaga utvecklingen av de egna skatteintäkterna.

En annan faktor som påverkar kommunsektorn är den starkt förändrade ålderssammansättning som dessutom inneburit väsentligt förändrade förutsättningar och behov. De höga födelsetalen i början av 1990-talet tillsammans med en ökad livslängd och därmed fler äldre människor kräver ökade resurser. Det stora skattebortfallet på grund av egenavgifterna och etappvisa återföringar i form av ökade statliga bidrag har därför framtvingat ett stort förändrings- och omstruktureringsarbete inom kommunsektorn, för att uppnå ekonomisk balans. Förändringskravet har medfört både negativa och positiva konsekvenser. Verksamheterna har ofta en hög effektivitet och god kvalitet, men samtidigt utnyttjas personalen ofta alltför hårt. I vissa fall erbjuder heller inte offentliga arbetsgivare en miljö som ger stimulans och möjligheter till utveckling och medinflytande. Riksförsäkringsverket har visat att en ökande andel av kommun- och landstingsanställda är sjukskrivna för psykiska besvär. Detta är oroväckande såväl ur den enskildes som ur samhällets perspektiv. Arbetsmotivation och arbetsglädje måste återställas för att klara kompetensförsörjningen. De anställdas arbetsmiljö påverkar verksamhetens kvalitet.

Nya befolkningsprognoser och utvärderingar av de kommande resursbehoven indikerar att behoven av utbildning, vård och omsorg på den kommunala sidan ökar med 0,7–0,8 procent årligen till följd av den demografiska utvecklingen. Detta kan jämföras med att hela befolkningen växer med 0,1–0,2 procent per år. Enligt Kommunförbundets bedömning växer behoven snabbare än resurserna de kommande åren. För närvarande har vi de stora barnkullarna från början av 1990-talet inom grundskolan. I mitten av årtiondet kommer toppen att flyttas till gymnasieskolan. Äldreomsorgens anspråk växer hela tiden fram till 2010.

Mot bakgrund av dessa erfarenheter är det riktigt att stärka den kommunala självstyrelsen och förbättra planeringsförutsättningarna genom att på kort sikt öka de generella statsbidragen och på lång sikt öka den kommunala sektorns möjlighet till självfinansiering genom ökat skatteunderlag.

7 Den kommunala självstyrelsen

Regeringsformens portalparagraf pekar ut den kommunala självstyrelsen som ett medel att förverkliga demokratin. I praktiken har dock den kommunala styrelsen fungerat som en del av den statliga förvaltningsorganisationen även om det inom vissa ramar finns en betydande frihet för kommunerna. I författningspolitisk mening är det dock inte fråga om en självstyrelse.

Idag kan kommuner fatta beslut, men finner regeringen och riksdagsmajoriteten dem misshagliga så står det dem fritt – i rättslig mening – att intervenera i den kommunala beslutskompetensen och inskränka beslutanderätten i olika avseenden. Det finns ett antal exempel på detta. Samtidigt kräver logiken att om regeringsformen ger den kommunala självstyrelsen en ställning i det svenska samhället så skall den rimligtvis också ha ett substantiellt innehåll. Eller som Lagrådet skrivit: ”någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen ha”.

De nuvarande förhållandena är inte acceptabla. Om man vill ha en reell kommunal självstyrelse måste det till en kraftfull rättslig kompetens för kommunerna att utöva den. Kristdemokraterna har i andra sammanhang påpekat att subsidiaritetsprincipen bör bli vägledande även för nationella förhållanden. Som bekant är den en del av Europeiska unionens rättskapacitet. Subsidiaritetsprincipen har följande innehåll: Det en naturlig gemenskap på ett ändamålsenligt sätt kan sköta skall den också få sköta. De överordnade gemenskaperna (t ex staten) har en skyldighet att stödja där så behövs och detta stöd måste respektera de enskilda människornas rättigheter och de naturliga gemenskapernas egna kompetensområden.

Om subsidiaritetsprincipen tillämpas på definitionen av kommunal självstyrelse så konstaterar vi att det behövs en utökad respekt från statsmaktens sida för den kommunala gemenskapens eget kompetensområde. En sådan respekt måste avspegla sig i regeringsformens bestämmelser om denna självstyrelse.

Regeringsformen behöver alltså tydliga och avgränsade bestämmelser om den kommunala beslutskompetensen. Det säger sig närmast självt att för att sådana skrivningar skall ha rättsliga verkningar för förhållandet mellan stat och kommun så krävs en tydlig lagprövningsrätt, som medger att kommunerna kan hävda sitt av grundlagen fastlagda kompetensområde gentemot regering och riksdag.

8 Socialdemokraternas misslyckade vårdpolitik

Den socialdemokratiska regeringen har i skrivelsen valt att inte ta upp statistik kring antalet vårdplatser i Sverige. Vi har därför tagit fram statistik över förändringen av antalet vårdplatser i Sverige sedan Socialdemokraterna tog över makten 1994. Det visar sig att försämringen är markant.

Den svenska sjukvårdens stagnation under 1990-talet blir tydlig när man analyserar utvecklingen av antalet vårdplatser och antalet anställda inom sjukvården och omsorgen. Om man dessutom jämför svensk hälso- och sjukvård i ett internationellt perspektiv förstärks bilden av att regeringen lämnar en version av den förda politikens resultat med liten eller ingen förankring i verkligheten.

Tabell 1. Vårdplatser i den slutna sjukvården

Källa: SCB, Statistisk årsbok 2002

Nästan 14 000 vårdplatser har försvunnit i slutenvården under de två senaste mandatperioderna. Det har inte heller skett någon motsvarande platsökning i den kommunala äldreomsorgen. Anpassningen till nya vårdmetoder och medicinska framsteg är naturlig. Men den faktiska minskningen med 30 % av antalet vårdplatser i slutenvården är helt orimlig mot bakgrund av de behov som finns.

Antalet anställda inom vård- och omsorgssektorn är i många fall helt otillräckligt. Detta har lett till sämre vård och omsorg, samtidigt som belastningen på den kvarvarande personalen blivit alltför hög. Det är ingen tillfällighet att sjukskrivningarna ökar inom vården. Regeringens satsningar för att öka antalet anställda har inte gett önskat resultat.

8.1 Ett borgerligt vårdalternativ

Kristdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet är överens om en ny nationell vårdgaranti som ska gälla från och med den 1 januari 2003. Den ska tas fram i samverkan med Landstingsförbundet. En vårdgaranti som omfattar operation eller behandling finner vi nödvändig, men är enligt vår mening inte tillräcklig. Den totala väntetiden är i själva verket längre av andra orsaker. Därför måste vårdgarantin beakta vårdens alla delar: symptom, diagnos och behandling.

En lättillgänglig primärvård som snabbt kan ordna en besökstid är avgörande för den personliga tryggheten och för förtroendet för sjukvården. Det avlastar den kostnadskrävande akutvården som då får mer tid och resurser för de riktigt akuta och krävande fallen. Det ger en mer kostnadseffektiv vård som är bättre för alla. Det är också viktigt att onödiga väntetider inte uppstår under utredning för att avgöra behovet av åtgärder. Köer till t.ex. röntgen och laboratorieundersökning får inte urholka vårdgarantin.

Den vårdgaranti Kristdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet föreslår, syftar till att korta vårdkedjans samtliga väntetider, från patientens första kontakt med vården till dess att han eller hon är slutbehandlad. Om inte den vårdenhet som patienten valt kan ge vård i tid har huvudmannen skyldighet att hänvisa patienten till någon annan vårdgivare i eller utom landstinget.

Vårdgarantin innebär

• att kontakt garanteras med vårdcentral/primärvården samma dag som kontakten tas

• besök hos distrikts- eller husläkare senast inom fem dagar efter att kontakten tagits, då vårdgarantin är fullt genomförd inom 48 timmar

• besök hos annan specialist inom två månader

• behandling inom tre månader efter det att beslut om sådan fattats.

När inte det ”egna sjukhuset” kan ge vård i tid skall patienten erbjudas vård efter eget val inom det egna landstinget eller utom detta. Det åligger hemlandstinget att se till att patienträttigheten uppfylls, d.v.s. ansvara för att motsvarande vård ges på annat håll och att stå för resekostnaderna och andra eventuellt tillkommande kostnader. Det underlättas naturligtvis om landstingen tecknar vårdavtal med andra vårdgivare. Det är landstingets skyldighet att både informera patienten om hennes rättigheter samt bistå med den praktiska hjälp som kan behövas.

Då alltför många i dag får uppleva att en operation eller behandling inställs på operationsdagen av andra skäl än medicinska, skall patienten ha rätt att få vården så snabbt som möjligt på det ursprungliga sjukhusets bekostnad, även om det innebär vård hos annan vårdgivare. Det är landstingets uppgift att informera patienten om denna rättighet.

Patienten ska vid inställd operation eller behandling av andra skäl än de egna medicinska kunna kompenseras ekonomiskt. Detta bör belasta den ansvariga klinikens egen budget.

För att snarast kunna erbjuda vård till den stora grupp patienter som idag står i kö och väntar på operation/behandling är vi beredda att tillskjuta särskilda medel, sammantaget 3,5 miljarder kronor under två år med tyngdpunkt på första året. Bidraget skall vara tidsbegränsat till två år och utformat så att det leder till ökade prestationer och stimulerar till ett gott resursutnyttjande. När kön klarats av skall vårdgarantin kunna upprätthållas av den befintliga, reformerade organisationen.

Den nationella vårdgarantin omfattande alla medicinskt motiverade diagnoser skall vara fullt genomförd inom två år. De långa köerna, bristen på personal på många håll och den tid det tar för att genomföra nödvändiga förändringar både vad avser organisation och arbetsformer gör att vårdgarantin byggs ut i två steg. I det första steget ingår de diagnoser och behandlingar som omfattades av den tidigare nationella vårdgarantin samt ytterligare ett 10-tal behandlingar främst för barn och äldre.

9 Kommunal ekonomi

Den kommunala ekonomin utgör en stor och betydelsefull del av den svenska ekonomin. Skatterna och statsbidragen utgör enligt skrivelsen 2001/02:102 tillsammans ca 22,5 % av BNP. I statsbudgeten utgör kommunsektorn det näst största utgiftsområdet på ca 100 miljarder. Staten med riksdag och regering har ett övergripande ansvar för att hela den offentliga verksamheten drivs och utvecklas i samhällsekonomisk balans. Vi menar att detta är förenligt med en långtgående självstyrelse. Detta kräver dock etablerade institutioner för samarbete och samförstånd mellan stat och kommunsektorn.

Många brister i kommunsektorns verksamheter har sin viktigaste orsak i otillräckliga ekonomiska resurser. Den kommunala självstyrelsen måste bekräftas av en stabil och tillräcklig skattebas. Enligt vår mening ska självstyrelsen så långt möjligt kopplas till ett ekonomiskt oberoende. Detta kan ske genom att staten vid skattelindring i större utsträckning tillämpar skattereduktion och inte avdrag från den beskattningsbara inkomsten. Därmed reduceras statens skatteintäkter och inte kommunsektorns. Detta förfarande bör harmoniseras med budgetlagen. En större andel av kommunsektorns finansiering är genom detta förfarande också kopplad till den ekonomiska utvecklingen. Den statliga fastighetsskatten bör slopas helt. En kommunal avgift för service och tjänster relaterade till kommunens kostnader för fastigheten bör dock kunna tas ut. Därmed stärks den kommunala ekonomin och incitament skapas för kommunerna att främja bostadsbyggandet. Detta skulle ge kommunerna en stabil avgiftsbas, som garanterar fastighetsägarna samhällstjänster i form av gatuunderhåll, brandförsvar och annan service. Detta skulle ansvarsfullt förändra en illegitim statlig löpande fastighetsbeskattning på en fiktiv inkomst till en kommunal avgift på långt lägre nivå för fastighetsrelaterad service.

Ytterligare en faktor som i stor utsträckning kan påverka de kommunala finanserna är kommunernas eget bostadsbestånd. På detta område finns det också anledning att verka för en strukturförändring som gör att kommunerna påtagligt minskar sina, och därmed skattebetalarnas, risker som följer av för stora åtaganden på bostadsområdet. Kommunala försäljningar av bostadsbolag bör inte motverkas från statligt håll, som med den nuvarande socialdemokratiska politiken. Det utförsäljningsstopp som regeringen infört bör snarast avskaffas.

9.1 En dyster utveckling

Svenska Kommunförbundets bedömning av kommunernas ekonomiska läge i mars 2002 är dyster. De skriver att utvecklingen under 2001 ger anledning till oro då alltför många kommuner fortfarande har för höga kostnader i förhållande till vad de kan finansiera. De skriver även att resultatet förväntas bli sämre för åren 2002–2005. Resultatet är positivt endast under 2002 och övergår från och med 2003 i ett underskott. En orsak till det bekymmersamma läget är den svaga utvecklingen av skatteintäkterna. En annan orsak är urholkningen av statsbidragen. En tredje är att maxtaxorna begränsar möjligheterna att styra och finansiera verksamheten.

Kommunförbundet skriver att om man tar hänsyn till vad staten enligt beslut tillfört eller kommer att tillföra kommunerna blir resultatet en urholkning på minus 3,7 miljarder kronor under perioden 1995–2005. Denna dystra bild skiljer sig alltså markant från den bild som den socialdemokratiska regeringen försöker måla och mana fram. Kommunförbundet är även kritiskt till att allt mer pengar öronmärks för särskilda önskemål. De kommande åren kommer de riktade statsbidragen att öka sin andel och uppgå till en tredjedel av statens bidrag till kommunerna år 2005.

9.2 Staten ger och staten tar

De tillskott till kommunsektorn som Socialdemokraterna berömt sig av sedan 1997 visar sig vid en närmare analys inte ha inneburit någon större förstärkning när man tar hänsyn till andra beslut som också påverkat den kommunala ekonomin. I tabellen nedan visas en sammanställning som landstingsförbundet gjort över nettoeffekten av de statliga besluten på landstingens ekonomi.

Tabell 2. Statens indragningar och tillskott till landstingen

Källa: Landstingsförbundet

Regeringen har berömt sig av påstådda tillskott till den kommunala sektorn under de två senaste mandatperioderna. Tillskott som bl.a. var tänkta att råda bot på bristen på personal och vårdplatser. Verkligheten visar dock att både landsting och kommuner endast fått marginella tillskott.

En sammanställning som Landstingsförbundet gjort över nettoeffekten av de statliga besluten på landstingens ekonomi visar att av ett tillskott på 10,7 miljarder kronor jämfört med 1996 års statsbidragsnivå har så mycket som 10,2 miljarder ätits upp av indragningar och inkomstbortfall som inte reglerats enligt finansieringsprincipen. Det statliga nettotillskottet från 1996 till och med 2001 är alltså enbart 0,5 miljarder kronor.

Denna i sammanhanget minimala anslagsökning för landstingens del har tillkommit i en tid när vårdbehoven ökar och sjukvårdens möjligheter att behandla sjukdomar ökat. Med denna enkla matematik säger det sig självt att vårdköerna växer och förtroendet för vården minskar. Socialdemokrater kan hävda att utbyggnaden av vårdplatser är landstingens uppgift, men för att landstingen ska klara den uppgiften krävs resurser, vilka staten till stor del bestämmer över.

Även kommunernas situation är bekymmersam. Där är urholkningen från statens sida inte lika stor, men lägger man till pris- och löneutvecklingen ser man att kommunerna netto kommer att förlora pengar fram till år 2005.

Tabell 3. Statens indragningar och tillskott till kommunerna

Källa: Svenska Kommunförbundet, Kommunernas ekonomiska läge mars 2002

9.3 Staten styr kommunerna alltmer

År 2001 utgjorde de riktade statsbidragen en femtedel av de totala statsbidragen till kommunerna. De kommande åren kommer de riktade statsbidragen att öka sin andel och uppgå till en tredjedel av statens bidrag till kommunerna. Detta visar entydigt att den socialdemokratiska regeringen strävar efter mer statlig kontroll genom riktade bidrag, vilket är en utveckling som Kristdemokraterna motsätter sig.

9.4 Underfinansierade förslag

Vi ser till exempel just nu en utveckling där personaltätheten kommer att öka inom skolan samtidigt som barngrupperna blir allt större inom förskolan. Detaljstyrda bidrag till ökad personalbemanning inom skolan oavsett barnkullarnas utveckling och barnomsorgsavgifter med tak (maxtaxa) leder till nästan obefintligt kommunalt handlingsutrymme för lokala behov. Det blir barnen och de äldre som drabbas när regeringen gång efter annan tror sig kunna styra över 289 kommuners behov.

Den mest häpnadsväckande reformen från regeringen avser för övrigt den s.k. maxtaxan med vidhängande förändringar av förskolan. Ersättningen för maxtaxan förutsatte att det varken skulle bli fler barn eller att barnen skulle tillbringa längre tid i förskolan, trots att mycket talade för just detta. Vi påpekade detta innan maxtaxan sjösattes och det verkar också som att vi fick rätt. En betydande andel av kommunerna anser att fler barn har sökt sig till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg än tidigare. Svenska Kommunförbundet hävdar att reformen är underfinansierad. Detta resulterar i att barngrupperna blir större och att personaltätheten minskar.

9.5 Finansieringsprincipen

Den av riksdag och regering knäsatta finansieringsprincipen innebär att statliga beslut som medför nya kostnader för kommuner och landsting också ska finansieras av staten. Den som beslutar om reformer ska stå för hela finansieringen. Det innebär att ett statligt reformbeslut regleras genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. Principen började tillämpas 1993 i sammanband med omläggningen av statsbidragssystemet från specialdestinerade bidrag till i huvudsak ett generellt statsbidrag. Med statens övergripande ansvar över samhällsekonomin har emellertid följt alltför många avsteg från finansieringsprincipen.

Nuvarande regering och majoriteten i riksdagen har föreslagit nya reformer för kommuner och landsting utan att anvisa finansiering eller med otillräcklig finansiering. Kommunerna och landstingen har inte fått motsvarande kompensation via statsbidrag, för att täcka kostnader för de nya uppgifterna. Vi menar att finansieringsprincipen behöver lagfästas och ges ett mer preciserat innehåll. Till detta behövs även en institutionalisering, där regering och kommunsektorn innan propositioner läggs på riksdagens bord i god tid, under rimliga arbetsförhållanden och i en reglerad procedur kommer överens om t ex finansiering och kostnadsberäkningar.

9.6 Den kommunala obalansen och utjämningssystemet

Det goda målet med ett utjämningssystem är att alla kommuner och landsting/regioner ska ha likvärdiga förutsättningar för sin verksamhet och service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. Kristdemokraterna står helt bakom detta övergripande mål. Den rådande regionala obalansen i skattekraft påvisar behovet av ett utjämningssystem. En invånare i Sverige skall kunna få lika god sjukvård och kommunal service oavsett var hon eller han bor. Däremot hör rimliga skillnader i servicenivå, servicestandard, effektivitet, skattesats samt frivilliga verksamheter till den kommunala självstyrelsen och skall således inte kompenseras. Medborgarna skall själva avgöra detta genom demokratiska val av partier som förordar olika lösningar eller genom den enskildes val av bostadsort.

Systemet skall förena en utjämning med starka incitament för tillväxt och förnyelse. Det skall stödja och driva på en stark och solidarisk ekonomisk utveckling i hela landet. Utjämningssystemet måste dessutom vara tillgängligt, begripligt och demokratiskt förankrat hos alla kommuner och landsting. Det skall vara möjligt för kommuner och landsting att kunna parera t ex befolkningsförändringar genom att styra och förändra verksamhet och ekonomi utan att behöva överraskas av det ekonomiska utfallet i utjämningssystemet. Vi ställer oss negativa till att inkomstutjämningen är helt inomkommunal och att den för med sig tillväxthämmande konsekvenser. Vidare är vi kritiska mot kostnadsutjämningens bristande träffsäkerhet och att den, milt uttryckt, inte kan anses begriplig och demokratiskt förankrad bland medborgarna.

Det finns en skarp tudelning mellan kommuner som växer och kommuner som krymper. Vi vet att drygt 60 % av kommunerna har ett överskott på bostäder och många av dem dras med kommunala bostadsföretag som går med förlust. Drygt 100 kommuner har ansökt om stöd hos Kommun- och/eller Bostadsdelegationen. Över 200 (208) kommuner har minskat sin befolkning sedan mitten av 1990-talet. Andra kommuner upplever en stark befolkningsmässig tillväxt. Men de kan också dras med ekonomiska problem bl a som en följd av utjämningssystemets konstruktion och svårigheter att snabbt klara kraven på utbyggnad exempelvis i form av fler bostäder. Sambandet mellan ekonomiskt resultat och befolkningsförändringar är tydligt. Det kostar att såväl växa som krympa.

I vårpropositionen erkänner regeringen att de regionala skillnaderna har ökat. Detta är också en av orsakerna till att det inomkommunala utjämningssystemet föreslås utökas med ca 2,9 miljarder kronor. Regeringen föreslår således att en del av kommunerna nu ska betala notan för åtta år av misslyckad socialdemokratisk utjämningspolitik. Detta visar också på de orimligheter som finns i nuvarande system, där alla lösningar som görs inom systemet med automatik innebär att den ena kommunen får det bättre enbart om någon annan får det sämre. Vi har tidigare anfört tveksamhet till att t ex landsting, utan någon form av övre begränsning, får bidra till inkomstutjämningen.

Införandet 1996 av det nu gällande utjämningssystemet ledde till radikala förändringar jämfört med tidigare. Då blev systemet kostnadsneutralt för staten och i stället helt inomkommunalt, det vill säga en direkt och intern utjämning mellan kommuner och mellan landsting. Dessa grundprinciper gäller ännu idag, även om flera mindre justeringar har skett. Vi har tidigare i denna motion pekat på att de specialdestinerade statsbidragen utgör en allt större andel av statsbidragen, vilket i praktiken innebär en återgång till förhållandena före 1993, då det generella statsbidraget, den så kallade påsen, infördes. Under perioden 1996 fram till 2001 har olika utredningar lämnat förslag på förändringar i skilda riktningar. Förslagen de lämnat har med några få undantag lagts åt sidan utan åtgärd. Möjligtvis har regeringen av taktiska skäl behållit nuvarande utjämningssystem medan andra slag av åtgärder ökat den statliga styrningen.

Den debatt som förts under våren 2002 visar att problemen med utjämningssystemet vuxit i omfattning sedan 1996. Det finns även andra statliga insatser riktade till kommunsektorn, t.ex. Kommundelegationen och Bostadsdelegationen med uppgifter som ursprungligen skulle hanteras via utjämningssystemet. Den samlade bilden är att utjämningssystemet är otidsenligt och otillräckligt.

Även regeringens egen utredare Lars Söderström tar upp problemen med utjämningssystemet i ESO-rapporten ”Hoten mot kommunerna”. Han skriver bland annat att nuvarande ”inkomstutjämningssystem är så långtgående att kommunerna knappast vinner något alls, och i vissa fall t.o.m. förlorar på att personer som bor i kommunen får högre inkomst, eller om det flyttar in nya inkomsttagare i kommunen”. Och om kostnadsutjämningen skriver han att den ”avser behovsrelaterade kostnadsskillnader”. För detta ändamål beräknas en ”standardkostnad” för respektive verksamhet baserad på respektive kommuns befolkningssammansättning m.m. Eftersom standardkostnaden är ett statistiskt mått med utrymme för viss slumpvariation, innebär kostnadsutjämningen att kommuner och landsting blir såväl överkompenserade som underkompenserade för de verkliga kostnadsskillnaderna. Utjämningen får ett inslag av lotteri.

När regeringens egen utredare beskriver utjämningssystemet på ovan nämnda sätt förstår man att något måste göras. Enligt vår uppfattning är nuvarande inomkommunala utjämningssystem inte i enlighet med grundlagens intentioner om den kommunala självstyrelsen, lokaliseringsprincipen och den kommunala beskattningsrätten. Mot denna bakgrund anser vi alltså att systemet bör ändras till ett statligt utjämningssystem.

Regeringen inser uppenbarligen att utjämningssystemet är bristfälligt, eftersom en rad utredningar genom åren tillsatts och nu senast en med uppgift att se över om kostnadsutjämningen uppnår målen (dir. 2001:73). Regeringen sitter emellertid fast i föreställningen att utjämningen skall vara inomkommunal. Vi anser därför att direktiven snarast bör ändras eller att en ny parlamentarisk utredning bör tillsättas, för att utarbeta ett statligt solidariskt finansierat utjämningssystem med det tvåfaldiga målet att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunal service genom en utjämning av strukturellt betingade kostnader och skattekraft i landet, samt att skapa reella förutsättningar och incitament för kommuner och landsting att expandera och stå på egna ben.

9.7 Kommunal upphandling och eget val

Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull verksamhet. För Sveriges del handlar det om drygt 400 miljarder kronor årligen och för kommunsektorn 170 miljarder varav kommunerna står för 100 miljarder. Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är det alltså angeläget att upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som möjligt för att dels främja fungerande marknader inom olika sektorer, dels ge så bra valuta som möjligt för de skattepengar som finansierar verksamheterna. Även detta år ägnas alltför lite utrymme åt detta område i regeringens skrivelse.

Regelverket för offentlig upphandling bör göras tydligt och enkelt. Fokus ska vara på konkurrens med inriktning på kvalitet och effektivitet. Det yttersta målet är det gemensamma bästa och därmed ett ansvarsfullt förvaltarskap och en solidariskt finansierad offentlig service. Till detta behövs ett effektivt sanktionssystem med talerätt för myndighet och för branschorganisationer i länsrätt, möjlighet för länsrätten att meddela förbud vid vite och en s.k. marknadsavgift vid allvarliga överträdelser.

Upphandling, eller tillämpning av eget val, s.k. kundvalsmodeller, handlar för oss i första hand om individperspektivet – att möjliggöra valfrihet och mångfald med hög kvalitet för den enskilde. Därefter handlar det även om att vitalisera näringslivet, att använda skattepengar på ett effektivt sätt och att snabbare kunna ta tillvara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Upphandling av varor och tjänster, eller kundvalsmodeller för individuella servicetjänster, är – om de används rätt – väl fungerande medel för att nå målet om kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa.

Det viktigaste perspektivet är hur den enskilde i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ av gemensamt finansierad service som passar honom eller henne bäst, samtidigt som tryggheten och kvaliteten är god. Kommuner och landsting bör därför anpassa sin verksamhet så att detta kan uppnås. Därför anser vi bl.a. att all kommunal verksamhet som inte är myndighetsutövning eller strategiska ledningsfunktioner bör konkurrensutsättas genom upphandling i de fall det är fråga om gemensamma servicetjänster. I de fall det är fråga om individuella servicetjänster är eget val det verktyg vi anser bäst klarar att skapa valfrihet, mångfald och hög kvalitet. All konkurrensutsättning eller införandet av eget val kan förstås inte ske på en gång. Varje enskild verksamhetsförändring måste planeras noga. Kommuninvånarna bör ges möjlighet att fritt välja utförare av individuella servicetjänster genom olika typer av kundvalsmodeller. Detta gäller t.ex. barnomsorg, skola, hemtjänst och äldreboende. Kommunens organisation bör vara sådan att myndighetsutövning skiljs från övrig verksamhet. Dessutom bör det ”sorteras ut” vad som är gemensam service och vad som är individuell service. Kvalitetsaspekterna vid förfrågningsunderlagens utformning när verksamheter ska upphandlas måste värnas, och ackrediteringssystem för olika typer av entreprenadföretag (vård- och omsorgsgivare m.m.) bör användas som ett alternativ till detaljreglerade förfrågningsunderlag vid upphandlingar och för att auktorisera företag som vill ingå i ett kundvalssystem. En fortlöpande kvalitetsuppföljning och granskning av verksamheterna är betydelsefull, inte minst ur ett trygghetsperspektiv för den enskilde.

Upphandling av varor och tjänster bör ta hänsyn till mindre företags möjlighet att lägga anbud. Utbetalningsvillkoren vid upphandling eller i ett kundvalssystem bör göras så gynnsamma som möjligt i syfte att möjliggöra även för mindre företag att kunna lägga anbud eller att nyetableras. Kommunalt och statligt ägande av företag bör avvecklas på marknader där privata företag redan konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera, och där inte sociala eller hälsomässiga restriktioner motiverar ett offentligt ägande.

10 Kristdemokratisk kommun- och landstingspolitik

Regeringens skrivelse redogör för utvecklingen av den kommunala ekonomin de senaste åren. Vi menar att den socialdemokratiska regeringen under den senare delen av 1990-talet använt kommunsektorn som en budgetregulator allt efter saneringspolitikens behov. Statsbidragen urholkades, samtidigt som specialdestinerade bidrag försvagar självstyrelsen. Skatteintäkterna försvagades under samma period som statliga reformer krävde ett ökat kommunalt ansvarstagande, som inte finansierades enligt finansieringsprincipen. Samtidigt ökade behoven inom de obligatoriska verksamheterna.

Vi menar att detta vittnar om regeringens instrumentella syn på kommunsektorn och dess service i form av sjukvård, skola och omsorger. Vi vill så långt möjligt värdesäkra den kommunala välfärden genom stabila skattebaser. Mot denna bakgrund och mot bakgrund av behoven som dokumenterats genom skrivelsen anser vi det vara sakligt underbyggt och väl motiverat med ett framtungt resurstillskott under planperioden och på längre sikt såväl en bättre dimensionerad skattebas som en bättre näringspolitik med ökade skatteintäkter som följd.

Stockholm den 2 maj 2002
Per Landgren (kd)
Stefan Attefall (kd)	Harald Bergström (kd)
Sven Brus (kd)	Rose-Marie Frebran (kd)
Göran Hägglund (kd)	Magnus Jacobsson (kd)
Kenneth Lantz (kd)	Maria Larsson (kd)
Mats Odell (kd)	Mikael Oscarsson (kd)
Désirée Pethrus Engström (kd)	Rosita Runegrund (kd)
Inger Strömbom (kd)