med anledning av prop. 1999/2000:57 Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden

Motion 1999/2000:T9 av Kenth Skårvik m.fl. (fp)

Inledning

I propositionen föreslår regeringen att de som har tillstånd för mobila
telenät skall ha en skyldighet att upplåta nätkapacitet för andra
operatörer.
Det är en angelägen fråga hur konkurrensen skall öka och det därigenom
skall bli billigare för den enskilde att använda mobiltelefon. Folkpartiet anser
också att konkurrensen bör öka och att mobiltelefoni bör bli billigare.
Regeringen har dock inte på ett övertygande sätt visat att mobiltelefoni är
dyrare i Sverige än i andra länder eller att regeringens förslag leder till en
bättre fungerande marknad.

Den väg regeringen valt är utomordentligt riskfylld och torde också främst
bli ett slag i luften. Risk finns att framtida utbyggnader på en rad högtekno-
logiska områden äventyras om regeringens förslag i propositionen för-
verkligas.

Helhetsgrepp saknas

Vi kan konstatera att regeringen hastat fram ett förslag utan att överväga
konsekvenserna på längre sikt. Man har inte ens inväntat viktiga steg i
den interna beredningsprocess som starkt påverkar denna fråga. Sålunda
är för närvarande Post- och telestyrelsens förslag om lag om nationell
roaming ute på remiss, en fråga som i allra högsta grad har bäring på de
problem propositionen behandlar, men som därmed inte kommer att
behandlas samtidigt med propositionen. Post- och telestyrelsens förslag
från september 1999 om skyldighet att upplåta kapacitet i det fasta nätet,
men som också synes gälla det mobila nätet, är under beredning. Detta
förslag är delvis överlappande med propositionen. Vidare borde frågor
om konkurrensen på mobiltelemarknaden behandlas i samband med
fastställande av villkoren för Telias privatisering. Detta hade varit
motiverat bl.a. därför att Telia Mobile enligt regeringens egen
bedömning är den ende aktör som kan anses ha ett betydande inflytande
på marknaden.

Det har också skett en glidning i motiveringen för ingreppen. Från att ha
haft utgångspunkten att mobiltelefonitjänster är dyrare i Sverige än i
jämförbara länder motiveras ingreppen nu snarast med att utvecklingen av
nya tjänster underlättas med regeringens ingrepp.

Utgångspunkten tvivelaktig

Som nämnts ovan har regeringens huvudsakliga utgångspunkt varit att
priset på mobiltelefonitjänster är högt i Sverige i jämförelse med främst
de nordiska länderna. Detta styrks dock inte i propositionen. Istället
konstateras det att några entydiga slutsatser i prisfrågan är svåra att dra
(s. 11). Eftersom prisfrågan åtminstone till en början lyftes fram som det
starkaste argumentet för att genomföra lagändringen är propositionen
anmärkningsvärt svag i denna del. Hultkrantz' utredning och
internationellt material ger inte stöd för tesen om osedvanligt höga priser
i Sverige. I en rapport för EU-kommissionen (DG XIII) av Squire,
Sanders & Dempsey visas att priserna på mobiltelefoni i Europa sjunkit
realt sett under 90-talet och att kostnaderna i Sverige låg lägst bland de
jämförda länderna både 1990 och 1998. Det är självfallet ett liberalt
intresse att konkurrens råder och priser pressas till konsumenternas nytta.
Men reglerande åtgärder måste bygga på realistiska utgångspunkter och
leda till åsyftad effekt. Detta synes inte vara fallet med regeringens
proposition.

Steg på vägen mot ökad konkurrens

Det finns flera saker som kan göras för att öka konkurrensen på mobil-
telemarknaden utan att ta till regeringens metoder. Flera remissinstanser,
bl.a. Konkurrensverket, pekar på möjligheten att genom s.k. indirekt
anslutning via prefix eller förval av teleoperatör och nummerportabilitet
öka valmöjligheterna. De juridiska möjligheterna för detta föreligger nu.
Det var möjligheterna till förval som starkt ökade konkurrensen inom
den fasta telefonin. Särskilt indirekt anslutning via prefix eller förval ger
möjlighet för nya aktörer. Som flera remissinstanser påpekar är detta en
möjlighet som borde prövas innan regeringens till sin effekt oklara
förslag genomförs.

Ytterligare en möjlighet är att införa regler om s.k. nationell roaming, dvs.
att två operatörer avtalar att respektive operatörs kunder får möjlighet att
utnyttja den andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt. I
själva verket är ett sådant förslag från Post- och telestyrelsen (PTS) ute på
remiss. Det hade varit ett självklart inslag i en rimlig beredningsprocess att
detta förslag och remissreaktionerna beretts i samband med de förslag som
återfinns i propositionen. Det hade varit ännu rimligare om indirekt
anslutning och nationell roaming prövats innan propositionens åtgärder ens
övervägts.

Vi vill i detta sammanhang påpeka att om bestämmelser om nationell
roaming införs bör dessa göras tidsbegränsade. Som Konkurrensverket anför
har en ny operatör en nackdel främst under en uppbyggnadstid varför
möjligheten till nationell roaming bör tidsbegränsas.

Regeringen lägger stor vikt vid att det begränsade frekvensutrymmet leder
till en oligopolsituation på mobiltelefonmarknaden. Tre operatörer med
beviljade tillstånd agerar för närvarande på den svenska marknaden. Men det
finns dels ett beviljat tillstånd som inte utnyttjas, dels möjlighet att bevilja
ytterligare ett. En större aktivitet från regeringens sida hade kunnat leda till
att dessa utnyttjades. Det är anmärkningsvärt att regeringen inte ställt sig
frågan att om priserna på den svenska marknaden är så gynnsamma från
operatörssynpunkt som regeringen hävdar, varför är då inte intresset för
operatörslicenser större? Med det hot om ingrepp i gjorda investeringar som
regeringens proposition innebär är sannolikheten för att dessa frekvenser
skall komma att utnyttjas lägre än de behövt vara.

Vi vill också peka på möjligheten att konkurrensfrågorna övervägs i
samband med att Telia privatiseras och börsnoteras. Telia Mobile är den
ende aktör som enligt regeringen har ett betydande inflytande på mobil-
telemarknaden. Eftersom staten är ende ägare så finns det alla möjligheter att
staten vid försäljningen av Telia ställer sådana villkor att konkurrensen
främjas. Det innebär inte något retroaktivt ingrepp i redan gjorda
investeringar, finansierade med privat riskkapital, som regeringens nu
liggande förslag gör.

Staten skall inte ändra spelreglerna i efterhand

Folkpartiet motsätter sig förslagen i propositionen. Vi kan instämma i
beskrivningen av att det idag råder en oligopolsituation på mobil-
telemarknaden. De tre nätoperatörer som för närvarande finns är inte
särskilt villiga att släppa in konkurrerande operatörer på näten. Som
nämnts ovan kan inte de negativa effekterna på marknaden för
mobiltelefontjänster beläggas som regeringen trott. Sverige är bland de
världsledande nationerna på området. Detta torde förklaras av den tidiga
avregleringen av telemarknaden. Utvecklingen har gynnats av att man
hittills avstått från detaljregleringar och arbetat med generella riktlinjer
vilket är av stor vikt på en så dynamisk och snabbt föränderlig marknad.
Det hindrar inte att det är viktigt att arbeta för en fungerande konkurrens.
Men det måste göras med vettiga metoder.

En avgörande invändning mot regeringens tvångsmetoder är att de dels är
åtminstone tvivelaktiga från rättssäkerhetssynpunkt, dels riskerar att negativt
påverka viljan att investera i framtida utbyggnader.

I Post- och telestyrelsens ursprungliga förslag ville man ändra i de tillstånd
som gäller för de nuvarande operatörerna. Detta mötte dock så mycken
juridiskt välgrundad kritik att regeringen i stället föredrog att ändra
förutsättningarna genom lagstiftning. Lagrådet finner att det rör sig om
retroaktiv lagstiftning men kan ändå anse detta acceptabelt:

Den föreslagna lagstiftningens retroaktiva effekter innebär i realiteten en
skärpning av villkoren för tillhandahållande av mobila teletjänster, under
löpande tillståndsperiod, vilken inte föranleds av säkerhetskrav och inte
heller framtvingats av den tekniska utvecklingen utan som har närmast
kommersiella motiv. Lagstiftningen kan ändå befinnas godtagbar om
tillståndshavarna garanteras ersättning för sin förlust (prop. s. 51).

Vidare säger Lagrådet: "Av vad Lagrådet framfört framgår att förslaget i
23 a § är godtagbart med hänsyn till regeringsformen,
Europakonventionen och allmänna rättsgrundsatser rörande retroaktivitet
men endast under den uttryckliga förutsättningen att ersättning till
nätinnehavarna utgår enligt marknadsmässiga grunder" (s. 54).

Den ursprungliga tanken var att Post- och telestyrelsen skulle avgöra vad
som var en marknadsmässig ersättning. Detta kritiserades dock skarpt av
Lagrådet som inte fann det lämpligt att en förvaltningsmyndighet skulle
avgöra vad som var en marknadsmässig ersättning. Lagrådet säger:
"Lagrådet kan därför inte tillstyrka den föreslagna lagstiftningen med mindre
den av Lagrådet förordade ändringen i fråga om förfarandet genomförs" (s.
54). Resultatet blir således att eventuella tvister om ersättningens storlek
kommer att få avgöras i domstol. Samtidigt har regeringen trots Lagrådets
starka kritik uppenbarligen inte givit upp tanken på att låta Post- och
telestyrelsen slita eventuella tvister eftersom man säger i propositionen:
"Med hänsyn till den kritik som Lagrådet framfört går regeringen inte vidare
till riksdagen med lagförslaget i detta avseende. Regeringen avser emellertid
överväga frågan ytterligare och kan komma att återkomma till Lagrådet med
ett omarbetat förslag" (prop. s. 39). Operatörerna skall således inte känna sig
säkra!

Regeringens förslag är således minst sagt tvivelaktigt ur rättslig synvinkel.
Dessutom riskerar det, som flera remissinstanser påpekar, att ha negativ
inverkan på investeringsviljan. Detta har väl uttryckts av Konkurrensverket:

Konkurrensverket vill samtidigt betona att det ligger i konsumenternas
intresse att konkurrensen fungerar väl även på lång sikt. PTS förslag (som
ligger till grund för regeringens proposition, vår anmärkning) kan väntas få
påtagliga negativa effekter på lång sikt eftersom incitamenten för
investeringar inom mobiltelemarknaden - både vad gäller nät och tjänster -
löper stor risk att minska. Även om det skulle kunna göras gällande att GSM-
näten är väl utbyggda vad gäller geografisk täckning, så pågår en utbyggnad
vad gäller kapaciteten i näten. Tillverkare och operatörer utvecklar också
kontinuerligt nya tjänster anpassade för privatpersoner eller företag.
Osäkerhet om spelregler innebär emellertid att olika aktörers beslutsfattande
försvåras samtidigt som kortsiktighet prioriteras. Ytterst drabbar detta
kunderna.

Inte minst gäller detta därför att det är privat riskkapital som byggt upp
de olika näten. Att då från statsmakternas sida gå in i efterhand och ändra
lagstiftningen är inte acceptabelt. Risken är stor, precis som angivits
ovan och som regeringen till viss del instämmer i, att investeringsviljan
minskar framöver. Detta kan då spilla över på andra områden och
innebära att privata investeringar hämmas. Det ligger närmast till hands
att frukta att detta skulle gälla det s.k. tredje stegets mobiltelefoni, UMTS
(Universal Mobile Telecommunications Systems). Där avser PTS
komma igång med licensgivningsprocessen under året. Om operatörerna
kan frukta nya retroaktiva ingrepp även i dessa nya licenser är risken
betydande att osäkerheten skulle öka och investeringsviljan därmed
mattas. Vi skulle kunna få en situation där Sveriges framskjutna ställning
vad gäller mobiltelefoni skulle kunna komma i fara.

Ett annat område som skulle kunna drabbas är bredbandsutbyggnaden som
kan bromsas upp om man tror att staten skall agera likadant på detta område
som när det gäller mobiltelefonin. Detta skulle med stor sannolikhet slå mot
de glest bebodda områdena i Sverige.

Regeringens förslag innebär att det är den enskilde nätoperatören som skall
avgöra om han har ledig kapacitet som kan användas av annan tjänste-
producent. Dessa skall sedan nå ett avtal om ett marknadsmässigt pris. I
värsta fall kan detta leda till ett antal processer. Men möjligen leder det bara
till att operatören säljer ledig kapacitet. Då har i så fall regeringen
tillgripit
en rättsligt tvivelaktig metod utan att egentligen uppnå det man säger sig
sträva efter. Ett orent slag i luften!

För oss som liberaler är det retroaktiva inslaget i denna proposition
oacceptabelt. Visserligen anser inte Lagrådet att propositionen är oförenlig
med svensk rätt men konstaterar också att förslaget innebär en retroaktiv
lagstiftning. Förslaget må vara hållbart i strikt juridisk mening men det
strider mot den anda och den förutsägbarhet som bör prägla svensk
rättsordning. Detta är allvarligt ur ett principiellt perspektiv. Men det är
också allvarligt att det rubbar näringslivets tilltro till spelreglerna just på
det
område där Sverige skall ligga i fronten.

Den ökade konkurrens som regeringen säger sig eftersträva kan uppnås
genom en stegvis process som ovan angivits med bl.a. indirekt anslutning,
nummerportabilitet, nationell roaming, ställande av villkor vid Telias
privatisering etc.

Mångfalden

Regeringen påstår att ändringen i telelagen skall leda till ökad mångfald
på mobiltelemarknaden, men den frågan har inte utretts innan
propositionen skrevs.

Propositionen bygger på en rad påståenden, men inget faktaunderlaget
finns som faktiskt visar att förslaget skulle gynna tjänsteutvecklingen. Bland
marknadens aktörer finns många olika uppfattningar. Regeringen ser en risk
för att nätoperatörerna inte släpper in andra i näten. Men det är möjligt att
operatörerna alltmer kommer att släppa in andra tjänstetillhandahållare
(service providers) för att kunna erbjuda ett brett urval av tjänster. Telia har
för närvarande avtal med tre sådana tjänsteproducenter. Övriga kan mycket
väl tänkas följa efter.

Utauktionera tillstånden i framtiden

PTS avser att fördela fyra UTMS-tillstånd genom s.k. "skönhetstävling"
där de ansökande operatörerna bedöms efter uppfyllandet av kriterier
som PTS ställt upp. Vi vill i stället förorda att licenserna som i flera
andra länder som Storbritannien, Nederländerna, Österrike och Tyskland
fördelas genom auktionering. Detta är en mindre byråkratisk process och
har visat sig fungera väl när den av den borgerliga regeringen användes
för att fördela närradiolicenser.

Hemställan

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1999/2000:57,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att retroaktiviteten i förslaget inte kan accepteras,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att i första hand bör metoder såsom indirekt
anslutning, nummerportabilitet och tidsbegränsad nationell roaming
prövas för att öka konkurrensen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att konkurrensfrågorna bör beaktas i samband
med att villkoren för Telias privatisering utformas,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om auktionering av UTMS-tillstånden.

Stockholm den 14 februari 2000

Kenth Skårvik (fp)

Elver Jonsson (fp)

Eva Flyborg (fp)

Runar Patriksson (fp)

Yvonne Ångström (fp)