med anledning av prop. 1992/93:245 Lagreglering av det statliga stödet till banker och andra kreditinstitut, m.m.

Motion 1992/93:N63 av Ian Wachtmeister och Bengt Dalström (nyd)

Om förslaget till lag om statligt stöd till banker och andra
kreditinstitut

Staten har genom utfästelse om stöd till banker och vissa
andra kreditinstitut åtagit sig att garantera stabiliteten i
betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen. Syftet
med statens åtagande är att garantera att instituten kan
fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Statens beslut om att
lämna stöd har självfallet redan lett till betydande
förväntningar inte bara hos de enskilda instituten utan
också hos marknaden i övrigt. Aktiekurser har påverkats.

Den av staten gjorda garantiutfästelsen är av sådan art
att staten i praktiken inte kan frånsäga sig den. Detta
innebär i sig att förutsättningarna och spelreglerna i den
svenska ekonomin har ändrats. Det finns en påtaglig risk för
att de enskilda bankerna och kreditinstituten kommer att
utnyttja situationen till sin egen fördel -- kanske också med
oetiska medel. Det behöver nämligen inte vara så att det är
de ifrågavarande instituten som är den svagare parten utan
staten som ju genom sitt löfte så hårt bundit upp sig för att
rädda instituten. Dessutom finns risken att stödet inte
kommer att fungera konkurrensneutralt.

Stödet får självfallet inte utformas som gåva, dvs som en
garanti eller utbetalning utan krav på motprestation eller
annat vederlag. Detta är av grundläggande betydelse. För
allmänheten torde det vara ytterst stötande om banker som
slarvat bort sina tillgångar får skattebetalarnas pengar för
att täcka underskotten utan någon som helst motprestation.
Motprestationen måste dessutom stå i rimlig proportion till
stödet.

Lagförslaget går ut på att stöd får förenas med villkor.
Men är det nödvändigt att ställa upp villkor i lagstiftningen?
Bör villkorsfrågan helt eller delvis överlämnas till parterna
eller rättstillämpningen? Vilka villkor är rimliga och
lämpliga? Eller finns det andra lösningar på det
komplicerade problemet?

I och för sig kan det vara rimligt att ställa villkor som
innebärhårda krav på försäljning av kringverksamhet
såsom fondkommissionärer, finansbolag och
fastighetsbestånd, bankpalats,hårda krav på
rationalisering i verksamheten,sådana ändringar i
beslutsrutinerna att man i stället för att fatta beslut i
kollektiva organ med oklar ansvarsfördelning inför
beslutsmodeller med tydligt personligt ansvar för
beslutsfattaren,att befintliga fallskärmsavtal skall tas
bort och att gamla fallskärmsavtal som belastar
verksamheten skall upphävas,att räntemarginalerna
sänks.

Samtidigt finns ju kraven på affärsmässighet och
konkurrensneutralitet samt önskemålet om att knyta
kompetenta personer till banker och kreditinstitut. En
villkorad sänkning av räntemarginalerna kan tveklöst få
motsatt effekt än den avsedda, nämligen ett större behov av
stöd. Dessutom får staten inte gå för långt och ställa upp
villkor som kan leda till en osund inblandning i bankens inre
angelägenheter. Det är ju banken som ska bedriva
bankverksamheten och inte staten.

Det är dock angeläget att man i stället för en detaljerad
direktstyrning skapar sådana förutsättningar att de
ovannämnda kraven kan uppfyllas. Det handlar alltså i
första hand om att finna en trovärdig och tillförlitlig
marknadsekonomisk lösning i stället för förstatligande och
socialisering som ju i det närmaste förutsätts med
regeringens förslag.

Men en sådan lösning finns. Den heter tillgångsgaranti.

Att välja en tillgångsgaranti i stället för en skuldgaranti
på sätt som föreslås i det följande kan vara en framkomlig
väg för att lösa det komplicerade problemet.

Det är också angeläget att åtgärderna vidtas i ett
sammanhang, dvs att alla sökande handläggs gemensamt,
eller i vart fall att man skaffar sig en säker totalbild, gör en
helhetsbedömning, innan man går in i enskildheterna och
att allt detta sker snabbt, utan tidsutdräkt.

Tillgångsgaranti

För närvarande ges bankstödet i form av en
skuldgaranti -- ''staten garanterar att instituten skall kunna
möta sina förpliktelser''. Tills avtal har förhandlats fram
med de enskilda instituten är det alltså skuldsidan i
balansräkningen som garanteras, utan ersättning och utan
enskild behovsprövning. Från marknadens synpunkt är det
uppenbarligen i den uppkomna situtionen klokare att
garantera tillgångssidan. Ett sådant system skulle lösa alla
formella kapitaltäckningsproblem. Det skulle dessutom
vara enkelt att skapa ett system som är konkurrensneutralt.
Slutligen skulle det leda till intressegemenskap mellan
staten och respektive institut när det gäller att maximera
värdet av de tillgångar som omfattas av statsgarantin.

Det skulle inte gynna en bank med dålig ekonomi på
bekostnad av en bank med god ekonomi. För båda
bankerna skulle nämligen tillgångsgarantin relativt sett vara
lika intressant, därför att bankerna skulle ha chansen att
behålla sina inbördes positioner.

Vi kan tänka oss att 90 % av räntor och amorteringar när
det gäller bankens låneportfölj garanteras av staten, mot en
provision på exempelvis 1 % per år, samt en option, dvs en
rätt att köpa 90 % av bankens aktier vid en nyemission. Som
alternativ skulle det kanske räcka med 50 %. Vid exakt
samma villkor är garantikostnaden 1 %, optionen 10 % och
tillgångsgarantin 50 %. Systemet är enkelt och kan i princip
sättas i kraft omedelbart. Förslaget skall ses mot bakgrund
av hur viktigt det är att vi snabbt får en fungerande
kreditmarknad samt det faktum att staten redan har tagit på
sig ett garantiansvar av motsvarande storlek fast på
skuldsidan.

De noggranna undersökningar s k Due Dilligence, och
som betyder att man gräver i papper, skulle inte behöva
genomföras och man skulle kunna göra erbjudande direkt.
Med vårt förslag har det nämligen ingen betydelse hur det
ser ut i smeten under ytan.

Har staten råd med en tillgångsgaranti? Staten har en
skuld på ungefär 1 000 miljarder kronor och har dessutom
tagit på sig ett mycket stort garantiansvar. Beloppet är så
stort att staten är den enda som kan ta på sig det.

Staten är ändå den enda som kan göra det. Denna
tillgångsgaranti skulle ge en tillfredsställande
kapitaltäckningsgrad, dvs. banken skulle ges möjlighet att
fungera som bank för att därmed få ned sin räntemarginal.
Det är just denna räntemarginal, skillnaden mellan
insättnings- och utlåningsränta, som kallas spread, som
drabbar svenska hushåll och små och medelstora företag.
Det är bara de riktigt stora företagen som kan leva vid sidan
av. Alla vi andra drabbas. Därför är det viktigt att ingripa
för att snabbt få ordning, så att den s.k. spreaden sjunker.

Bankmarginalen behövs nämligen av tre olika skäl: för
att täcka framtida kreditförluster, för att täcka gamla
kreditförluster och för att täcka bankens omkostnader
inklusive avkastning på kapital.

Genom det här systemet hjälper man inte bara dem som
har skött sig sämre. Systemet är konkurrensneutralt. Det
skulle vara lika bra för den goda och välskötta banken som
för den mindre välskötta banken.

Systemet skulle dessutom kunna kompletteras med en
insättargaranti, av den typ som man har haft i Amerika
sedan 30-talskrisen, dvs. FDIC. Där garanterar man alla
konton upp till ett visst belopp. Förutsättningarna för ett
insättarskydd måste utredas.

Om garantisystemet inte skulle visa sig fungera eller om
läget i en enskild bank är så allvarligt att staten fysiskt måste
ingripa med pengar, och detta måste ske med en gång, görs
detta givetvis genom att staten föranstaltar om
tvångsförvaltning om ingen annan mindre ingripande
möjlighet står till buds.

En fungerande kreditmarknad, som man skulle få enligt
detta system, är avgörande för hela den inhemska
efterfrågan.

Om förslaget om tillgångsgaranti inte skulle vinna
riksdagens gillande vill vi framföra vissa synpunkter och
ändringsförslag i anslutning till regeringsförslaget.

Villkor för stöd

Av 5 § sista stycket måste framgå att staten skall
tillförsäkras en rätt i värdestegringen. Detta innebär att det
ifrågavarande stycket kan lyda så här:

Staten skall tillförsäkras del i den värdestegring som
uppkommer om ett institut som fått stöd återfår sin
lönsamhet.

Om detta förslag inte vinner bifall är det uppenbarligen
nödvändigt med tydliga villkor som innefattar krav på
försäljning av kringverksamhet, rationaliseringar i
verksamheten, ändringar i beslutsrutinerna, avskaffande av
fallskärmsavtal och sänkta räntemarginaler. Villkoren
behöver nödvändigtvis inte införas i lagen eftersom de
inryms under uttrycket att ''stödet skall utformas på ett
affärsmässigt sätt'' i 5 §.

Inlösen

Att genom lagstiftning skapa förutsättningar för
tvångsinlösen leder helt enkelt för långt. Tvångsinlösen
kommer i uppenbar konflikt med äganderätts- principen
och kan till sin natur uppfattas som konfiskation. Dessutom
är tvångsförvaltning mer än tillräcklig för att tillgodose
statens intresse.

Förslaget om inlösen bör alltså avslås.

Om riksdagen kommer fram till att det finns ett behov
av en inlösenmöjlighet bör dock förslaget i punkt 1 i 10 §
inte kunna grunda rätt till inlösen. Bestämmelsen är bl a
tveksam från äganderätts- och rättssäkerhetssynpunkt. Om
inte heller detta bifalls bör uttrycket ''funnit inte vara
oskäliga'' bytas ut mot ''funnit vara skäliga'' i syfte att mildra
ogynnsamma verkningar av inlösen. I följd härav bör även
andra stycket ändras på slutet, där ''är oskäliga'' bör bytas
ut mot ''inte är skäliga''.

Verkliga värdet

I 11 § sägs bl a att lösenbeloppet skall bestämmas så att
det motsvarar aktiens verkliga värde. Uttrycket verkliga
värdet är oklart och kan leda till tillämpningssvårigheter.
Att, såsom sker i propositionen, nöja sig med att hänvisa till
att den praxis som utvecklats vid inlösen av minoritetsaktier
bör kunna vara vägledanden är självfallet inte tillräckligt.
Det förefaller mera ändamålsenligt att endast använda
uttrycket värde. Vidare bör man ställa upp ett krav på att i
fråga om aktiens värde bör detta bestämmas med
utgångspunkt i utlåtande från erkänd oberoende expertis på
området. Detta behöver inte framgå av lagtexten men väl
av motiven. Dessutom bör det skapas ytterligare en ventil
för att förhindra rättsförluster och det är att öppna för
möjligheten att överklaga beslutet. Till detta återkommer
vi nedan.

Tvångsförvaltning

Enligt vår mening bör tvångsförvaltning inte få
förekomma på grund av att kreditinstitutet inte har antagit
ett avtalsförslag vars villkor inte befunnits vara oskäliga.
Första punkten i 13 § bör alltså utgå.

Tvångsförvaltning får äga rum under en begränsad tid.
Det ligger i sakens natur att en tvångsförvaltning inte får
sträcka sig längre än lagens giltighet, dvs en
tvångsförvaltning upphör senast den dag då lagen upphör
att gälla. Lagen förutsätts gälla t o m utgången av 1995.
Nedan återfinns ett alternativt förslag i fråga om tiden för
lagens giltighet.

Om första punkten inte tas bort bör i vart fall uttrycket
''funnit inte vara oskäliga'' bytas ut mot uttrycket ''funnit
vara skäliga''. I sista stycket bör en motsvarande ändring
göras, ''är oskäliga'' byts ut mot ''inte är skäliga''.

Snabb avveckling av inlöst egendom

Inlösta aktier eller aktier o dyl som kommit i statens ägo
på annat sätt måste så snart det kan ske övergå till privata
ägarformer genom att exempelvis ägandet delvis sprids till
medborgarna i form av aktier.

Prövningsnämnden -- bankstödsdomstolen

Vi är tveksamma till om det är lämpligt att inrätta ett helt
nytt organ. Det kan inte uteslutas att andra lösningar hade
varit bättre. Vi är emellertid beredda att acceptera
inrättandet av ett särskilt organ. Prövningsnämnden
kommer i allt väsentligt att fungera som en domstol eller
som en domstolsliknande nämnd. Vi menar därför att det är
riktigare att kalla den för domstol och inte nämnd,
förslagsvis bankstödsdomstolen.

Rätt att överklaga

I en rättsstat är det en självklarhet att frågor som berör
äganderätten inte bara prövas i en instans utan rätt att
överklaga. Prövningsorganets beslut måste därför få
överklagas. Förvaltningsprocesslagens regler avses enligt
förslaget bli tillämpliga på förfarandet i prövningsorganet.
Detta skulle i och för sig kunna tala för att överklagande bör
ske till regeringsrätten. Men med hänsyn till att det kan
uppkomma komplicerade frågor om inlösen och
tvångsförvaltning vilka ytterst rör äganderätten förefaller
det mest ändamålsenligt att låta Högsta domstolen ta hand
om överklagandena. Självfallet måste reglerna om
prövningstillstånd gälla.

Rekryteringen till prövningsorganet

Prövningsorganet skall bestå av tre ledamöter, varav två
skall vara jurister med domarerfarenhet. I syfte att få bästa
kompetens i prövningsorganet är det enligt vår mening
angeläget, även om den tredje ledamoten är t ex ekonom
med bankerfarenhet, att minst en av juristerna vid sidan om
domarkompetens har affärsjuridisk erfarenhet av
betydande omfattning eller annan adekvat erfarenhet från
näringsliv eller bank. Erfarenhet från
regeringsdepartement bör väga lätt i sammanhanget.

Lagens giltighet

Som framgått är det enligt vår mening mycket angeläget
att åtgärderna vidtas i ett sammanhang, dvs att alla
kreditinstitut handläggs gemensamt, eller i vart fall att man
skaffar sig en säker totalbild, gör en helhetsbedömning,
innan man går in i enskildheterna och att allt detta görs
snabbt, utan tidsutdräkt. Vidare är det viktigt att riksdagen
får möjlighet att nära följa utvecklingen på
bankstödsområdet. Lagar skall i princip gälla utan
tidsgräns. I undantagsfall kan man välja att tidsbegränsa en
lag om det föreligger särkilda skäl. I förevarande fall torde
det vara mest ändamålsenligt att låta lagen gälla ett år i
sänder. Regeringen kan då återkomma med en proposition
om förlängning om det befinnes påkallat och riksdagen får
en naturlig möjlighet att ompröva lagen.

Giltighetstiden har också betydelse för hur man skall se
på tvångsförvaltning enligt 13 § som ju skall vara på viss tid.
Självfallet får tvångsförvaltning inte äga rum efter det att
lagen har upphört att gälla.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att bankstödsfrågorna måste
grundas på en helhetsbedömning och handläggas skyndsamt
och helst i ett sammanhang,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett system med tillgångsgaranti
på sätt som förordats i motionen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för
att införa insättargaranti i Sverige,

4. att riksdagen beslutar att staten skall tillförsäkras en
rätt i värdestegringen såsom föreslagits i motionen i
anslutning till 5 § sista stycket förslaget till lag om statligt
stöd till banker m.fl.,

5. att riksdagen, vid avslag på yrkande 4, som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
nödvändigheten av tydliga villkor som innefattar krav på
försäljning av kringverksamhet, rationaliseringar i
verksamheten, ändringar i beslutsrutiner, avskaffande av
fallskärmsavtal och sänkta räntemarginaler,

6. att riksdagen avslår förslaget om inlösen,

7. att riksdagen, vid avslag på yrkande 6, avslår 10 §
punkt 1 förslaget till lag om statligt stöd till banker m.fl.,

8. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 6 och 7, i vart
fall byter ut ''oskäliga'' i 10 § mot ''inte skäliga'' såsom
föreslagits i motionen,

9. att riksdagen i 11 § förslaget till lag om statligt stöd till
banker m.fl. stryker ordet verkliga i uttrycket ''verkliga
värdet'' i enlighet med vad som anförts i motionen,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om införskaffande av utlåtande från
erkänd oberoende expertis om aktiens värde,

11. att riksdagen avslår tvångsförvaltning enligt 13 §
punkt 1 förslaget till lag om statligt stöd till banker m.fl.,

12. att riksdagen, vid avslag på yrkande 11, byter ut
''oskäliga'' mot ''inte skäliga'' i 13 § på sätt som förordats i
motionen,

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att inlösta aktier eller aktier o.d.
som kommit i statens ägo på annat sätt så snart det kan ske
måste övergå till privata ägarformer genom att exempelvis
ägandet delvis sprids till medborgarna i form av aktier,

14. att riksdagen beslutar att prövningsorganet i stället
för nämnd skall kallas för domstol, förslagsvis
Bankstödsdomstolen,

15. att riksdagen beslutar att prövningsorganets beslut
skall få överklagas i enlighet med vad som anförts i
motionen,

16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om rekryteringen till
prövningsorganet,

17. att riksdagen, om lag om statligt stöd till banker m.fl.
antas, beslutar att lagen skall gälla ett år eller t.o.m. den 30
juni 1994 i enlighet med vad som föreslagits i motionen.

Stockholm den 17 maj 1993

Ian Wachtmeister (nyd)

Bengt Dalström (nyd)