Kommunal demokrati

Motion 1993/94:K615 av Olle Schmidt m.fl. (fp)

1. Inledning

Färre och färre människor engagerar sig i de politiska
partierna. ''Politiken är en krisbransch'' skrev en tidning.

Mot detta ställde den statliga Maktutredningen statistik
som visade att människors ''samhällsengagemang''
ingalunda har minskat. Minst lika många, kanske fler,
deltar i ''politiska'' aktiviteter jämfört med för några
decennier sedan, men det sker i andra former än i politiska
partier.

Med vårt synsätt visar Maktutredningens uppgifter
snarare på ett problem än på en lösning. Utmärkande för
de flesta politiska partier är att de eftersträvar någon form
av helhetssyn på samhället. Men enfrågerörelser, liksom
enfrågepartier, bryr sig inte om att göra de svåra
avvägningarna, de svåra valen. Det förekommer att en och
samma person protesterar både mot bristen på aktiva
miljöåtgärder och höjning av bensinskatten. Det
förekommer också att samma person skriver på ett upprop
om nedrustning och deltar i en demonstration till förmån för
den egna ortens regemente. Det är lätt att säga att skatterna
ska sänkas och utgifter höjas. Men att engagera sig på det
sättet ger inte politikerna någon vägledning. Fler människor
måste ställas inför de val som de beslutande i realiteten står
inför.

Demokrati är inte bara ett system för att i varje enskilt
ögonblick sammanföra medborgarnas önskemål till
kollektiva beslut. Demokratin är också ett styrelseskick
som måste genomsyras av en viss kultur, eller vissa normer.
En klassisk liberal tänkare som John Stuart Mill hade detta
som yttersta värde för sin demokratisyn: att demokratin
skall fostra allmänanda hos medborgarna, att den
skall stimulera människor att se helheten, leva sig in i sina
medmänniskors livssituationer och utforma sina krav
utifrån allmänna principer. Vägen han anvisade att nå dit
var att bredda människors politiska deltagande, i debatten
och även besluten.

Den mer allmänt hållna politiska debatten, som utgår
från helheter snarare än enskildheter, sker i betydligt större
utsträckning i de politiska partierna än i enfrågerörelserna
och intresseorganisationerna. Vi kan från våra
utgångspunkter tycka att också de andra politiska partierna
är för dåliga på att redovisa de riktigt svåra valen och för
hårt bundna till särintressen av olika slag. Men dels är det
redan nu en tydlig gradskillnad till partiernas förmån, dels
hoppas vi att den tendensen kommer att bli ännu tydligare
i framtiden.

De organ som folket valt i direkta val -- riksdagen,
kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige -- ska
tillhöra våra viktigaste fora för politisk debatt.

Därför är det av mycket stor vikt att dessa organ spelar
den avgörande rollen när den övergripande politiken
formuleras och när makthavare kontrolleras. Det är mot
denna bakgrund de förslag som framförts av
riksdagsutredningen är angelägna. Och mot samma
bakgrund känner vi stor oro inför de många rapporter som
finns om att fullmäktigeförsamlingarnas ställning håller på
att försvagas. Det blir enligt uppgift t ex allt vanligare att
fullmäktigesammanträden ställs in.

Inga sinnrika förändringar i en kommuns nämnd- och
kommittéorganisation kan uppväga den förlust i
demokratiskt hänseende, som ett försvagat
kommunfullmäktige utgör. På samma sätt som vi arbetar för
att riksdagens talarstol ska vara den förnämsta platsen för
nationell politisk debatt bör vi slå vakt om och
vidareutveckla kommunfullmäktiges position i den
kommunala demokratin runt om i landet.

2. Inslag av personval och en modernisering av partierna

Det är vår bestämda övertygelse att det är nödvändigt att
bryta den nedåtgående trenden när det gäller partipolitiskt
engagemang.

Frågan om parti- eller personval -- eller möjligen en
blandning -- är av stort intresse i detta sammanhang.

Det skulle inte vara ologiskt att, utifrån det resonemang
vi hittills fört, förorda ett fasthållande vid partivalen.
Partivalen sker, förhoppningsvis, mellan helheter och sker
utifrån värderingar. Genom att nomineringarna i praktiken
är förbehållna de partiaktiva ökar incitamentet att engagera
sig i ett parti.

Vi har, trots detta, stannat för att förorda ett starkt inslag
av personval i det svenska valsystemet. Det beror på att vi
har uppfattningen att det numera är ett ännu större problem
för den svenska demokratin att väljarna tappat kontakten
med de människor som innehar politiska förtroendeposter.
Den känslomässiga klyfta det skapat mellan väljare och
valda är ett större hot än att ovidkommande personhänsyn
skulle skymma viktiga principfrågor.

Vi förordar alltså en kombination av parti- och
personval -- i princip ett finskt valsystem fast utan
obligatorium i fråga om att rösta på person. Mycket av
makten över vem som skall sitta i kommunfullmäktige
skulle flyttas från partiernas interna nomineringsmöten till
medborgarna.

Det är mycket positivt att partierna nu enats om en
personvalsreform med början i form av försök redan vid
kommunalvalen 1994, även om den ''modifierade danska
modell'' som partierna kunnat enas om är mindre
långtgående än den ''modifierade finska modell'' som
folkpartiet liberalerna förordat.

Andra viktiga förändringar kan göras när det gäller de
politiska partiernas sätt att arbeta. En modernisering av
partiernas sätt att fungera är oerhört viktig -- att de finner
verksamhets- och inflytandeformer som är mindre
byråkratiska och tungrodda, att de förtroendevalda i ökad
grad för en dialog med både medlemmar och medborgare
och att formerna för partiernas program- och idéarbete
vitaliseras.

För förtroendet för partierna är det också viktigt att
band till mäktiga intresseorganisationer bryts. Banden
mellan socialdmeokratin och LO har defintivt skadat
tilltron till såväl det politiska systemet som till facket. Det
skulle vara mycket hälsosamt för den politiska debatten om
den typen av bindningar kunde upphöra. Om det trots allt
finns kvar, är det ett demokratiskt renlighetskrav att de
redovisas öppet i alla sina aspekter. Frågan om bindningen
till intressen tas ofta upp i den rikspolitiska debatten, men
är lika relevant på det kommunala planet. Det otillbörliga
gynnande som förekommit i vissa kommuner av
arbetarrörelsen närstående intressen har bidragit till att ge
den kommunala politiken på dessa orter ett drag av mygel
och korruption.

3. Vidareutveckla den kommunala demokratin 3.1
Decentralisering

Det är viktigt att den kommunala demokratin
vidareutvecklas. Det är där de nära frågorna finns som ofta
har lättast att vinna människors engagemang, och det finns
anledning att anta att viljan till politiskt deltagande i
kommunalpolitiska frågor ökat under senare tid.
Röstbeteendet, med fler ''splittrade'' röster, visar att de
kommunala frågorna börjat leva ett eget liv på annat sätt än
tidigare. I debatten har det framhållits som ett argument för
att kommunalpolitiken blir intressant även med gemensam
valdag, men vi drar den motsatta slutsatsen.
Kommunalpolitiken är värd en egen valdag.

Den kamp för närdemokrati, som folkpartiet initierade
under 1970-talet, handlade i hög grad om den kommunala
demokratin. I centrum för det politiska arbetet stod kravet
på direktvalda kommundelsråd, som ett sätt att flytta
beslutsfattandet närmare medborgarna trots den nyligen
genomförda kommunsammanläggningen.

Närdemokratiarbetet har fått till effekt att man i flera
kommuner inrättat indirekt valda kommundels- eller
stadsdelsnämnder. Någon systematisk utvärdering av hur
dessa fungerat har ännu inte genomförts, och det är viktigt
att så sker för att mer definitiva slutsatser skall kunna dras
för det fortsatta arbetet.

Ett allmänt intryck är dock att effekten av införandet av
dessa nämnder inte motsvarat de förväntningar som vi fäste
vid dem. Det är osäkert om de medfört någon mer utbredd
känsla bland medborgarna av ökade möjligheter till
politiskt deltagande -- kanske har de i vissa fall medfört
motsatsen i och med att medborgarna känt sig osäkra om
ansvarsfördelningen mellan kommundelsnämnd och
kommunstyrelse, och ifrågasatt förankringen hos de skilda
politiska prioriteringar som gjorts mellan olika
kommundelar.

Samtidigt finns fördelar. Nämnderna tycks ha medfört
större möjligheter till effektivisering och rationalisering, i
och med att politiken har kunnat samordnas över flera
sektorer.

En preliminär slutsats är att det finns fördelar med
sådana system, men att det är svårt att öka medborgarnas
påverkansmöjligheter genom att inrätta lokala organ, om
dessa inte är direktvalda. Just demokratiargumenten
tycks inte vara de starkaste för en sådan
nämndorganisation.

Ett sätt att öka närdemokratin är i stället att, där så är
möjligt och viljan finns lokalt, låta nya kommuner uppstå
ur storkommunerna. Detta har skett i några fall hittills, och
erfarenheterna tycks vara att kommunsplittringar kan vara
ett medel att öka närheten mellan väljare och valda.

3.2 Nya former av aktivitet -- nya former för deltagande

Maktutredningen visade i sin studie av det politiska
deltagandet att den politiska aktiviteten har ökat. Men
deltagandet söker sig idag nya former. Medborgarna väljer
fler kanaler eller tekniker för påverkan, och det handlar i
hög grad om kortvarigt deltagande knutet till enskilda
frågor -- som deltagande i demonstrationer, aktionsgrupper
eller signerande av namnlistor.

Under sjuttiotalet bestod mycket av det, då, nya
politiska deltagandet av geografiskt baserade byalag, och
kravet på direktvalda kommundelsnämnder kan ses som ett
svar på den tendensen. Idag är deltagandet mer inriktat på
någon enskild sakfråga, som en aktionsgrupp bildas kring.
Det ställer inte minst den kommunala demokratin inför en
utmaning -- att finna rätt kanaler för politiskt deltagande av
denna typ av opinioner.

Idag saknas sådana etablerade kanaler. Detta är en stor
brist i den kommunala demokratin, som måste rättas till.
Det är inte acceptabelt att de former för deltagande, som
den kommunala demokratin erbjuder, inte befinner sig i
takt med de former detta deltagande i växande grad tar sig.

Dels måste dessa rörelser ofta ägna stor energi åt att nå
fram till politikerna. Risken är uppenbar att känslan av
utanförskap och avstånd därmed stärks, och att kunskaper
och synpunkter som finns hos medborgarna inte kommer
den kommunala demokratin till godo.

Dels kan vi se mönster där de förtroendevalda får möta
dessa opinioner ''i serie'', där man först ställs inför en
opinion och sedan, om det uppfattas som om denna håller
på att vinna framgång, inför en lika stark motopinion i nästa
skede. Ett typexempel där detta kan ske är i planfrågor, där
olika opinioner mobiliseras i olika skeden av ett ärendes
behandling. Därmed kan det vara svårt att få genomslag för
ett mer övergripande perspektiv. Det vinner varken
kommunen som helhet eller de i frågan engagerade
medborgarna på.

Mot denna bakgrund vill vi föreslå att hearings
bör anordnas i samband med större kommunalpolitiska
beslut. Sådana bör vara en integrerad del av processen inför
planbeslut och komplettera de skyldigheter att informera
som idag finns.

''Hearings'' har fördelen att de kan erbjuda en arena för
mötet mellan förtroendevalda, tjänstemän och opinioner i
enskilda sakfrågor. Därmed får de nya formerna för
politiskt deltagande en hemvist inom ramen för den
kommunala demokratin, och de får möta beslutsfattarna i
ett offentligt -- och sannolikt i många fall uppmärksammat --
sammanhang.

De innebär vidare att sådana opinioner kan uppträda
samlat. Både opinion och motopinion får uppträda vid ett
och samma tillfälle. Därmed ökar möjligheten att ett mer
allmänt perspektiv framträder i mötet mellan
kommunalpolitikerna och engagerade medborgare. Detta
vinner den allmänna debatten på, och även det kommunala
beslutsfattandet. Vi får en institution där enskilda
medborgares eller gruppers syn och kunskaper på ett bättre
sätt än idag kan komma den kommunala demokratin till
godo.

Ett annat sätt är att tillåta öppna nämndsammanträden,
något som införts i Norge. Vi är medvetna om problemen
med öppna sammanträden, bl a finns farhågor om de reella
besluten flyttas till andra, slutna församlingar. Men vi anser
ändå att idén är värd att pröva, om än i begränsad
omfattning.

4. Två reformstrategier 4.1
Maktlöshet inför den offentliga sektorn

Låt oss ännu en gång åberopa ett material från den
statliga makturedningen. När den i sin s k
medborgarundersökning frågade på vilka områden man
upplevde sig ha möjligheter att påverka fick man fram
följande rangordning: 1. Kapitalvaruköp, 2. Arbetslivet, 3.
Boende, 4. Barntillsyn, 5. Hälso- och sjukvård och 6. Skola.

Resultatet är slående. De tre områden, som hör till den
offentliga sektorn, hamnar lägst. Det är uppenbart att
möjligheten att rösta fram förtroendevalda och ställa dem
till svars inte räcker för att man skall känna möjlighet att
påverka den utbildning och service, som erbjuds genom
politiska beslut. Resultatet är så slående, att det är knappast
troligt att detta förhållande kan förändras i grunden genom
reformer av politikers sätt att fatta beslut.

För att människor skall känna inflytande över sin egen
situation krävs förändringar i den offentliga sektorns sätt att
fungera. Av avgörande betydelse är att valfriheten ökar --
de tre områden, som kommer högst i Maktutredningens
lista utmärks samtliga av att de regleras av en marknad.

4.2 Den första strategin: valfrihet

Det är mot denna bakgrund kraven på en reformerad
offentlig sektor -- präglad av mångfald, valfrihet och
konkurrens -- ska förstås. Att bryta monopol, vare sig de är
privata eller offentliga, innebär en kraftig maktförskjutning
till de många människorna. Det sker dels genom att var och
en ges frihet att själv välja det alternativ som passar bäst och
samtidigt har möjlighet att byta dagis, skola, eller läkare
(för att nämna tre exempel) när man inte är nöjd. Dels sker
det genom att de många, i sitt tillsammantagna handlande,
ger signaler om nya -- och ännu inte tillfredsställda -- behov,
som nya entreprenörer eller andra anordnare kan
tillfredsställa.

Vi kan konstatera att processen mot ökad valfrihet inom
den offentliga sektorn inletts. Det sker dels genom att
lagliga och ekonomiska hinder för fler alternativ att uppstå
undanröjs, dels genom många försök i kommunerna. Runt
om i landet prövas nu modeller för valfrihet av barnomsorg
och skola, och landstingen håller på att genomföra
husläkarsystem.

Men konsumentmakten på marknaden är inte tillräcklig,
om den inte kompletteras med en stark
''konsumentpolitik'', som anger vilken kvalitet tjänsterna
skall upprätthålla, hur information ges om varorna och vilka
rättigheter den enskilde har när fel begås. Denna politik är
troligtvis -- bland de områden Maktutredningen tar upp --
som starkast (eller åtminstone tydligast) när det gäller
kapitalvaror, och det är inte osannolikt att det är detta
förhållande som förklarar varför dessa kommer i topp vad
gäller upplevda påverkansmöjligheter.

Den reformering av den offentliga sektorn, som vi idag
ser, är inte djupgående nog för att se till att valfriheten
verkligen kan användas av alla.

Det finns en uppenbar risk att utnyttjandet av
valfriheten blir starkt beroende av den enskildes resurser,
även om man väljer modeller -- vilket vi ser som
nödvändigt -- där valfriheten blir oberoende av plånboken
i den meningen, att taxor inte tillåts variera på sådant sätt
att de skapar segregation. Förmågan att inhämta
information om alternativen, att bedöma vad som erbjuds
och att få till stånd förändringar när man råkar ut för misstag
och brister är -- även den -- ojämnt fördelad.

Vidare kan den stimulans i kvalitetshöjande och
rationaliserande riktning som valfriheten innebär vinna
ökad kraft om den kombineras med ''konsumentpolitiska''
åtgärder för att se till att makten att ''rösta med fötterna''
blir allmänt spridd och stark. Medvetna medborgare och
konsumenter innebär ett starkt tryck att öka effektivitet och
kreativitet.

4.3 Den andra strategin: välfärdskontrakt

Nu, när ''valfrihetsrevolutionen'' satt igång, krävs
sålunda att den går in i en ny fas. Denna kommer att
innebära en radikal omstöpning av de spelregler, som idag
gäller den offentliga verksamheten. Det är dags att upprätta
vad som kan kallas ett ''välfärdskontrakt'' mellan
politikerna och medborgarna.

Grunden för ett sådant ''välfärdskontrakt'' är att målen
för den offentliga verksamheten blir tydligare.
Medborgaren ska veta -- i sitt möte med politiker,
tjänstemän och inför valet mellan olika alternativ -- vilken
standard som ska garanteras. Detta är nödvändigt inte
minst därför att många offentliga tjänster styrs av ''långa
kontrakt'', där det är förenat med svårigheter att byta om
problem uppstår. Har man en gång valt dagis, exempelvis,
är processen att byta till ett nytt ofta svår. En gemensam
grundstandard, tydligt uttryckt och offentliggjord, är därför
en grundingrediens i ett program för ökad medborgarmakt
vad gäller offentliga tjänster.

En avgörande fråga är på vilken nivå denna standard
skall definieras. Huvudparten kommer att avgöras på
kommunal nivå, och kan därför variera mellan
kommunerna -- liksom idag. Det blir i hög grad ett
kommunalt ansvar att tydliggöra målen och grundinnehållet
i tjänsterna. En process i den riktningen finns redan idag i
kommunerna, när de -- t ex i samband med
entreprenadavtal -- tydliggör vilka villkor som gäller för
olika verksamheter. ''Målstyrning'' innebär att målen
tydliggörs jämfört med tidigare styrmodeller.

Det stora arbetet med att utforma ''välfärdskontrakt''
måste sålunda vara en kommunal angelägenhet när
kommunernas skilda prioriteringar får genomslag.

Men i några fall ska de rättigheter, den offentliga
verksamheten ska garantera, bli tydligare genom nationella
beslut. Vissa grundläggande aspekter av servicen och
vården måste vara lika över hela landet. För vår del kan vi
se två kriterier för där så bör ske. Dels handlar det om
insatser som riktas särskilt till mycket svaga eller behövande
grupper (''Det glömda Sverige''), som präglas av stor brist
på politiska resurser. Folkpartiet liberalernas krav på eget
rum för patienter i långvården är ett exempel. Mycket svaga
grupper, som har svårt att göra sina röster hörda, är särskilt
beroende av nationella regler och mål för att få sina
rättigheter tillgodosedda.

I övrigt måste en ''offentlig infrastruktur'' finnas över
hela landet. En infrastruktur, som medger möjligheter att
flytta mellan orter. Sådana regler finns redan idag på vissa
områden. Exempelvis måste alla barn erbjudas grundskola
och vi har krav om allmän skolstart från sex års ålder i en
tioårig grundskola. Andra delar av en sådan infrastruktur
kan vara tillgång till barnomsorg. Det bör poängteras att
denna typ av regler samtidigt ger utrymme för kommunal
variation -- de anger att tillgång till en viss tjänst ska
finnas över hela landet samtidigt som det mer exakta
innehållet i denna tjänst avgörs av kommunerna
själva.

Det andra elementet i ett ''välfärdskontrakt'', vid sidan
om klart definierade rättigheter, är system för jämförande
information om de olika alternativen.

Målet är sålunda att ''VDN-deklarera'' de offentliga
tjänsterna, dels för att underlätta för den enskilde i en
valsituation men också som en stimulans för
kvalitetsförbättringar.

Grunden för sådan, offentlig och jämförande,
information är återkommande utvärderingar av
verksamheterna. Sådana utvärderingar ska ha de krav på
verksamheterna, vi tidigare talat om, som gemensam
grund. Det är viktigt att utvärderingarna utförs och
sammanställs av organ som är oberoende av dem som har
ansvar för verksamheten direkt. En möjlighet är att de
kommunala revisorerna på så sätt får ett ansvar också för
en löpande ''verksamhetsrevision''. Sedan är det
kommunledningens ansvar att se till att ''VDN-
deklarationerna'' sprids brett till kommuninvånarna.

Det tredje elementet i ett välfärdskontrakt är att tydliga
procedurer tillkommer för att vinna rättelse om fel begås.

I den monopoliserade offentliga sektorn är ansvaret ofta
otydligt, medborgare vet inte till vilken beslutsnivå de skall
vända sig om de har problem. I en reformerad offentlig
sektor är det av stor betydelse att ansvaret blir tydligt
lokaliserat. Därmed ökar medborgarmakten --
medborgarna vet vilken person de skall vända sig till.

Den modell vi beskrivit är inte ny. Funktionerna känns
igen från den konsumentpolitik, som sedan länge rått på
den privata sektorn, och vars syfte det är att stärka
konsumentmakten.

Sålunda finns inom den privata sfären både produkt- och
säkerhetsnormer, metoder för jämförande information och
organ för att säkerställa konsumenternas rättigheter. Ibland
har krav rests på att konsumentlagarna också ska äga
tillämpning på offentliga tjänster. Vi anser att en sådan
lösning är olämplig. Även en reformerad offentlig sektor
kommer på väsentliga punkter att skilja sig från den privata.

Ovanstående lösning handlar i stället om att skapa en ny
''konsumentpolitik'' för offentliga tjänster.

Dess funktioner är, som ovan påpekats, desamma som
för dess privata motsvarighet. Men dess organ och dess sätt
att förverkligas skiljer sig från det privata. En idé är t ex att
avdela en tjänsteman i den centrala förvaltningen att
tjänstgöra som ''Kommunal JO'' och ta emot och pröva
klagomål från medborgarna. Det yttersta målet är dock,
som framgått, detsamma: att stärka den enskildes
maktpositioner inom ramen för ett system, vars grund är det
fria valet.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om förnyelse och utveckling av den
kommunala demokratin,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om inslag av personval och
modernisering av partierna,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om delning av kommuner,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om kommunalpolitiska hearings,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om öppna nämndsammanträden i
kommuner och landsting,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ökad valfrihet, mångfald och
konkurrens inom den kommunala verksamheten,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om inrättande av välfärdskontrakt.

Stockholm den 25 januari 1994

Olle Schmidt (fp)

Isa Halvarsson (fp)

Margitta Edgren (fp)