Vissa socialförsäkringsfrågor

Betänkande 1994/95:SfU7

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1994/95:SFU07

Vissa socialförsäkringsfrågor

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motion
• Utskottet
• Hemställan

1994/95

SfU7

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 1994/95:42
Vissa socialförsäkringsfrågor m.m. Vidare behandlas en motion
från den allmänna motionstiden om de allmänna
försäkringskassornas lokalkontorsnät. Motionen har
remissbehandlats.

I propositionen föreslås att regeringen skall få förordna att
tillfällig föräldrapenning får utges till förälder bosatt i
Danmark, Finland eller Norge för ett där bosatt barn. Vidare
föreslås att de samordningsregler som gäller för
föräldrapenningförmåner, rehabiliteringspenning och
smittbärarpenning skall utsträckas till att gälla samordning
även med motsvarande utländska förmåner.

Regeringen lägger också fram förslag om föräldrapenning under
arbetsfri tid innebärande att föräldrapenning med belopp
motsvarande förälderns sjukpenning utges för tid som normalt är
arbetsfri för föräldern endast om han eller hon i direkt
anslutning till den arbetsfria tiden uppbär föräldrapenning.
Detta skall dock gälla endast för perioder av arbetsfri tid om
högst fyra dagar.

Propositionen innehåller även förslag om att reglerna om bl.a.
anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare hos de allmänna
försäkringskassorna förs in i lagen om allmän försäkring.

Förslagen har inte föranlett några motionsyrkanden och
utskottet tillstyrker bifall till propositionen.

Utskottet har inför sin behandling av motionen gett
företrädare för Riksförsäkringsverket och
Försäkringskasseförbundet möjligheter att framföra synpunkter.

Med anledning av motionen föreslår utskottet ett
tillkännagivande om en översyn av vilka krav som bör ställas på
försäkringskassornas lokalkontorsnät och vilket inflytande
försäkringskassorna skall ha på nätets utformning respektive
vilken styrande roll Riksförsäkringsverket skall ha.

Propositionen

I proposition 1994/95:42 Vissa socialförsäkringsfrågor, m.m.
har regeringen (Socialdepartementet) föreslagit riksdagen att
anta de i propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

2. lag om ändring i lagen (1994:605) om ändring i lagen
(1962:381) om allmän försäkring,

3. lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till
smittbärare,

4. lag om ändring i lagen (1994:297) om upphävande av lagen
(1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa
avtalsförhandlingar m.m.

Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.

Motion

Motion väckt under den allmänna motionstiden 1993/94

1993/94:Sf248 av Sylvia Lindgren och Iréne Vestlund (s) vari
yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av att i 18 kap. 1 § andra stycket
AFL föreskriva att allmän försäkringskassa inom sitt
verksamhetsområde skall tillhandahålla erforderlig service i
olika former,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att beslut om försäkringskassas lokala
organisation fattas av styrelsen.

Utskottet

Tillfällig föräldrapenning för gränsarbetare m.m.

I propositionen anförs att tillfällig föräldrapenning som
utges till en fader som avstår från förvärvsarbete i samband med
barns födelse omfattas av det EG-rättsliga begreppet förmåner
vid moderskap och således täcks av förordning (EEG) nr 1408/71.
Enligt propositionen är så inte fallet med tillfällig
föräldrapenning i övrigt. På grund härav samt att det för rätt
till tillfällig föräldrapenning krävs att såväl barnet som
föräldern är bosatta i Sverige har den som är bosatt i Danmark,
Finland eller Norge men som förvärvsarbetar i Sverige inte rätt
till denna förmån annat än vid barns födelse.

Förordning 1408/71 innehåller enligt propositionen
lagvalsregler som förutom att utpeka vilket lands lag en
anställd eller egenföretagare skall vara omfattad av, även anger
obligatoriska bestämmelser för frågan om i vilket land
socialavgifter skall betalas. I den mån förordningen anger att
någon skall vara omfattad av ett visst lands lagstiftning skall
således även avgifter betalas av arbetsgivaren, den anställde
eller egenföretagaren. Mot bakgrund härav föreslås i
propositionen att regeringen bör ges möjlighet att i förordning
meddela föreskrifter om rätt till tillfällig föräldrapenning i
de fall vederbörande är bosatt i Danmark, Finland eller Norge.

Enligt bestämmelser i 4 kap. 17 lagen om allmän försäkring
(AFL) skall föräldrapenningförmåner samordnas med vissa andra
förmåner som till exempel sjukpenning. Liknande bestämmelser
finns för rehabiliteringspenning och smittbärarpenning.

I propositionen föreslås att samordning skall kunna ske mellan
de nämnda förmånerna och motsvarande utländska förmåner.

Utskottet biträder regeringens förslag i angivna delar.

Föräldrapenning under arbetsfri tid

För att motverka att föräldrar tar ut föräldrapenning under
veckoslut i syfte att stärka familjeekonomin föreslog den
dåvarande regeringen i proposition 1993/94:220 att det i AFL
skulle införas en bestämmelse innebärande att föräldrapenning
skulle få utges för tid som normalt är arbetsfri endast om
föräldern i direkt anslutning till den arbetsfria tiden uppbär
föräldrapenning. I sitt av riksdagen godkända betänkande
1993/94:SfU15 uttalade utskottet med anledning av förslaget
bl.a. att den föreslagna bestämmelsens konstruktion innebar att
för vissa arbetstagare i vissa branscher och på vissa
arbetsplatser, där längre arbetsfri tid förekommer efter en
längre tids koncentrerad arbetstid, kunde följden bli att de
fick mycket svårt att utnyttja sin möjlighet att uppbära
föräldrapenning. Utskottet ansåg att ytterligare överväganden om
bestämmelsens konstruktion borde göras och efterlyste ett nytt
förslag.

I nu förevarande proposition föreslås att hel föräldrapenning
med belopp motsvarande förälderns sjukpenning skall utges för
tid som normalt är arbetsfri för föräldern endast om han eller
hon i direkt anslutning till den arbetsfria tiden uppbär hel
föräldrapenning. Detta skall dock gälla endast för perioder av
arbetsfri tid om högst fyra dagar. Motsvarande skall gälla för
rätt till halv respektive fjärdedels föräldrapenning. I
propositionen framhålls att regeringen föreslagit att de 90 s.k.
garantidagarna skall återinföras fr.o.m. den 1 januari 1995.
Detta förslag skulle kunna innebära att en förälder förkortar
sin arbetstid t.ex. en fredag eftermiddag och samtidigt tar ut
en hel garantidag. För att motverka denna effekt bör enligt
propositionen föräldrapenning under arbetsfri tid få tas ut på
sjukpenningnivå endast under förutsättning att föräldern i
direkt anslutning till den arbetsfria tiden tar ut
föräldrapenning på sjukpenningnivå.

Utskottet anser att den föreslagna regelns utformning innebär
att de av utskottet påtalade olägenheterna undviks. Utskottet
biträder förslaget.

Sjuklön under utlandsvistelse

Enligt 3 kap. 15 § första stycket e) AFL utges sjukpenning
inte för tid då en försäkrad vistas utomlands. Undantag gäller
dels om den försäkrade insjuknar medan han utför arbete som ett
led i en i Sverige bedriven verksamhet eller som sjöman anställd
på ett svenskt handelsfartyg, dels om den försäkrade under
pågående sjukdom eller för rehabilitering har rest utomlands med
försäkringskassans medgivande. Även om den försäkrade enligt AFL
inte har rätt till sjukpenning kan en sådan rätt föreligga på
grund av någon av de konventioner om social trygghet som Sverige
har slutit.

Med anledning av en motion uttalade utskottet i betänkande
1991/92:SfU5 att för en arbetstagares rätt till sjuklön enligt
sjuklönelagen (SjLL) bör gälla samma begränsningar som för
rätten till sjukpenning. Utskottet ansåg vidare att om
EES-avtalet eller ingående av nya eller ändring av redan
träffade konventioner medförde förändringar vid tillämpningen av
sjukförsäkringen borde rätten till sjuklön följa dessa
förändringar. Utskottet ansåg att regeringen snarast borde
återkomma med lagförslag i enlighet härmed. Riksdagen biföll
utskottets hemställan (rskr. 1991/92:81).

Med anledning av detta uttalande gav regeringen Utredningen om
socialförsäkringen och EG i uppdrag att överväga frågan.

Mot bakgrund av bl.a. utredningens överväganden anser
regeringen att det för närvarande inte finns tillräckligt starka
skäl för att i SjLL införa regler som begränsar en arbetstagares
rätt att uppbära sjuklön vid vistelse utomlands. I propositionen
anförs att på grund av skillnader i bosättningskravet kommer
formella skillnader fortfarande att finnas kvar. Arbetsgivaren
kan vidare antas komma att få stora svårigheter att tillämpa den
praxis som gäller enligt AFL. Samtidigt har arbetsgivaren redan
i dag möjlighet att vägra sjuklön om arbetsoförmågan inte är
styrkt.

Propositionen i denna del påkallar inte någon riksdagens
åtgärd.

Allmänna försäkringkassor

Mandatperioder m.m.

I propositionen föreslås att styrelseledamöter i allmänna
försäkringskassor, om regeringen inte föreskriver annat, skall
utses för en tid av fyra år räknat fr.o.m. den 1 januari året
efter det då val i hela riket till landsting och
kommunfullmäktige har ägt rum med början år 1999. Detsamma
föreslås gälla för ledamöter i socialförsäkringsnämnder.
Förslaget föranleder en ändring i 18 kap. 8 § AFL och är en
anpassning till att riksdagen beslutat slutgiltigt anta det
vilande förslaget om att ordinarie allmänna val skall hållas
vart fjärde år i stället för vart tredje år (1994/95:KU1, rskr.
3).

Vidare föreslås att bestämmelser införs i AFL om att
Arbetsgivarverket gemensamt med de allmänna försäkringskassorna
skall avgöra frågor om anställnings- och arbetsvillkor för
arbetstagare hos allmän försäkringskassa. Arbetsgivarverket
skall efter samråd med kassorna besluta i frågor om lockout och
andra stridsåtgärder samt företräda dem vid tvister. De
föreslagna reglerna är enligt propositionen en konsekvens av att
lagen (1965:756) om ställföreträdare för kommun vid vissa
avtalsförhandlingar (ställföreträdarlagen) upphör att gälla vid
utgången av år 1994.

Utskottet biträder förslagen.

Kassornas lokalkontorsnät

I 18 kap. 1 § AFL stadgas att för varje landsting samt varje
kommun, som inte tillhör något landsting skall det finnas en
allmän försäkringskassa. En försäkringskassas
verksamhetsområde får dock, om regeringen för ett särskilt fall
bestämmer det, omfatta två landsting eller ett landsting och en
sådan kommun som nyss sagts. Vidare stadgas att allmän
försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas
erforderligt.

Riksförsäkringsverket har i anslutning härtill utfärdat
föreskrifter (RFFS 1987:6 med ändringar RFFS 1992:16) varav
bl.a. framgår att i varje kommun skall försäkringskassa ha minst
ett lokalkontor.

Riksförsäkringsverket skall enligt bestämmelser i 18 kap. 2 §
AFL utöva tillsyn över försäkringskassorna, vilka har att ställa
sig verkets anvisningar till efterättelse. Av förordning (SFS
1988:1204) med instruktion för Riksförsäkringsverket framgår att
verket särskilt skall svara för bl.a. den centrala ledningen och
för tillsynen av försäkringskassornas verksamhet samt se till
att allmänheten får tillfredsställande service och information
om trygghetsanordningarna.

En allmän försäkringskassa leds av en styrelse. Ordförande och
vice ordförande utses av regeringen. Övriga ledamöter utses av
landstingen eller, i fråga om kassa vars verksamhetsområde
utgörs av en kommun av kommunfullmäktige.

I motion 1993/94:Sf248 av Sylvia Lindgren och Iréne Vestlund
(s) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att det i 18 kap.
1 § andra stycket AFL skall föreskrivas att allmän
försäkringskassa inom sitt verksamhetsområde skall
tillhandahålla erforderlig service i olika former. Motionärerna
anför bl.a. att behoven av lokala kontor eller annan form av
service förändras över tiden i takt med förändringar i
förmånssystemet. Behoven är även olika i glesbygd med långa
avstånd och storstadsområden med korta resvägar och goda
allmänna kommunikationer. Enligt motionärerna bör alternativ
till lokalkontor i form av servicepunkter, filialkontor etc.
kunna komma i fråga. I motionen anförs att det är naturligt att
den lokala kännedomen och överblicken av de olika specifika
förhållandena finns hos de lokala styrelserna och att dessa bör
vara bäst skickade att fatta beslut om den lokala
organisationen. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande härom.

Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet har yttrat
sig över motionen.

I yttrandet framhåller Riksförsäkringsverket att dess
grundinställning är att mindre lokalkontor, som är de enda i
kommunen, bör behållas som fullvärdiga. Verket menar att en viss
fördyring för dessa kontor kan accepteras samt att tillfälliga
stödåtgärder bör sättas in från centralkontorets sida om detta
erfordras, t.ex. vid sjukdom eller liknande. Vid ett första
påseende kan det, framhåller verket, framstå som likgiltigt om
försäkringskassan har ett fullvärdigt lokalkontor eller en
filialexpedition om allmänheten i alla fall erhåller en fullgod
service. Enligt verkets uppfattning visar emellertid
erfarenheten att nedläggningar av lokalkontor i praktiken sker i
flera steg. Efter att lokalkontoret omvandlats till
filialexpedition minskar besöksfrekvensen och de försäkrade
vänder sig i allt högre grad till det nya "huvudkontoret". Som
en följd av minskad besöksfrekvens minskar då
filialexpeditionens öppethållandetider vilket i sin tur leder
till att det inte ens finns underlag för att behålla
filialexpeditionen. Servicen på orten försvinner sålunda helt.
Riksförsäkringsverket är emellertid medvetet om att en
försäkringskassa, som inom sitt verksamhetsområde har flera
sådana mindre lokalkontor, kan ha problem med de fördyringar som
uppstår. Enligt verket bör i sådana fall särskilda lösningar
kunna övervägas. I den fördjupade anslagsframställningen för
budgetåren 1995/96--1997/98 har verket pekat på behovet av att
vidare analysera olika organisatoriska utvecklingsalternativ,
t.ex. genom att ledningsfunktioner för flera lokalkontor läggs
samman, eller vissa specialfunktioner läggs på några kontor
medan andra specialfunktioner läggs på andra kontor för att
fylla upp volym och ge underlag för kompetens på lågfrekventa
ärenden eller funktioner.

Avseende beslutsordningen i den lokala organisationen anför
verket att det enligt sin instruktion har att se till att
allmänheten får en fullgod service. Verket anser därför inte att
någon ändring bör ske när det gäller beslutsordningen i dessa
avseenden. Riksförsäkringsverket anser med det anförda inte att
någon åtgärd från riksdagens sida är erforderlig med anledning
av motionen.

Försäkringskasseförbundet framhåller att förnyelsearbetet inom
försäkringskassorna och offentlig sektor generellt tar sikte på
decentralisering av verksamhet och delegering mot den lokala
operativa nivån. Detta behövs för att skapa en effektiv
verksamhet med korta beslutsvägar där kassornas kännedom om
lokala förhållanden tillvaratas och är till gagn för de
försäkrade. Förbundet anser att i en decentraliserad verksamhet
måste det vara försäkringskassorna med sin kännedom om kundernas
behov som bäst kan bedöma behovet av lokala kontor eller annan
form av service. I en mål- och resultatstyrd organisation är det
enligt förbundet helt rimligt och logiskt att kassastyrelsens
ansvar för verksamhetens resultat åtföljs av befogenhet att
organisera verksamheten på ett kostnadseffektivt och
resultatoptimerande sätt även vad gäller lokalkontorsnätets
utformning. Försäkringskasseförbundet föreslår att utskottet
tillstyrker motionen.

Enligt utskottets uppfattning måste det grundläggande kravet
på socialförsäkringen vara att de försäkrade ges en så god
service som möjligt och att kravet på rättssäkerhet och lika
bedömning upprätthålls. Detta ställer stora krav på kompetens
och förmåga inom organisationen att handlägga och fatta beslut i
enskilda ärenden inom det komplicerade
socialförsäkringssystemet.

Sedan lång tid tillbaka har det pågått ett omfattande
förändringsarbete inom socialförsäkringsadministrationen. Genom
ett riksdagsbeslut år 1983 (prop. 1982/83:127, SfU24, rskr. 342)
fastlades Riksförsäkringsverkets roll och uppgifter som central
förvaltnings- och tillsynsmyndighet inom
socialförsäkringsområdet och arbetsfördelningen mellan verket
och försäkringskassorna. Successivt har också i princip all
individinriktad handläggning av försäkringsärendena
decentraliserats till kassornas lokalkontor. Den övervägande
delen av den verksamhet inom kassorna, som innebär kontakt med
de försäkrade i form av ansökningar angående olika förmåner,
information etc., bedrivs vid kassornas lokalkontor eller i
förekommande fall filialkontor eller servicekontor som knutits
till vissa lokalkontor. För närvarande gäller att lokalkontorens
kompetens skall vara i princip heltäckande, vilket innebär att
samtliga ärenden skall kunna handläggas och avgöras där.

Samtidigt med den pågående decentraliseringsprocessen har det
inte minst mot bakgrund av det rådande ekonomiska läget ställts
allt större krav på socialförsäkringsadministrationen med
avseende på rationaliseringar och produktivitetshöjningar. De
olika allmänna försäkringskassorna arbetar också under delvis
skilda betingelser. Det som kan vara ett problem för en kassa
med glesbygd behöver inte vara något problem för en kassa i ett
tätortsområde. I t.ex. Norrlandslänen har kommunerna ofta ett
lågt befolkningsunderlag och avstånden är långa samtidigt som de
allmänna kommunikationerna är svagt utvecklade. Inom
försäkringskassorna pågår enligt vad utskottet erfarit ett
fortlöpande arbete med att hitta nya serviceformer. Kassorna
upplever därvid att de genom kravet på minst ett lokalkontor i
varje kommun i viss omfattning hämmas i detta arbete.

Utskottet har flera gånger tidigare uttalat sig om
försäkringskassornas lokalkontorsnät. I betänkande 1991/92:SfU8
framhöll utskottet att det var viktigt att kassornas väl
utbyggda kontorsnät bibehålls. För att ett lokalkontor skulle
fylla sin funktion måste det dock ha förutsättningar att kunna
erbjuda en god service. Vidare anförde utskottet att i likhet
med vad som anförts i 1989 års budgetproposition ansåg utskottet
att det var vederbörande försäkringskassas styrelse som i det
enskilda fallet får ta ställning till lokalkontorsnätets
omfattning. Utskottet angav därvid att i enlighet med
propositionen borde särskild hänsyn tas i glesbygder, och
utskottet ansåg att sådan hänsyn borde tas även när det gäller
övriga lokalkontor.

Utskottet kan konstatera att de uttaladen om lokalkontorsnätet
som riksdagen tidigare gjort behöver anpassas till den situation
som nu råder inom försäkringskassorna. Det ställs allt större
krav på försäkringskassornas kompetens, inte minst beroende på
det komplicerade regelverket. Teknikutvecklingen har också
fortskridit. Dessutom har försäkringskassorna, liksom flertalet
andra organisationer i samhället, allt mindre resurser att
förfoga över. Med hänsyn härtill är det angeläget att en översyn
kommer till stånd om vilka krav som bör ställas på
lokalkontorsnätet och vilket inflytande försäkringskassorna
själva skall ha på nätets utformning respektive vilken styrande
roll verket skall ha. Vid en sådan översyn bör även mer allmänt
ses över formerna för Riksförsäkringsverket tillsyn av
försäkringskassornas organisation.

Vad utskottet anfört med anledning av motion Sf248 bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande propositionen

att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

2. lag om ändring i lagen (1994:605) om ändring i lagen
(1962:381) om allmän försäkring,

3. lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till
smittbärare,

4. lag om ändring i lagen (1994:297) om upphävande av lagen
(1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa
avtalsförhandlingar m.m.,

2. beträffande kassornas lokalkontor

att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Sf248 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 6 december 1994

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Maj-Inger Klingvall

I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan
Lindblad (m), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s),
Margit Gennser (m), Rune Backlund (c), Anita Jönsson (s), Gustaf
von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennnart Klockare (s), Ulla
Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m),
Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Mona Berglund
Nilsson (s) och Ronny Olander (s).

I propositionen framlagt lagförslag

Bilaga