Vissa frågor om ansvarsförsäkring

Betänkande 1992/93:LU39

Lagutskottets betänkande 1992/93:LU39

Vissa frågor om ansvarsförsäkring

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1992/93
LU39

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet fyra motionsyrkanden som
aktualiserar olika försäkringsfrågor. En motion rör frågan om en
ny miljöskadeförsäkring, och en motion angår obligatorisk
ansvarsförsäkring för fritidsbåtar. Två motionsyrkanden
behandlar det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor.

Utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandena.

Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande (s) om
ansvarsförsäkring för fritidsbåtar.

Motionerna

1992/93:L601 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s)
vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om ny
miljöskadeförsäkring.

1992/93:L605 av Lisbet Calner och Karl-Erik Svartberg (s) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om obligatorisk ansvarsförsäkring för
fritidsbåtar.

1992/93:N417 av Dan Ericsson i Kolmården (kds) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förändrad lagstiftning vad avser
kärnkraftsbolags ansvar vid kärnkraftsolyckor.

1992/93:N423 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att kärnkraftsindustrin skall ta hela
försäkringsansvaret för sin verksamhet.

Utskottet

Miljöskadeförsäkringen

I 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) finns den
grundläggande regeln om skadeståndsansvar på grund av eget
vållande. Lagrummet innehåller den i Sverige sedan länge
gällande culparegeln, som innebär att var och en som uppsåtligen
eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada är skyldig
att ersätta skadan.

Även vid miljöskador utgör culparegeln den grundläggande
ansvarighetsregeln. År 1986 infördes en särskild miljöskadelag
(1986:225) som innehåller regler om skadeståndsrättsligt ansvar
vid olika slag av miljöskador. Ansvaret enligt miljöskadelagen
avser person- och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte
är obetydlig. Lagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet
orsakar skador i omgivningen genom olika former av vatten-,
mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra
liknande störningar. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte
blott de som har direkt anknytning till intilliggande
fastigheter utan också de som har mera tillfällig anknytning
till den skadegörande verksamhetens omgivning.

Om någon på grund av verksamhet av det slag som nämnts nyss
förorsakar skador i omgivningen skall han ersätta dessa även om
han inte orsakat skadorna avsiktligen eller genom vårdslöshet
(s.k. strikt ansvar).

Genom ändringar i miljöskyddslagen (prop. 1987/88:85, JoU23)
infördes fr.o.m. den 1 juli 1989 en obligatorisk
miljöskadeförsäkring. Från försäkringen lämnas ersättning för
person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen i sådana fall
då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen eller
då rätten att utkräva skadestånd är preskriberad. Ersättning
utgår också då det inte kan utredas vem som är ansvarig för
skadan. Den som driver anmälnings- eller tillståndspliktig
miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala bidrag till
försäkringen. Försäkringen meddelas av ett miljöskadekonsortium
som bildats av försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa,
Trygg-Hansa och Länsförsäkringsbolagen.

I motion L601 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson
(s) framhålls det anmärkningsvärda i att det inte skett någon
utbetalning från miljöskadeförsäkringen trots att den gällt i
flera år. En utvärdering av försäkringen är i hög grad påkallad.
Nuvarande konstruktion innebärande att försäkringen upphandlas
för i princip obegränsad tid och helt utan konkurrens måste
t.ex. starkt ifrågasättas. Riksdagen bör hos regeringen begära
förslag om en ny miljöskadeförsäkring.

Utskottet vill erinra om att regeringen i början av år 1992
tillkallade en särskild utredare för att göra en översyn av
reglerna om miljöskadeförsäkring och för att lämna förslag till
finansieringen av vissa åtgärder mot miljöskador. Utredaren
skall enligt sina direktiv (dir. 1992:13) överväga om
miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse en
obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid
företagsnedläggelser, när det nedlagda företaget inte kan betala
saneringskostnaderna. Utredaren skall också utvärdera och
överväga formerna för miljöskadeförsäkringen. Han skall beakta
konkurrensaspekterna och därvid särskilt pröva i vilken ordning
det kan vara lämpligt att försäkringsbolagen samverkar. En
försäkringslösning skall enligt direktiven utformas i enlighet
med principen om att det i första hand är förorenaren som bär
ansvaret för sin verksamhet. Försäkringen skall träda in när
ingen ansvarig finns eller när denne inte kan bekosta nödvändiga
åtgärder. En sådan subsidiär ansvarighet bör vara kollektiv.
Utredaren skall också enligt direktiven överväga frågan om
försäkringsvillkoren är i behov av ändring för att stärka de
enskildas rätt till ersättning. Det anges som angeläget att som
en särskild fråga överväga om en miljöskadeförsäkring
fortfarande skall vara kopplad till viss lagstiftning som
miljöskyddslagen eller om det är verksamhetens farlighet som
skall stå i centrum. I det senare fallet kan det finnas fog för
att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs
på en fastighet.

Enligt direktiven skulle utredaren senast vid utgången av år
1992 i en särskild rapport redovisa de särskilda problem som kan
vara förknippade med de s.k. handräckningsfallen, dvs. fall då
ett nedlagt företag inte kan betala saneringskostnaderna efter
verksamheten, samt preliminärt redovisa den tänkbara
inriktningen av en lösning som innebär ett ökat ansvar för
förorenaren i sådana fall. I enlighet härmed har utredaren i
december 1992 i rapporten (SOU 1992:135) Miljöskadeförsäkring
och handräckningskostnader redovisat sådana problem och en
tänkbar lösning som innebär att staten inte längre skall behöva
bidra med medel för handräckningskostnader. Utredaren beräknar
att redovisa sitt uppdrag i övrigt genom ett slutbetänkande
senast den 31 augusti 1993.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att någon
riksdagens åtgärd med anledning av motion L601 inte är påkallad,
och utskottet avstyrker bifall till motionen.

Ansvarsförsäkring för fritidsbåtar

Enligt den vid utgången av år 1992 upphävda lagen (1987:773)
om fritidsbåtsregister skulle varje svensk båt registreras i
fritidsbåtsregistret om båten drevs med segel eller motor och
skrovet hade en längd av minst fem meter. För båtar som drevs
med motor vars propelleraxeleffekt översteg en viss gräns
motsvarande ca 14 hästkrafter förelåg registreringsplikt även om
skrovet var kortare än fem meter. Fritidsbåtsregistret fördes av
Sjöfartsverket och länsstyrelserna med hjälp av automatisk
databehandling. Syftet med registreringen var bl.a. att ge
underlag för kontroll av ordning och säkerhet till sjöss samt
planering av trafiken med fritidsbåtar. Några bestämmelser om
ansvarsförsäkring för fritidsbåtar fanns inte i lagen om
fritidsbåtsregister.

I motion L605 av Lisbet Calner och Karl-Erik Svartberg (s)
framförs -- mot bakgrund av bl.a. att fritidsbåtsregistret
avskaffats -- önskemål om att en obligatorisk ansvarsförsäkring
för fritidsbåtar införs. Den bör i enlighet med regleringen i
trafikskadelagen gälla för person- och sakskador som orsakas på
annans egendom.

Frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar
har prövats vid flera tillfällen tidigare i riksdagen, bl.a. i
samband med införandet av lagen om fritidsbåtsregister (prop.
1986/87:121, bet. KrU 22, rskr. 347). På begäran av
kulturutskottet yttrade sig lagutskottet i ärendet (LU 1986/87:6
y) och underströk därvid att det var i hög grad angeläget att
den som skadas vid en sjöolycka kan få en fullgod ersättning
samt att tillfredsställande ersättningsmöjligheter kunde
garanteras med någorlunda säkerhet endast om ansvarsförsäkring
blev obligatorisk. Genom registreringen av fritidsbåtar skapades
enligt lagutskottet förutsättningar för införandet av en sådan
försäkring. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet
anslöt sig kulturutskottet till lagutskottets uppfattning och
framhöll att man i det fortsatta arbetet borde sträva efter en
lösning av försäkringsfrågan i samförstånd med våra nordiska
grannländer. Endast om försäkringsfrågan inte kunde lösas på det
nordiska planet borde enligt kulturutskottet en svensk
särlösning övervägas. Vad kulturutskottet anfört gav riksdagen
med anledning av motionerna i fråga som sin mening regeringen
till känna.

Spörsmålet togs ånyo upp i motioner vid 1987/88 och 1988/89
års riksmöten. I sitt av riksdagen godkända betänkande LU
1987/88:23 avstyrkte utskottet den då aktuella motionen med
hänvisning till att frågan om obligatorisk ansvarsförsäkring för
fritidsbåtar väntades bli föremål för nordiska överläggningar
inom kort. Vid behandlingen under 1988/89 års riksmöte (se bet.
1988/89:LU21) inhämtade utskottet att nordiska överläggningar
rörande försäkringsplikten ägt rum i juni 1988 och frågan
därefter hade fått vila i avvaktan på erfarenheterna av systemet
med registrering av fritidsbåtar. Utskottet, som vidhöll sin
uppfattning att en lösning av försäkringsfrågan förutsätter ett
väl fungerande registreringsförfarande, ansåg att något
uttalande i saken från riksdagens sida inte då var påkallat.
Utskottet utgick från att regeringen skulle ta upp spörsmålet om
ansvarsförsäkring till fortsatta överväganden när erfarenheterna
från fritidsbåtsregistreringen gav fog för det. På hemställan av
utskottet avslog riksdagen motionerna.

När frågan om obligatorisk ansvarsförsäkring senast
behandlades i riksdagen våren 1990 med anledning av en motion i
ämnet (bet. 1989/90:LU15) ansåg utskottet, med hänsyn till vad
departementschefen i nämnda års budgetproposition anfört om
situationen i fråga om registrering av fritidsbåtar och mot
bakgrund av utskottets tidigare ställningstaganden, att det inte
heller då var påkallat att riksdagen uttalade sig i saken.
Utskottet utgick fortfarande från att regeringen tog
erforderliga initiativ när erfarenheterna från
fritidsbåtsregistreringen gav fog för det. Utskottet avstyrkte
därmed bifall till motionen i fråga.

Som ovan nämnts avskaffades fritidsbåtsregistret vid
årsskiftet 1992/93. I regeringens proposition 1992/93:102 med
förslag om upphävande av lagen om fritidsbåtsregister och om
vissa följdändringar i annan lagstiftning anförde
departementschefen bl.a. att det får anses vara angeläget att
ingrepp från statens sida som berör människors fritidsverksamhet
i största möjliga mån undviks. Den nytta som
fritidsbåtsregistret kunde göra står inte i rimlig proportion
till det integritetsintrång som många anser följer av
registreringen. Enligt departementschefen fanns inte något
absolut behov av registret för att tillgodose de allmänna
ordnings- och säkerhetssynpunkter av olika slag eller de
planeringsändamål och statistiska ändamål som lagstiftningen om
fritidsbåtsregister var avsedd att tillgodose. Vad gäller frågan
huruvida ett frivilligt register bör komma till stånd anförde
departementschefen att det med hänsyn till remissyttrandena i
ärendet är tänkbart att något organ med bakgrund i
försäkringsbranschen eller hos båtorganisationerna har ett
intresse av ett sådant register.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen (bet. 1992/93:TU10)
anslöt sig trafikutskottet för sin del till de överväganden som
enligt departementschefen talade för att lagstiftningen borde
upphävas. Enligt utskottets mening förelåg inget oavvisligt
behov av att ordna en registrering av fritidsbåtar i offentlig
regi och tvångsvis. Som båtorganisationerna framhållit bör en
sådan registrering kunna komma till stånd på frivillig väg.
Enligt utskottet var det, i enlighet med vad departementschefen
framhållit, också tänkbart att något organ med anknytning till
försäkringsbranschen svarar för ett register. Utskottet
tillstyrkte förslagen i propositionen och avstyrkte motioner om
avslag på densamma.

Lagutskottet har alltjämt den uppfattningen att en lösning av
frågan om ansvarsförsäkring för fritidsbåtar förutsätter ett väl
fungerande registreringsförfarande. En sådan registrering bör
dock kunna komma till stånd på frivillig väg. Som framkom i
ärendet om avskaffande av fritidsbåtsregistret har också
båtorganisationerna förklarat sig beredda att medverka till att
i egen regi skapa ett register. Det kan också hållas för troligt
att något organ med anknytning till försäkringsbranschen kan
komma att svara för ett fritidsbåtsregister. Enligt utskottets
mening finns det skäl att avvakta den framtida utvecklingen i
fråga om ett frivilligt båtregister och därmed också spörsmålet
huruvida ansvarsförsäkring för fritidsbåtar kan lösas på
frivillig väg. Om denna frivilliga väg inte visar sig framkomlig
bör regeringen på nytt överväga frågan om en obligatorisk
ansvarsförsäkring. Med det anförda avstyrker utskottet bifall
till motion L605.

Ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor

Bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av
atomolyckor finns för svensk del i atomansvarighetslagen
(1968:45).

Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att
atomanläggningsinnehavaren -- efter en ändring som trädde i
kraft den 1 januari 1992 (prop. 1991/92:31, LU12) -- svarar med
ett belopp på 1 200 miljoner kronor för varje olycka. Tidigare
gällde en gräns på 800 miljoner kronor. Ansvaret skall vara
täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120 % av
ansvarsbeloppet, eller av någon annan ekonomisk garanti.

Härutöver bär svenska staten ett civilrättsligt ansvar enligt
atomansvarighetslagen. Av 33 § atomansvarighetslagen följer
vidare att i de fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte
räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt
ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel.
Till grund för atomansvarighetslagen ligger en år 1960 i Paris
avslutad konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område
(Pariskonventionen). Vidare ligger till grund för lagen en år
1963 i Bryssel avslutad konvention om supplerande statsansvar,
den s.k. tilläggskonventionen, som utgör ett komplement till
Pariskonventionen, samt tilläggsprotokoll till konventionerna.

Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en
regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett
mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention
som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats
inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Sverige har inte
tillträtt Wienkonventionen av främst den anledningen att ett
tillträde till både den och Pariskonventionen skulle medföra
rättstekniska problem som inte vägdes upp av Sveriges intresse
att tillträda Wienkonventionen.
År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien-
och Pariskonventionerna. Genom protokollet utvidgas
tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att
ansvaret enligt den ena konventionen gäller också till förmån
för de skadelidande i stater som är anslutna till det andra
konventionssystemet. Riksdagen beslutade hösten 1991 att
godkänna det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av
Wienkonventionen och Pariskonventionen (prop. 1991/92:31, bet.
LU12).

Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av
Wienkonventionen. Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEA:s
ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid
kärnkraftsolyckor.

Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för
närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECD:s särskilda
atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid
har aktualiserats är gränsen för
anläggningsinnehavarens ansvar. NEA har också rekommenderat
staterna att överväga ett förenklat system för att anpassa
ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavaren till kapaciteten på
försäkringsmarknaden.
Enligt motion N417 av Dan Ericsson i Kolmården (kds) är
det inte rimligt att just kärnkraften av alla miljöfarliga
verksamheter har ett begränsat skadeståndsansvar. Regeringen bör
därför utarbeta förslag till förändrad lagstiftning som innebär
ett obegränsat ansvar för ägarna till kärnkraftverk vid en
olycka (yrkande 4).

I motion N423 av Rolf L Nilson m.fl. (v) pekas på det
bristfälliga försäkringsskydd som kärnkraftverkens ägare har.
Enligt motionärerna bör kärnkraftsindustrin ta helt och odelat
försäkringsansvar för sin verksamhet inbegripet kostnadsrisken
vid en kärnkraftskatastrof (yrkande 5).

Motioner om det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor har
behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare,
senast våren 1992 (bet. 1991/92:LU29). Utskottet vill med
anledning av de nu aktuella motionsyrkandena återigen
understryka att det självfallet är angeläget att
skadeståndsreglerna på atomansvarighetsområdet är utformade så
att de som drabbas av en eventuell olycka inom
kärnkraftsindustrin får full ersättning för sina skador. De
svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar vid atomolyckor är
också förhållandevis förmånliga för de skadelidande vid en
jämförelse med vad som gäller i många andra länder som tillträtt
Pariskonventionen. När det gäller den mera principiella frågan
om skadeståndsansvaret för innehavare av
kärnkraftsanläggningar vidhåller utskottet sin uppfattning att
ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av
kärnkraftsindustrin. Det beslut som riksdagen fattade hösten
1991 om en höjning av beloppsgränsen för
anläggningsinnehavarens ansvar innebär också att ett större
ekonomiskt ansvar lyfts över på kärnkraftsindustrin. Av
väsentlig betydelse för frågan om var gränsen för
anläggningshavarens ansvar skall dras blir, som utskottet
tidigare påpekat, därför möjligheten att täcka ansvarigheten
genom försäkringar eller andra ekonomiska garantier.

Utskottet vill vidare erinra om att det ansvariga statsrådet i
ett frågesvar i riksdagen den 13 oktober 1992, med hänvisning
till riksdagens tidigare uttalanden om att ansvarsbeloppet för
kärnkraftsindustrin inte kan sättas högre än att det kan täckas
av försäkringar, anfört att regeringen noga följt utvecklingen
på försäkringsmarknaden och funnit att kapaciteten på denna för
närvarande inte medger ytterligare höjning av ansvarsbeloppet.
Statsrådet anförde vidare att regeringen nogsamt följer den
internationella utvecklingen på området, inte minst utvecklingen
i Tyskland och inom EG, men att regeringen inte var beredd att
då föreslå några förändringar.

Utskottet vill återigen understryka vikten av att regeringen
noga följer utvecklingen på området och efter hand som
förhållandena medger ett ökat skadeståndsansvar för
anläggningsinnehavaren återkommer med förslag till riksdagen i
saken. Det är därvid angeläget att regeringen även verkar på det
internationella planet och tar till vara de möjligheter som
finns till förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador.
Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med
anledning av motionerna N417 yrkande 4 och N423 yrkande 5 är med
hänsyn till vad som anförts inte erforderligt. Utskottet
avstyrker därför bifall till motionsyrkandena.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande miljöskadeförsäkringen
att riksdagen avslår motion 1992/93:L601,

2. beträffande ansvarsförsäkring för fritidsbåtar
att riksdagen avslår motion 1992/93:L605,

3. beträffande ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:N417 yrkande 4 och
1992/93:N423 yrkande 5.

Stockholm den 30 mars 1993

På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger
Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Owe
Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s),
Bengt Kindbom (c), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m),
Gunnar Thollander (s), Richard Ulfvengren (nyd), Stig Rindborg
(m), Carin Lundberg (s) och Per Erik Granström (s).

Särskilt yttrande

Ansvarsförsäkring för fritidsbåtar

Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Bengt Kronblad,
Gunnar Thollander, Carin Lundberg och Per Erik Granström (alla
s) anför:

De socialdemokratiska ledamöterna anförde i en reservation
till trafikutskottets betänkande 1992/93:TU10 om
fritidsbåtsregistret att det var beklagligt att regeringen av
missriktat ideologiskt nit ville upphäva en från samhällets och
fritidsbåtsägarnas synpunkt angelägen lagstiftning. Vi vill i
förevarande ärende understryka den uppfattningen. Vidare
ansluter vi oss till vad de socialdemokratiska ledamöterna
nyligen i en reservation till trafikutskottets betänkande
1992/93:TU18 anförde om att ett väl fungerande
fritidsbåtsregister är en viktig sjösäkerhetsfråga och att ett
sådant register därför snarast bör återinföras.

Ett väl fungerande registreringsförfarande utgör också en
avgörande förutsättning för en lösning av frågan om
ansvarsförsäkring för fritidsbåtar. Att det lagreglerade
fritidsbåtsregistret avskaffats omöjliggör tyvärr en snabb
lösning men därmed får man inte låta spörsmålet om obligatorisk
ansvarsförsäkring för fritidsbåtar bero. Tvärtom måste
regeringen nu skyndsamt överväga vilka andra praktiska
förutsättningar som kan tillskapas för att lösa
försäkringsfrågan.