Vissa förvaltningspolitiska frågor

Betänkande 2004/05:FIU22

Finansutskottets betänkande2004/05:FIU22

Vissa förvaltningspolitiska frågor

---

Sammanfattning
I detta betänkande behandlas frågor med anledning av fyra motioner inom
området förvaltningspolitik. En fråga rör möjligheten att använda öppen
programvara och öppna standarder i den offentliga förvaltningen. Vidare
diskuteras prissättningen på samhällets informationstjänster samt
potentialen i att reducera antalet myndigheter. Slutligen avhandlas frågor
rörande ISO-certifiering (kvalitets- och miljöledning) samt ett
processorienterat arbetssätt i den offentliga förvaltningen.
Samtliga motionsyrkanden i betänkandet avstyrks av utskottet, huvudsakligen
med motiveringen att omfattande arbete i dessa frågor redan pågår i
Regeringskansliet och i statsförvaltningen.
Till betänkandet fogas tre reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Öppen programvara och öppna standarder
Riksdagen avslår motion2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp)
yrkandena 1 och 3.
Reservation 1 (mp)

2. Prissättningen på samhällets informationstjänster
Riksdagen avslår motion2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp)
yrkande 2.
Reservation 2 (mp)

3. Minskning av antalet myndigheter
Riksdagen avslår motion2004/05:Fi263 av Torkild Strandberg och Christer
Nylander (båda fp).
Reservation 3 (m, fp, kd, c)

4. ISO-certifiering
Riksdagen avslår motion2004/05:Fi272 av Barbro Hietala Nordlund och
Kurt Kvarnström (båda s).

5. Processorientering i staten
Riksdagen avslår motion2004/05:Fi276 av Berit Högman (s).

Stockholm den 10 mars 2005
På finansutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s),
Mikael Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell
Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo
Bernhardsson (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Agneta Gille
(s), Yvonne Ruwaida (mp), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp),
Siv Holma (v) och Jörgen Johansson (c).

Redogörelse för ärendet
Utskottet behandlar i detta betänkande sex motionsyrkanden inom området
förvaltningspolitik. Samtliga yrkanden väcktes under den allmänna
motionstiden 2004. Motionsyrkandena tar upp användningen av öppen programvara
och öppna standarder i den offentliga förvaltningen, prissättningen på
samhällets informationstjänster, minskning av antalet myndigheter,
ISO-certifiering samt processorientering i staten.
Under ärendets beredning har finansutskottet hållit en utfrågning rörande
processorientering med Kjell Jansson, generaldirektör för Nutek.
Finansutskottet har även besökt Statskontoret och där fått övergripande
redogörelser för nuläget avseende flera av de frågor som tas upp i
betänkandet.

Utskottets överväganden
Öppen programvara och öppna standarder
Utskottets förslag i korthet
I motionen föreslås en utredning om att övergå till öppen programvara
i den offentliga förvaltningen samt att offentlig information i första
hand ska göras tillgänglig via öppna standarder. Förslagen avstyrks mot
bakgrund av det arbete som redan pågår i dessa frågor.
Jämför reservation 1 (mp).
Motionen
I motion Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) behandlas frågor rörande
öppen mjukvara och öppna standarder. Med öppen mjukvara avser motionärerna
funktionsbibliotek, datorprogram eller operativsystem där källkoden
finns fritt tillgänglig. Statskontoret har i en förstudie tittat på
vilka effekter ett införande av öppen mjukvara i den offentliga
förvaltningen skulle kunna medföra. Denna förstudie visar enligt motionärerna
i huvudsak på positiva effekter i form av förenklad licenshantering,
minskat leverantörsberoende, sänkta kostnader m.m. Trots att fördelarna
med öppen mjukvara är många så har användningen i offentlig förvaltning
i stort sett uteblivit. Mot denna bakgrund vill motionärerna att regeringen
utreder frågan om att övergå till öppen mjukvara i den offentliga
förvaltningen (yrkande 1).
Enligt motionärerna ska hemsidor och tjänster skapade för allmänheten
med offentliga medel inte kräva att användaren måste införskaffa
leverantörspecifik och ofri programvara. Motionärerna menar att man i dag
ofta använder slutna standarder där det finns fullgoda öppna alternativ
och dessutom används öppna standarder felaktigt, vilket kan minska
informationens tillgänglighet. I praktiken handlar det om att anpassa
och utvärdera webbsidor, välja rätt dokumentformat och använda genomtänkta
informationsstrukturer. Enligt motionärerna ska offentlig information
i första hand göras tillgänglig via öppna standarder (yrkande 3).
Bakgrund
Inom Statskontoret bedrivs sedan 2002 ett arbete som syftar till att
lyfta fram kunskapen om s.k. öppen programvara. Bakgrunden är bl.a. att
marknaden för IT-programvaror i Sverige domineras av ett fåtal aktörer
och att konkurrensen och därmed valfriheten är bristfällig.
Öppen programvara är enligt Statskontorets definition en programvara
där källkoden är tillgänglig och kan användas, förändras, förbättras,
kopieras och distribueras av den som så önskar. Öppen programvara behöver
inte vara gratis och är normalt inte licensfri. Ett exempel på en öppen
programvara är operativsystemet Linux. I motsats till vad som gäller
för öppen programvara får man vid s.k. proprietär programvara inte
tillgång till källkoden, man får inte ändra i programmet och man får
inte ge bort kopior. Ett exempel på proprietär programvara är
operativsystemet Microsoft XP.
Öppen programvara använder företrädesvis öppna standarder. Standarder
i detta sammanhang är definitioner av filformat och standarder för
informationsutbyte, dvs. protokoll och format för kommunikation mellan
olika programvaror och system. Ett exempel på en öppen standard är HTML
(Hyper-Text Markup Language).
I en enkät som Statskontoret ställde till samtliga myndigheter uppgav
53 % av dem som svarade att de använt någon form av öppen programvara.
Annars är det främst inom universitets- och högskolevärlden som öppen
programvara används i någon större omfattning.
Våren 2004 gjorde Statskontoret en omfattande undersökning av erfarenheterna
av att använda öppen programvara i den offentliga sektorn. Av undersökningen
framgick att införandet av produkter baserade på öppen programvara sällan
varit föremål för en kostnadsanalys, även om de flesta svarande angav
besparingsskäl som ett av de viktigaste skälen till att man valde en
öppen produkt. Även om öppen programvara förekom i mer eller mindre
omfattning, har myndigheterna samtidigt behållit sina proprietära system
(som t.ex. Microsoft Office). Undersökningen visade också att de
myndigheter som bytt från proprietär till öppen programvara inte upplevt
några större problem. Det enda riktiga krånglet som rapporterades gällde
konvertering av makron och mallar från Microsoft Office till en öppen
produkt. Övergångsproblemen tycks annars främst vara av organisatorisk
art, dvs. vanans makt är stor. För samtliga områden gäller omdömet att
man kan rekommendera produkten eller systemet för andra att använda.
Själva produkten betygssätts högt men det är för många en hög tröskel
att byta miljö. Utifrån de insamlade erfarenheterna har Statskontoret
dragit slutsatsen att man behöver fördjupa kunskapen inom ett antal
områden: Hur ska man t.ex. följa upp kostnaderna för öppen programvara
och hur mäter man verksamhetsnyttan av att programvaror är öppna i
förvaltningen?
Utskottets ställningstagande
Motionärerna vill att regeringen tillsätter en utredning om frågan att
övergå till öppen programvara i den offentliga förvaltningen (yrkande
1). Utskottet vill här framhålla att användningen av ny teknik, t.ex.
val av programvara, är en fråga som varje myndighet själv har att ta
ställning till. Givetvis bör myndigheterna välja den teknik och de system
som är lämpligast från verksamhets- och effektivitetssynpunkt. Utskottet
kan vidare konstatera att det sedan ett par år tillbaka pågår en omfattande
kunskapsinsamling i frågan om öppen programvara under ledning av
Statskontoret. Statskontoret har även nyligen tagit fram en upphandlingspolicy,
som poängterat betydelsen av att myndigheterna beaktar öppen programvara
som ett alternativ vid upphandlingar. Utskottet anser att ökad kunskap
kring öppen programvara är viktigt, inte minst för att stimulera
konkurrensen på marknaden för programvaror. En annan form av
konkurrensstimulering
uppnås genom att öppna standarder inte begränsar t.ex. företag, som
vill lämna offert på elektronisk väg, till vissa tekniska format. Som
Statskontoret framhåller behövs dock ytterligare analyser av vilka
kostnader och vilken verksamhetsnytta de öppna alternativen ger upphov
till i jämförelse med motsvarande proprietära alternativ.
I motionen påtalas vikten av att använda genomtänkta informationsstrukturer
och öppna standarder på myndigheternas webbplatser (yrkande 3). I detta
sammanhang vill utskottet peka på det arbete som sedan länge bedrivs
inom ramen för den s.k. 24-timmarsmyndigheten. Begreppet står för en
förvaltning där modern informations- och kommunikationsteknik används
optimalt för att effektivisera processerna, ge stöd, hjälp och service
åt medborgarna samt bidra till ökad insyn och rättssäkerhet. I juni
2003 tillsatte regeringen en delegation för att driva på utvecklingen
av 24-timmarsmyndigheten. Delegationen sorterar under Finansdepartementet
och består av företrädare för stat, kommun, landsting, forskarvärlden
och näringslivet. Delegationen ska bl.a. finna möjliga finansieringslösningar
för myndigheters och kommuners e-tjänster. Arbetet ska bedrivas fram
till den 1 november 2006. Regeringen har även gett Statskontoret i
uppdrag att utarbeta ett system för återkommande uppföljningar av
24-timmarsmyndigheten. Med utgångspunkt i uppföljningsresultatet ska
Statskontoret vid behov föreslå vilka åtgärder som kan krävas för att
uppnå målen med 24-timmarsmyndigheten. Uppdraget ska vara slutfört i
maj 2005.
I anslutning till frågan om genomtänkta informationsstrukturer och öppna
standarder vill utskottet även påminna om det arbete som bedrivs inom
Nämnden för elektronisk förvaltning (e-nämnden). E-nämnden, som inrättades
av regeringen i november 2003, arbetar för att fastställa gemensamma
grundläggande standarder för myndigheternas webbplatser i syfte att
underlätta den elektroniska kommunikationen med medborgare och företag
och mellan myndigheter. Under första halvåret 2004 har e-nämnden fastställt
sina första vägledningar. En av dessa vägledningar ska vara till stöd
för myndigheternas utveckling av sina webbplatser. Syftet är att så
många användare som möjligt, oberoende av egenskaper och förmågor, ska
kunna söka och läsa information samt interagera via webbplatsen.
Mot bakgrund av det arbete som redan bedrivs i frågorna avstyrks motion
Fi261 yrkandena 1 och 3.

Prissättningen på samhällets informationstjänster
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionärernas förslag om att låta utreda hur samhällets
grundläggande informationstjänster kan göras fritt tillgängliga via
Internet.
Jämför reservation 2 (mp).
Motionen
I motion Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) tar motionärerna upp frågan
om tillgången till samhällets grundläggande informationsresurser, t.ex.
kartdata från Lantmäteriet och väderinformation från SMHI. Enligt
motionärerna är licensavgifterna många gånger orimliga för information
som i grunden redan är betald med offentliga medel. Motionärerna vill
att regeringen utreder hur samhällets grundläggande informationsresurser
som finansieras med offentliga medel kan göras fritt tillgängliga via
Internet, med undantag för information som kan skada rikets säkerhet
eller den personliga integriteten (yrkande 2).
Bakgrund
I avgiftsförordningen (1992:191) slås fast att en myndighet ska ha
bemyndigande för att ta ut en avgift och bestämma storleken på den. Där
står också att full kostnadstäckning gäller som ekonomiskt mål om inget
annat beslutats. Enligt regeringsformen är det riksdagen som ska fatta
beslut om s.k. offentligrättsliga eller tvingande avgifter. Att besluta
om att införa avgifter för prestationer som efterfrågas frivilligt
(uppdragsverksamhet) hör till regeringens kompetensområde. Regeringen
har i olika sammanhang uttalat som sin mening att myndigheternas avgifter
ska utformas på ett sätt som leder till ett optimalt utnyttjande av
myndighetens resurser.
Om myndigheten inte har ett särskilt uttalat författningsmässigt stöd
har den ändå möjlighet att ta ut avgifter för elektronisk information
med stöd av ett generellt bemyndigande i 4 § 9 avgiftsförordningen
(1992:191). Det förutsätter att verksamheten är av tillfällig natur eller
av mindre omfattning.
Om avgifter för informationstjänster ska kunna sättas högre än full
kostnadstäckning krävs ett särskilt regeringsbeslut. Regeringen kan t.
ex. ställa krav på att avgifterna, utöver att de ska täcka uttagskostnaden,
även ska bidra till att finansiera myndighetens åligganden enligt
instruktionen eller annan författning. Ett sådant krav gäller bl.a. för
Lantmäteriet och SMHI, då dessa myndigheter är ålagda att via uppdrag
finansiera sådan uppgiftsinsamling m.m. som är nödvändig för att
myndigheten ska kunna fullgöra sina åligganden.
Riksrevisionen har i en rapport (2004:17) konstaterat att det finns
väsentliga brister i regeringens och myndigheternas hantering av
offentligrättsliga avgifter. Bristerna gäller såväl regeringens insyn som
regeringens styrning av tvingande avgifter. En framställning, RRS8,
från Riksrevisionens styrelse med anledning av denna rapport har
remitterats till finansutskottet för behandling.
Ett nytt EU-direktiv, Vidareutnyttjande av information från Offentlig
sektor (2003/98/EG), ska vara infört den 1 juli 2005. Direktivet är en
del i uppfyllandet av handlingsplanen för eEurope 2002 - Ett
informationssamhälle för alla och syftar till en öppen och ökad användning av
tillgänglig information från offentlig sektor. Direktivet ställer ett
antal minimikrav på förvaltningen för att säkerställa att samma
grundvillkor gäller för alla aktörer på den europeiska informationsmarknaden.
I villkoren regleras frågor som rör tillgängliga format, avgiftsprinciper,
öppenhet, licenser m.m. I direktivet framhålls bl.a. att medlemsländerna
bör uppmuntra så låga avgifter som möjligt även om minimikravet är att
avgifterna inte får överstiga full kostnadstäckning. Direktivet ska ses
som ett första steg i att göra informationen mer tillgänglig, och det
kommer att följas upp i en översyn som ska presenteras senast den 1
juli 2008. När direktivet togs fram var man från Sveriges sida mycket
positiv till förslaget.
Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat konsekvenserna av
det nya EU-direktivet (dnr 2002/291-5). Statskontoret konstaterar att
flera myndigheter, bl.a. Lantmäteriet, bedriver en omfattande verksamhet
i konkurrens med andra aktörer och att de konkurrensproblem som därmed
uppstår kan hämma den totala marknadens tillväxt. Samtidigt konstateras
att försäljningsintäkterna i många fall är ett villkor för att myndighetens
kärnverksamhet ska kunna bedrivas med hög kvalitet och service. Med
andra ord, det finns en tydlig målkonflikt mellan konkurrensneutralitet
och budgethänsyn. För att uppfylla direktivets intentioner kan det enligt
Statskontoret vara nödvändigt med en tydligare (organisatorisk) åtskillnad
mellan myndigheternas källinsamling av data och deras vidareförädling
och försäljning av data.
Utskottets ställningstagande
Motionärerna yrkar på fri tillgång till samhällets grundläggande
informationsresurser (yrkande 2). I det sammanhanget vill utskottet poängtera
att alltfler myndigheter i dag tillhandahåller åtminstone en del av sin
information fritt via webben. SMHI lägger t.ex. ut aktuella väderprognoser
på sin hemsida, och på Lantmäteriets hemsida kan man hitta tätortskartor
från hela landet. Många myndigheter, däribland Lantmäteriet och SMHI,
tar dock även ut avgifter för en stor del av sina informationstjänster.
Avgiftssättningen är föremål för ett omfattande regelverk. Som framgått
av bakgrundsbeskrivningen ovan har vissa brister i myndigheternas
hantering av avgiftssättningen påtalats av Riksrevisionen i en skrivelse
till riksdagen (2004/05:RRS8). Denna skrivelse kommer att behandlas av
finansutskottet i ett särskilt betänkande senare i vår.
Mot bakgrund av den kommande utskottsbehandlingen av Riksrevisionens
skrivelse avstyrks motion Fi261 (mp) yrkande 2.
Minskning av antalet myndigheter
Utskottets förslag i korthet
Med hänvisning bl.a. till det arbete som bedrivs i Ansvarskommittén
avstyrker utskottet motionärernas förslag om att reducera antalet
myndigheter i Sverige.
Jämför reservation 3 (m, fp, kd, c).
Motionen
I motion Fi263 av Torkild Strandberg och Christer Nylander (fp) framhålls
att antalet myndigheter i Sverige bör reduceras. Enligt motionärerna är
behovet av prioriteringar inom offentlig sektor stort. Om byråkrati och
administration begränsas kan kärnverksamheten få mer resurser och
skatteuttaget minska. Effektiviseringar i administrationen kan enligt
motionärerna också bli nödvändiga framöver då behovet av arbetskraft i
såväl offentlig som privat sektor kommer att öka. Motionärerna ifrågasätter
det stora antalet myndigheter i Sverige, som man menar är resultatet av
en överdriven regleringsiver. Motionärerna vill att Sverige påbörjar en
kritisk genomgång av myndigheterna, som den som startade i Danmark 2002.
Syftet med den danska genomgången var bl.a. att genomföra effektiviseringar,
minska dubbelarbete och avveckla myndigheter med huvudsakligen
opinionsbildande verksamhet. Sedan genomgången startade har man i Danmark
lagt ned 374 myndigheter, vilket enligt den danska regeringen inneburit
en besparing på 350 miljoner kronor.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar inte motionärernas uppfattning om att antalet myndigheter
är ett resultat av en överdriven regleringsiver. En kartläggning som
Statskontoret genomförde 2001 visar att strukturomvandlingen i staten
varit omfattande på 1990-talet och även i början av 2000-talet. Mellan
1990 och 1998 mer än halverades det totala antalet myndigheter. Den
främsta orsaken är att små regionala och lokala myndigheter slagits
samman eller upphört att vara egna myndigheter för att i stället ingå
i en gemensam myndighet. Så har t.ex. skett i och med bildandet av
Tullverket, Arbetsmiljöverket och Skatteverket. Inom försvaret har över
100 myndigheter upphört för att ingå i den nya myndigheten Försvarsmakten.
Under samma period har myndigheternas verksamhet renodlats och
koncentrerats till kärnverksamheten. Myndigheterna har blivit färre till
antalet men ofta större räknat i antalet anställda. Men också antalet
sysselsatta i staten har sjunkit kraftigt under hela 1990-talet fram
till 2001. De tre senaste åren har antalet sysselsatta i staten åter
ökat något.
Utskottets uppfattning är att arbetet med att rationalisera och
effektivisera myndighetsstrukturen är en ständigt pågående process. Regeringens
riktlinjer för organisering av statsförvaltningen anges bl.a. i den
förvaltningspolitiska propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i
medborgarens tjänst, och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet.
I ett interpellationssvar (2004/05:54) anför statsrådet Sven-Erik
Österberg att myndighetsstrukturen ska avgöras av de krav som ställs på
samhället att ge medborgarna en effektiv service i enlighet med uppsatta
mål. Regeringen redovisar årligen i budgetpropositionen vilka övergripande
organisations- och strukturförändringar som genomförts under de senaste
åren. Då det emellertid saknas detaljerad statistik över antalet statliga
myndigheter på central, regional och lokal nivå har Statskontoret i
sitt regleringsbrev för 2005 fått i uppdrag att utveckla den löpande
statistiken på detta område.
Den parlamentariskt tillsatta Ansvarskommittén har i uppdrag att se
över strukturen och uppgiftsfördelningen inom den offentliga
samhällsorganisationen. I juni 2004 fick kommittén ett tilläggsdirektiv av
regeringen, som innebär att man även ska se över den statliga styrningen
av samhällsorganisationen. På den nationella nivån ska kommittén överväga
en organisatorisk samordning eller sammanläggning av myndigheter. På
den regionala nivån ska särskilt länsstyrelsernas roll uppmärksammas.
Utskottet
kan sammanfattningsvis konstatera att omfattande strukturrationaliseringar
och sammanslagningar av myndigheter genomförts under det senaste decenniet
och huruvida ytterligare sammanläggningar eller andra rationaliseringar
behövs är en fråga som Ansvarskommittén utreder närmare.
Mot denna bakgrund avstyrks motion Fi263 (fp).
ISO-certifiering
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionärens förslag om en översyn av för- och
nackdelar för statliga verk med en certifiering enligt ISO-standard.
Motionen
I motion Fi272 av Barbro Hietala Nordlund och Kurt Kvarnström (s)
efterfrågas en översyn av för- och nackdelar för statliga verk med en
certifiering enligt ISO-standard. Motionären påpekar att kvalitetssäkring,
kvalitetsarbete och kvalitetsledning i dag görs inom stora delar av
näringslivet, såväl nationellt som internationellt och att det handlar
om att skapa ordning och utveckla verksamheten ur både kund- och
miljöperspektiv. Uttalade kundkrav har enligt motionären medverkat till
att ISO-certifiering har en så stor omfattning i dag. För kvalitetsledning
(ISO 9001) har åtta principer fastställts, som enligt motionären skulle
kunna tillämpas/användas av de statliga verkens högsta ledning.
Principernas rubriker är: kundfokus, ledarskap, medarbetarnas engagemang,
processinriktning, systemangreppssätt för ledning, ständig förbättring,
faktabaserade beslut samt ömsesidigt fördelaktiga relationer till
leverantörer. Enligt motionären skulle det kvalitetsarbete som i dag
pågår för 24-timmarsmyndigheten naturligt kunna kopplas till
certifieringskriterierna. Mot bakgrund av detta anser motionären att en översyn
bör genomföras för att analysera vilka för- och nackdelar statliga verk
kan ha av certifiering med ISO 9001 (kvalitetsledning), ISO 14001
(miljöledning) och AFS 2001:1 (internt miljöarbete).
Bakgrund
Att arbeta efter en standard för kvalitetsledning, miljöledning eller
internt arbetsmiljöarbete har som syfte att åstadkomma ett strukturerat
sätt att arbeta med verksamhetsförbättring. Att dessutom certifiera
sitt ledningssystem enligt en viss standard, som t.ex. ISO 9001 eller
ISO 14001, innebär att en organisation låter en utomstående neutral
part granska den och bedöma om den uppfyller de krav som finns i respektive
kravstandard. Certifieringen blir då ett slags kvalitetsstämpel gentemot
kunder och andra intressenter.
Kvalitetsledning - ISO 9001
Kvalitetsledningssystem bygger på den internationella standarden ISO
9001 som tagits fram av ISO (International Organization for Standardisation)
och är det mest spridda ledningssystemet internationellt. Syftet med
kvalitetsledningssystem är att säkerställa att kundens krav uppfylls
genom att ett strukturerat arbetssätt för kvalitetsfrågor i företaget
införs.
Ledningssystem för kvalitet användes ursprungligen i tillverkningsindustrin,
men tillämpningen ökar inom tjänsteföretag och offentlig verksamhet.
För närvarande finns cirka en halv miljon organisationer världen över
med utställda certifikat och i Sverige har ca 5 000 organisationer
certifierats enligt ISO 9001. Enligt KKR (Statens kvalitets- och
kompetensråd) har intresset bland statliga myndigheter för ISO 9001 ökat.
Flera myndigheter har börjat använda ISO 9001 för att kvalitetssäkra
hela eller delar av sin verksamhet. Hit hör bl.a. Ekonomistyrningsverket
(ESV), Naturvårdsverket, Statens fastighetsverk och SMHI. Ofta begränsas
ambitionen hos myndigheterna till att bli certifieringsbara, inte
certifierade. Av de uppräknade myndigheterna är det exempelvis bara SMHI
som certifierat sig enligt både ISO 9001 och ISO 14001. Naturvårdsverket
och Statens fastighetsverk är enbart certifierade enligt ISO 14001. ESV
har stannat vid certifierbarhet. En orsak till att många myndigheter
väljer att bli certifieringsbara, ej certifierade, är sannolikt de
relativt höga kostnaderna för certifiering. Dessutom har man i och med
certifierbarheten redan uppnått fördelen med ett mer strukturerat och
kvalitetsinriktat arbetssätt. Till skillnad från privata företag har en
myndighet i allmänhet inte heller samma behov av ett certifikat i
bemärkelsen kvalitetsstämpel gentemot omvärlden.
Den senaste versionen av ISO 9001 innehåller en tydligare processinriktning
samt krav på ständiga förbättringar och mätning av kundtillfredsställelse.

Miljöledning - ISO 14001 och EMAS
Miljöledningssystem bygger på den internationella standarden ISO 14001.
Syftet med miljöledningssystem är att företagen ska minska sin
miljöpåverkan genom att - utifrån sina egna förutsättningar - sätta miljömål
och förbättra sitt arbetssätt, sina produkter eller tjänster. Lagkraven
utgör basen. Cirka 3 600 organisationer har i dagsläget certifierats
enligt ISO 14001 i Sverige.
ISO 14001 ingår i ISO 14000-familjen som omfattar standarder för
miljörevision, miljömärkning, livscykelanalys och miljöprestanda. En
organisation som uppfyller kraven och som granskas av en oberoende part
erhåller, precis som för kvalitetssystemet ISO 9001, ett certifikat.
När det gäller kraven på ordning och reda, organisation och
erfarenhetsåterföring har ISO 14001 stora likheter med ISO 9001, som också stått
modell för förstnämnda. Många organisationer väljer att integrera olika
ledningssystem till ett verksamhetssystem, där de olika delarna ingår.
En ny version av ISO 14001 blev klar i december 2004. Standarden har
omarbetats för att bli enklare och tydligare, för att närma sig ISO
9001 och i viss mån även för att ta hänsyn till små och medelstora
företags behov. I detta arbete har Nutek deltagit under ledning av SIS
(Swedish Standards Institute).
Förutom den internationella standarden ISO 14001 finns inom EU ett annat
etablerat standardiserat system för miljöstyrning, EMAS (Eco Management
and Audit Scheme). EMAS och ISO 14001 liknar varandra i sin uppbyggnad,
men till skillnad från ISO 14001 kräver EMAS en offentliggjord
miljöredovisning.
Arbetsmiljöledning - AFS 2001:1
Enligt arbetsmiljölagen är alla arbetsgivare skyldiga att införa
Systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1), oavsett verksamhetens storlek
och natur. Certifiering enligt AFS 2001:1 är frivillig och innebär att
en oberoende part granskat arbetsmiljösystemet. Certifiering av
arbetsmiljöarbete har en betydligt mer begränsad omfattning än certifiering
av kvalitets- och miljöledningssystem. I dagsläget har drygt hundratalet
organisationer i Sverige certifierats enligt AFS 2001:1.
I AFS 2001:1 definieras systematiskt arbetsmiljöarbete enligt
följande:
Med systematiskt arbetsmiljöarbete menas i dessa föreskrifter arbetsgivarens
arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett
sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en
tillfredsställande arbetsmiljö uppnås.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att det är angeläget att utveckla och ständigt förbättra
statsförvaltningen med hjälp av ISO och andra modeller som t.ex. EU:s
EMAS-modell för miljöstyrning. Valet av modell och arbetssätt måste
dock göras i respektive myndighet. I syfte att åstadkomma ett strukturerat
sätt att arbeta med verksamhetsförbättring är det heller inte nödvändigt
att en myndighet certifieras av en utomstående part. Detta är ju också
en kostnadsfråga då certifiering kan vara förenat med stora kostnader.
Som KKR (Statens kvalitets- och kompetensråd) konstaterar har många
myndigheter också börjat använda ISO 9001 och ISO 14001 i syfte att
kvalitetssäkra sin verksamhet och minska sin miljöpåverkan, dock utan
att låta certifiera sig. Ekonomistyrningsverket (ESV) är ett exempel på
detta.
Beträffande certifiering av arbetsmiljöarbete (enligt AFS 2001:1) så är
förutsättningarna lite annorlunda. AFS 2001:1 står för Systematiskt
arbetsmiljöarbete och är reglerat enligt arbetsmiljölagen, dvs. alla
arbetsgivare är skyldiga att införa AFS 2001:1, och certifiering framstår
i det sammanhanget som än mindre relevant.
Mot denna bakgrund avstyrks motion Fi272 (s).
Processorientering i staten
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionärens förslag om att ett generellt krav på
ett processorienterat arbetssätt bör riktas till samtliga statliga
myndigheter.
Motionen
I motion Fi276 av Berit Högman (s) anförs att krav på ett processorienterat
arbetssätt bör riktas till samtliga statliga myndigheter. Enligt motionären
ställer medborgarna allt större krav på effektivitet och tillgänglighet
i offentlig verksamhet. Bäst resultat i dessa avseenden når enligt
motionären de myndigheter som arbetat med processorientering. Regeringen
har i dag ökad effektivitet som ett generellt krav på statliga myndigheter
samtidigt som man har ambitionen att sänka sjukfrånvaron inom den
statliga sektorn. Poängen med processorientering är att fler mål kan nås
samtidigt, t.ex. ökad nytta för medborgaren och ökat välbefinnande för
medarbetarna. I det processorienterade arbetssättet utgår man från
kundens/medborgarens krav och gör även regelbundna mätningar av medborgarens
uppfattning om verksamheten. Regeringen bör enligt motionären med större
tydlighet än i dag ålägga statliga myndigheter och verk att arbeta på
ett processinriktat sätt.
Bakgrund
Processorientering går tillbaka till början av 1970-talet, då större
industrikoncerner sökte effektivare metoder för främst logistik och
kostnadskontroll. Erfarenheterna från detta arbete har lett till att
processsynsättet efterhand vunnit global spridning inom både näringsliv
och förvaltning. Synsättet har de senaste åren också mött ökat intresse
som en följd av att nya ISO 9001 (standard för kvalitetsledning) baseras
på ett processynsätt.
KKR:s uppdrag att belysa potentialen i processynsättet
Regeringen har uppdragit åt Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR)
att i dialog med Ekonomistyrningsverket (ESV) belysa potentialen i att
lägga processynsättet till grund för att effektivisera statsförvaltningen
och för att utveckla mål- och resultatstyrningen ur ett medborgarperspektiv.
Uppdraget redovisades i juni 2004 i rapporten "Processbaserad
verksamhetsstyrning i staten".
En process definieras av KKR som en kedja eller ett nätverk av länkade
aktiviteter som i ett återkommande flöde skapar värde för en kund.
Processen kan brytas ned i delprocesser, aktiviteter och arbetsmoment
till ett sammanhängande arbetsflöde. Ett exempel är PRV:s patentprocess,
där en patentansökan kommer in, registreras, fördelas på handläggare
och handläggs varefter ett beslut fattas och expedieras.
En processansats syftar ytterst till att uppfylla kundernas krav på
verksamheten. För detta krävs effektiva och kvalitetssäkrade processer
och mer direkta syften med en processansats är därför att effektivisera
och kvalitetssäkra verksamheten. Enligt KKR erbjuder processynsättet
både enskilda myndigheter och staten som helhet en väg att skapa
kostnadseffektiva och rättssäkra verksamheter som samtidigt tillgodoser
högt ställda krav från medborgare och företag.
Processorientering är ett relativt begrepp. KKR beskriver följande tre
ansatser som innebär olika grad av processorientering:
Processynsättet kan användas för hela eller delar av verksamheten med
effektivisering, kvalitetssäkring eller kundorientering som syfte. Inga
konsekvenser uppstår för organisation, roller och ansvar.
När en processorienterad ledningsstruktur etableras påverkas
ansvarsfördelningen mellan linjeorganisationen och processen. Processerna får
tyngd och ett tydligt utrymme i organisationens ledning och styrning.
I
en fullt ut processbaserad organisation leds, styrs och utvecklas hela
verksamheten utifrån processerna och utifrån ett kundorienterat synsätt.
Detta innebär att organisationen har en processorienterad ledningsstruktur
och att det operativa arbetet har processorienterats.
Erfarenheter i staten
Många myndigheter arbetar med att processorientera verksamheten eller
med att skapa ett processbaserat kvalitetssystem. I KKR:s studie
kontaktades statliga myndigheter med fler än 20 anställda samt statliga
affärsdrivande verk. Drygt 40 av dessa uppgav att de tillämpar en
processansats. Få myndigheter har dock kommit så långt att de har lagt
processerna till grund för verksamhetens styrning genom att sätta mål
och utveckla mätsystem som utgår från processerna.
Processynsättet har använts av bl.a. Ekonomistyrningsverket (ESV) och
Statens kärnkraftinspektion (SKI) när det gäller verksamheten i sin
helhet. Syftet har främst varit att kvalitetssäkra arbetet. Båda
myndigheterna har gjort det genom att införa kvalitetsledningssystem som
bygger på verksamhetens processer. ESV har utgått från standarden ISO
9001, medan SKI har utvecklat sitt system utan stöd av någon specifik
standard. I ingetdera fallet har organisation, roller eller ansvar
påverkats annat än i begränsad omfattning.
Andra exempel där man tillämpat processynsättet på delar av verksamheten
är Verket för högskoleservice (VHS) i antagningsprocessen och Jordbruksverket
i jordbrukarstödsprocessen. Båda myndigheterna har enligt KKR uppnått
mycket stora effektiviseringsvinster.
En högre grad av processorientering, en struktur för processledning,
har använts för hela eller delar av verksamheten av bl.a. Patent- och
registreringsverket (PRV), Vägverket, Luftfartsverket och Migrationsverket.
Migrationsverkets styrning har utvärderats av Statskontoret och resultatet
presenteras i rapporten Tydligare styrning av Migrationsverket (2004:20).
I rapporten framgår att Migrationsverkets processansvar var otydligt
för berörda aktörer. Ansvaret vilade på svaga formella grunder och var
inte kopplat till erforderliga styrmedel.
De myndigheter som gått längst i att bli en fullständigt processbaserad
organisation är Tullverket och Försäkringskassan i Östergötland.
Tullverket beskrivs av KKR som Sveriges enda helt processtyrda och
processorganiserade myndighet. Tullverket har bl.a. definierat de två
processerna "effektiv handel" och "brottsbekämpning", som tillsammans
uppfyller verksamhetens syfte och som lagts till grund för verksamhetens
styrning och fortsatta utveckling. Tullverket har med processutvecklingen
förbättrat alla interna relevanta nyckeltal. Exempelvis har kostnaden
per handlagt ärende minskat kraftigt. Kundundersökningar visar samtidigt
att företagen anser att Tullverkets service har ökat dramatiskt.
Förändringarna har dock inte skett smärtfritt. Sättet att implementera dem
uppifrån och ned i organisationen har medfört betydande konsekvenser,
bl.a. när det gäller roller och mandat, främst för regioncheferna men
även för många andra chefer på regionnivå. Processerna har ännu inte
brutits ned och implementerats fullt ut på operativ nivå, och förståelsen
i den operativa verksamheten för det processorienterade arbetssättet är
än så länge begränsad.
KKR konstaterar sammanfattningsvis att processynsättet har en betydande
potential när det gäller att effektivisera statsförvaltningen. Framför
allt när det gäller processer som går över myndighets- och sektorsgränser.
Erfarenheterna från de studerade myndigheterna visar samtidigt att det
finns många begränsningar och fallgropar på vägen och att det tar tid
att få intern acceptans för processynsättet och att processorientera
verksamheten. Enligt KKR är den mest uppenbara fallgropen, som många
myndigheter hamnar i, att processarbetet begränsas till en detaljerad
kartläggning utan tydligt syfte och utan koppling till styrningen.
Erfarenheten pekar mot att processprojekt som startas utan tydligt
ledningsengagemang och strategiskt fokus har sämre förutsättningar att
lyckas. Detsamma gäller om projekt är ensidigt toppstyrda, utan att
medarbetarna involveras och känner delägarskap.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att det är positivt att alltfler myndigheter processorienterar
verksamheten med medborgare och företag i fokus. KKR bistår myndigheterna
i detta arbete och sprider kunskap och information om goda exempel. Som
framgår av KKR:s studie är Tullverket ett sådant gott exempel, där man
genom ett konsekvent tillämpat processynsätt uppnått stora förbättringar
och effektiviseringar i verksamheten. Ett annat exempel är Migrationsverket,
men här har processansatsen varit förenad med avsevärda problem, vilket
framgår av Statskontorets utvärdering. Utskottet anser att mer kunskap
och erfarenhet kring det processbaserade arbetssättet måste inhämtas
innan man kan ta ställning till processansatsens potential mer generellt
bland statliga myndigheter. Det ligger också genom 7 § verksförordningen
(1995:1322) i myndigheternas uppdrag att genom samarbete med andra
myndigheter ta tillvara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet.
Hur detta samarbete över myndighetsgränser genomförs anser dock utskottet
vara en fråga för berörda myndigheter att ta ställning till.
Mot denna bakgrund avstyrks motion Fi276 (s).

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Öppen programvara och öppna standarder, punkt 1 (mp)
av Yvonne Ruwaida (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1
borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om öppen programvara och öppna standarder. Därmed
bifaller riksdagen motion
2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) yrkandena 1 och
3.
Ställningstagande
Öppna programvaror vidareutvecklas av såväl ideella krafter och
kommersiella företag som av andra användare. Genom att licensavtalen för
öppen programvara vanligen tillåter att förändringar i koden sprids kan
fler aktörer än den ursprungliga skaparen bidra med förbättringar. Det
betyder att slutanvändaren inte riskerar att låsas in i ett slutet system
eller att bli beroende av en enskild leverantör.
Öppna programvaror har länge funnits som en naturlig del av Internet,
och en majoritet av alla webbservrar kör i dag med någon av de öppna
operativsystemen. Det ger dem en stark legitimitet som säkra och stabila
produkter.
Statskontoret har redan i dag förbättrat villkoren för öppen programvara
genom att förbättra upphandlingsreglerna, men ännu har det i praktiken
inte betytt någon större förändring. Trots att fördelarna är många med
öppna programvaror har hittills användningen i offentlig förvaltning i
stort sett uteblivit. Många inom förvaltningen tvekar att ta det första
steget. Valet faller på det man redan har i drift, för att det erbjuder
en (måhända falsk) känsla av trygghet.
Det finns en vinst för både kommuner, landsting och landet i stort om
öppna programvaror kan utnyttjas i större utsträckning. Jag ställer mig
därför bakom motionärens förslag om att tillsätta en utredning för att
bl.a. se över
vilka konsekvenser en övergång till öppna eller fria programvaror i
statliga, landstingskommunala och kommunala förvaltningar och myndigheter
skulle få i form av kostnader, besparingar och möjlighet till
arbetstillfällen,
vilka av de offentligt använda datorprogrammen som går att ersätta med
öppna alternativ och
hur den offentliga upphandlingen av programvara kan förbättras för att
bättre ta hänsyn till öppna programvarors fördelar.
Vidare borde det vara självklart att den offentliga information som
finns tillgänglig på Internet görs tillgänglig för alla, oavsett teknisk
plattform eller hjälpmedel. De som inte vill eller kan köra de vanligaste
systemen på grund av fysiska förutsättningar eller andra skäl ska inte
diskrimineras. Öppna standarder förenklar användandet för alla.
Mot denna bakgrund tillstyrker jag motion Fi261 (mp) yrkandena 1 och 3
.

2. Prissättningen på samhällets informationstjänster, punkt 2 (mp)
av Yvonne Ruwaida (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2
borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om prissättningen på samhällets informationstjänster.
Därmed bifaller riksdagen motion
2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) yrkande 2.

Ställningstagande
Sverige ligger långt framme när det gäller informationsteknisk utveckling.
Informationsteknik är dock beroende av underliggande information. Många
potentiella innovatörer hindras i dag från att pröva sina idéer på grund
av orimliga licensavgifter för information som i grunden redan är betald
med offentliga medel. All information som finansieras från det offentliga
är alla skattebetalares gemensamma egendom och bör också göras tillgänglig
för alla, självklart med undantag för information som kan skada rikets
säkerhet eller den personliga integriteten. Det finns exempel från andra
länder där man kommit betydligt längre än Sverige i dessa avseenden.
Engelska BBC gör exempelvis alla sina produktioner tillgängliga via
Internet. Amerikanska NASA gör likadant med den mest grundläggande av
sin information.
Att det finns ett stort behov av att låta utreda myndigheternas
avgiftssättning bekräftas inte minst av den framställning till riksdagen,
angående brister och oklarheter i hanteringen av offentligrättsliga
avgifter, som Riksrevisionens styrelse nyligen lagt fram (2004/05:RRS8).

Mot denna bakgrund tillstyrker jag motion Fi261 (mp) yrkande 2.

3. Minskning av antalet myndigheter, punkt 3 (m, fp, kd, c)
av Mikael Odenberg (m), Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer
Nylander (fp), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen
Johansson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om minskning av antalet myndigheter. Därmed
bifaller riksdagen motion
2004/05:Fi263 av Torkild Strandberg och Christer Nylander
(båda fp).
Ställningstagande
Myndigheterna har en central roll i den demokratiska beslutsprocessen.
Den svenska demokratin bygger på principen om en självständig
statförvaltning. Myndigheterna ska på ett effektivt, opartiskt och rättssäkert
sätt tjäna medborgarna, sina yttersta uppdragsgivare. I dagens Sverige
pekar mycket på att den principen är hotad. Myndighets-Sverige expanderar
kraftigt, myndigheterna ägnar sig alltmer åt politisk propaganda,
utnämningsmakten missbrukas och utredningsväsendet håller på att tappa i
kvalitet och oberoende.
Sedan sekelskiftet har 31 helt nya myndigheter tillkommit enligt en
färsk rapport från Statskontoret. Samtidigt är ett stort antal nya
myndigheter på väg att bildas eller är på förslag. I dag har Sverige
sammanlagt, enligt Statskontoret, 234 myndigheter som lämnar årsredovisning
till regeringen. Tillsammans omsätter myndigheterna 207 miljarder kronor
och har drygt 192 000 årsarbetskrafter.
Orsakerna bakom tendensen att skapa nya myndigheter är flera. En är att
regeringen har belönat lojala företrädare för sina samarbetspartier med
myndighetschefstjänster, en annan att regeringen i avsaknad av konkreta
åtgärdsförslag på ett sakområde vill visa handlingskraft. Att då inrätta
en ny myndighet ger intryck av politisk vilja, prioritering och engagemang.
Ett talande exempel är EU 2004-kommitténs förslag om att det borde
inrättas en ny permanent myndighet som ska fördela bidrag till organisationer
för EU-information.
Många av de nystartade myndigheterna är små. Detta innebär höga
administrationskostnader och större sårbarhet jämfört med större myndigheter,
vilket bidrar till att minska effektiviteten i statsförvaltningen.
I takt med att den offentliga byråkratin växer ökar också krånglet för
företag och enskilda medborgare. Den offentliga förvaltningen blir
alltmer svåröverskådlig, vilket försvårar ansvarsutkrävande och kontroll.

Slutligen bör regeringen också ta fram en strategi för hur antalet
myndigheter ska kunna reduceras.
Mot denna bakgrund tillstyrker vi motion Fi263 (fp).

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004
2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att låta utreda öppen mjukvara i offentlig förvaltning.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att utreda hur samhällets grundläggande informationsresurser
som finansieras med offentliga medel kan göras allmänt och fritt
tillgängliga via Internet, med undantag för information som kan skada rikets
säkerhet eller privatpersoners integritet eller säkerhet.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att offentlig information i första hand skall göras
tillgänglig via öppna standarder.
2004/05:Fi263 av Torkild Strandberg och Christer Nylander (båda fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att reducera antalet myndigheter i Sverige.
2004/05:Fi272 av Barbro Hietala Nordlund och Kurt Kvarnström (båda
s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om på vilket sätt en eventuell översyn kan göras av för- och
nackdelar för statliga verk med en certifiering enligt ISO-standard.
2004/05:Fi276 av Berit Högman (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen
anförs om ett generellt krav på att processorienterat arbetssätt bör
riktas till samtliga statliga myndigheter.