Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen

Betänkande 2014/15:FiU14

Finansutskottets betänkande

2014/15:FiU14

Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen

Sammanfattning

Betänkandet behandlar regeringens proposition Vidareutnyttjande av infor-mation från den offentliga förvaltningen (prop. 2014/15:79). I propositionen föreslås ändringar i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen med anledning av att det s.k. PSI-direktivet från 2003 har ändrats. Tillämpningsområdet för direktivet har utvidgats till att även omfatta högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Vidare har det införts en ny allmän princip om att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna vidareutnyttjas. Om det är möjligt och lämpligt ska myndigheterna enligt ändringsdirektivet göra sina handlingar tillgängliga i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Reglerna om avgifter har också ändrats. Avgifterna får nu högst motsvara marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Beräkningsgrunderna för avgifter ska fastställas och offentliggöras i förväg. Tidigare skulle dessa grunder endast anges på begäran. Undantaget från förbudet mot exklusiva avtal har kompletterats med en särskild reglering om digitalisering av kulturresurser.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2015.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Utskottets överväganden

Ändringar i PSI-lagen

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:79.

Stockholm den 23 april 2015

På finansutskottets vägnar

Fredrik Olovsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Monica Green (S), Jonas Jacobsson Gjörtler (M), Jörgen Hellman (S), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Ingela Nylund Watz (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Jan Ericson (M), Dennis Dioukarev (SD), Ulla Andersson (V), Fredrik Schulte (M), Börje Vestlund (S), Ingemar Nilsson (S), Mats Persson (FP) och Aron Modig (KD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Betänkandet behandlar regeringens proposition Vidareutnyttjande av infor-mation från den offentliga förvaltningen (prop. 2014/15:79). I propositionen föreslås ändringar i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen med anledning av att det s.k. PSI-direktivet från 2003 har ändrats (direktivet om vidareutnyttjande av information från den
offentliga sektorn). Tillämpningsområdet för direktivet har utvidgats till att även omfatta högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Vidare har det införts en ny allmän princip om att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna vidareutnyttjas. Om det är möjligt och lämpligt ska myndigheterna enligt ändringsdirektivet göra sina handlingar tillgängliga i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Reglerna om avgifter har också ändrats. Avgifterna får nu högst motsvara marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Beräkningsgrunderna för avgifter ska fastställas och offentliggöras i förväg. Tidigare skulle dessa grunder endast anges på begäran. Undantaget från förbudet mot exklusiva avtal har kompletterats med en särskild reglering om digitalisering av kulturresurser.

Förslaget har granskats av Lagrådet som efterlyser en bredare utvärdering av PSI-lagens förhållande till rättsordningen i övrigt. Statskontoret har sedan tidigare regeringens uppdrag att göra en samlad uppföljning av statliga och kommunala myndigheters arbete med att tillgängliggöra handlingar. Regeringen avser att invänta Statskontorets slutrapport och därefter överväga behovet av en översyn av lagen. I övrigt har Lagrådets synpunkter på förslaget huvudsakligen följts.

Bakgrund

Europaparlamentet och rådet antog den 17 november 2003 det s.k. PSI-direktivet. Direktivet trädde i kraft den 31 december 2003 och innehåller minimiregler. Direktivet har i Sverige genomförts genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen). Kommissionen har sett över tillämpningen av direktivet och föreslagit vissa ändringar. Ändringsdirektivet antogs av Europaparlamentet och rådet den 26 juni 2013 och trädde i kraft den 27 juni 2013. Ändringsdirektivet ska ha genomförts senast den 18 juli 2015.

Den 17 januari 2013 tillsattes en utredning med uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövs för att genomföra ändringsdirektivet och att se över PSI-lagen i övrigt. PSI-utredningen lämnade sitt slutbetänkande den 28 februari 2014.[1]

PSI-direktivet

Syftet med PSI-direktivet är att skapa förutsättningar för en europeisk infor-mationsmarknad. Reglerna, som är minimiregler, ska säkerställa rättvisa, proportionella och ickediskriminerande villkor för vidareutnyttjande av handlingar.

Direktivet är, med vissa undantag, tillämpligt på handlingar som finns hos myndigheter och vissa andra organ som fullgör offentliga uppgifter eller finansieras av allmänna medel. Direktivets handlingsbegrepp omfattar både pappershandlingar och handlingar i elektronisk form. Tillgången till handlingar påverkas inte av direktivet utan regleras av medlemsstaternas nationella lagstiftning.

PSI-lagen

PSI-lagen trädde i kraft den 1 juli 2010. Syftet med lagen är att främja utveck-lingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Med vidareutnyttjande avses enligt lagen användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. Lagen innehåller bestämmelser som ska förhindra att myndigheter beslutar om villkor som begränsar konkurrensen.

Övrig lagstiftning på området

PSI-direktivet förändrar inte tillämpningen av medlemsstaternas gällande bestämmelser om tillgång till handlingar. I svensk rätt finns bestämmelser om enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. En handling är enligt TF en framställning i skrift eller bild och en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos och är upprättad vid eller inkommen till en myndighet. Utgångspunkten är att var och en har rätt att ta del av de allmänna handlingar som finns hos myndigheter. Rätten får endast begränsas till skydd för något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § TF, t.ex. skyddet för enskildas personliga förhållanden. Begränsningarna ska anges i en särskild lag, eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

Utskottets överväganden

Ändringar i PSI-lagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till lagändringar. Ändringarna innebär bl.a. att tillämpningsområdet för direktivet utvidgas till att även omfatta högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. En allmän princip införs i lagen om att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna vidareutnyttjas. Reglerna om hur höga avgifter som får tas ut ändras också. Undantaget från förbudet mot exklusiva avtal kompletteras med en särskild reglering om digitalisering av kulturresurser.

Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Tillåtet vidareutnyttjande

Regeringen föreslår att en bestämmelse införs i PSI-lagen för att tydliggöra ändringsdirektivets allmänna princip om vidareutnyttjande. Bestämmelsen ska klargöra att handlingar som omfattas av lagen får vidareutnyttjas, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författningarna, t.ex. personuppgiftslagen och OSL. I skäl 8 till ändringsdirektivet förklaras att ändringen innebär en tydlig skyldighet för medlemsstaterna att göra alla handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande, utom när tillgången omfattas av restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång. Skälet till införandet är att tydliggöra kopplingen mellan rätten till tillgång och rätten att vidareutnyttja. Bestämmelsen kan jämföras med den svenska principen om att myndigheters handlingar får användas fritt när de har lämnats ut av myndigheten. Bestämmelsen placeras under en särskild rubrik.

Utvidgning av lagens tillämpningsområde

Universitet definieras i ändringsdirektivet som en offentlig myndighet som tillhandahåller högre utbildning som leder till akademisk examen. För svensk del innebär det att handlingar hos bibliotek vid statliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) också omfattas av ändringsdirektivet, i den mån handlingarna vid högskolan utgör allmänna handlingar. Regeringen föreslår därför att tillämpningsområdet för PSI-lagen ska utvidgas till att omfatta handlingar hos högskolebibliotek samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Andra utbildnings- och forskningsinstitutioner än universitetsbibliotek är enligt ändringsdirektivet även fortsättningsvis undantagna. Det gäller t.ex. skolor, universitet och forskningsinrättningar. Även orkestrar, operor och teatrar är undantagna.

Bibliotekskataloger och andra förteckningar över bibliotekens samlingar är exempel på material som kan omfattas av lagen och utgöra ett vidareutnyttjande, däremot inte lån av böcker och behandling av information i särskilda databaser som är avsedda för forskare och studenter.

Konkurrensutsatt verksamhet

Regeringen föreslår att begreppet affärsverksamhet, som i PSI-lagen används för att avgränsa vissa situationer när lagens bestämmelser inte är tillämpliga, ändras till konkurrensutsatt verksamhet. Anledningen är att begreppet affärsverksamhet saknar klargörande praxis för hur det ska tolkas. Regeringen anser att begreppet konkurrensutsatt verksamhet är ett lämpligare begrepp eftersom det tar sikte på syftet med regleringen och inte är kopplat till vilken form verksamheten bedrivs i.

Tillgängliga format

Regeringen anser att det inte bör införas någon skyldighet för myndigheterna att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Ett syfte med PSI-direktivet är att stimulera informationssamhällets framväxt och skapa tillväxt. Ett annat syfte är att öka öppenheten, transparensen och enskildas insyn i den offentliga förvaltningen. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lagen lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. Det är den utlämnande myndigheten som bedömer om ett elektroniskt utlämnande är möjligt och lämpligt.

PSI-direktivet innehåller inga krav på i vilka format som handlingarna ska göras tillgängliga. I ändringsdirektivet anges att myndigheter ska göra sina handlingar tillgängliga i alla befintliga format och språkversioner och, om möjligt och lämpligt, i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Ändringarna syftar inte till att definiera eller ändra medlemsstaternas bestämmelser om tillgång. Med befintligt format avses de format som en myndighet faktiskt har handlingarna i. Det kan enligt regeringen finnas flera anledningar till att avstå från att lämna ut en handling elektroniskt, t.ex. att det står i strid med en registerförfattning eller personuppgiftslagen. De flesta myndigheter tillhandahåller dessutom redan i dag handlingar elektroniskt när det är möjligt och lämpligt.

Avgifter

Regeringen föreslår att avgifterna för tillhandahållande av handlingar inte får överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Den ursprungliga regleringen tillät att avgifterna var så höga att de även täckte insamling av information och framställande av handlingar. Avgiftsregleringen bör enligt regeringen tas in i PSI-lagen, då denna bör innehålla en sammanhållen reglering för de myndigheter och andra institutioner som omfattas av lagen.

De myndigheter som är skyldiga att ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet ska fortfarande få tillämpa den nuvarande avgiftsbestämmelsen där ytterligare poster får ingå i avgiftsuttaget. Även arkiv, bibliotek och museer ska, oavsett krav på kostnadstäckning, få tillämpa denna undantagsbestämmelse.

Utredningen har konstaterat att det finns myndigheter som uppfattar att avgiftsförordningens[2] grundprincip om full kostnadstäckning står i konflikt med ändringsdirektivets huvudregel. Utredningen har därför föreslagit att Ekonomistyrningsverket (ESV) ges i uppdrag att se över avgiftsförordningen så att den inte uppfattas stå i strid med de ändrade reglerna i PSI-lagen, särskilt när det gäller avgifter för uppgiftslämnande i digital form. Regeringen avser därför att ge ESV i uppdrag att se över avgiftsförordningen i nu aktuella delar.

Åtgärder för att underlätta eftersökning av handlingar

Regeringen föreslår att myndigheterna ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande och tillhörande information. Förteckningarna bör innehålla exempelvis namnet på och en kort beskrivning av informationsresursen, uppgifter om den senaste uppdateringen och befintliga tekniska format, samt informa-
tion om avgifter, andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen.

Det ska införas en skyldighet för myndigheterna att ange beräkningsgrunden redan när information lämnas om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Förteckningen och informationen om avgifter och andra villkor ska myndigheterna kunna lämna elektroniskt och utan avgift. Närmare bestämmelser om hur informationen om handlingar ska presenteras, t.ex. när det gäller metadata, bör enligt regeringen utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i form av verkställighetsföreskrifter. Regeringen anser det naturligt att Riksarkivet bemyndigas att utfärda de nu aktuella verkställighetsföreskrifterna.

Offentliga myndigheter har en stor mängd information av olika slag, och det kan vara svårt för den som vill vidareutnyttja denna att få en bild av vilken information som finns och på vilka villkor det går att få tillgång till den. Regeringen gav 2012 Verket för innovationssystem (Vinnova) i uppdrag att utveckla en teknisk plattform för förmedling av data som tillgängliggjorts för vidareutnyttjare. Uppdraget ska vara genomfört senast den 1 juli 2015. Regeringen föreslår nu att Riksarkivet, i samverkan med Vinnova, ser över de tekniska, verksamhetsmässiga och ekonomiska förutsättningarna för att ta över och anpassa plattformen och om det är lämpligt bygga vidare på det arbete som utförts av Vinnova.

Handläggning av en begäran

Regeringen föreslår att det ska vara möjligt för enskilda att begära ett skriftligt beslut om ett vidareutnyttjande har förenats med villkor eller en begäran har avslagits. Sådana beslut ska motiveras.

Arkiv, bibliotek (inklusive högskolebibliotek) och museer ska vara undantagna från skyldigheten att lämna information om rättsinnehavare eller licensgivare i sina beslut om avslag vid en begäran om vidareutnyttjande.

Regeringen gör bedömningen att det inte finns något behov av att ändra PSI-lagens bestämmelser om överklagande.

Särskild tillsynsfunktion

Utredningen föreslog att Konkurrensverket skulle svara för tillsyn över PSI-lagens förbud mot diskriminerande villkor. Regeringen anser dock att det förslaget inte bör genomföras. Som skäl anför regeringen att tillhandahållandet av handlingar helt grundar sig på lagstiftning såsom TF och OSL. Avslagsbeslut kan vidare prövas av domstol. Det kan enligt regeringen uppstå gränsdragningsproblem mellan å ena sidan den praxisbildning som utredningen förutser blir en följd av tillsynsfunktionens beslut och å andra sidan den praxis som utvecklas vid domstolarnas rättstillämpning. Det saknas därför enligt regeringen behov av en tillsynsfunktion.

Avtal om exklusiva rättigheter vid kulturinstitutioner

Regeringen föreslår att det vid digitalisering av kulturresurser ska få beviljas en exklusiv ensamrätt även om det inte är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Om varaktigheten av en sådan exklusiv rätt är längre än tio år, ska rätten omprövas under det elfte året och vart sjunde år tiden därefter. Senast när den exklusiva rätten har gått ut ska den som har beviljats en sådan rätt ge myndigheten en kostnadsfri kopia av de digitaliserade kulturresurserna med en rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. När en exklusiv rätt beviljas ska myndigheten offentliggöra information om detta.

I skälen till ändringsdirektivet anges två anledningar till att ensamrätter för digitalisering av kulturresurser har reglerats i särskild ordning. För det första finns det en befintlig praxis med offentlig-privata partnerskap där kulturresurser digitaliseras med ensamrätt för de privata parterna. Syftet med dessa partnerskap är att underlätta en meningsfull användning av kultursamlingar och bidra till att allmänheten snabbare kan ta del av kulturarvet. Att offentlig-privata partnerskap kan vara särskilt viktiga på kulturområdet bekräftas för svensk del av förarbetena till PSI-lagen. Framför allt på kulturområdet ansågs arrangemang där en enskild aktör kunde finansiera digitaliseringen av material mot att få särskild rätt att exploatera materialet ibland vara nödvändiga för att angelägna digitaliseringsprojekt över huvud taget skulle komma till stånd. (prop. 2009/10:175 s. 152). För det andra anges i ändringsdirektivet att det vid digitalisering av kulturresurser kan krävas att ensamrätten har en viss varaktighet för att den privata partnern ska ha en möjlighet att få sin investering återbetald.

Av ändringsdirektivet framgår att exklusiva avtal inom direktivets utvidgade tillämpningsområde som existerade den 17 juli 2013, och som inte omfattas av de undantag som regleras i direktivet, ska upphöra att gälla när kontraktet löper ut eller senast den 18 juli 2043. Statskontoret har tidigare kartlagt i vilken utsträckning som statliga och kommunala myndigheter har beviljat exklusiva rättigheter som avses i artikel 11 i PSI-direktivet (Fi2010/1345). Av 102 tillfrågade myndigheter och kommuner var det 5 myndigheter och ett landsting som ansåg att de hade beviljat en sådan exklusiv rätt. Kulturinstitutionerna ingick dock inte i kartläggningen eftersom dessa då inte omfattades av PSI-direktivet. Det finns därför nu enligt regeringen anledning att, inför ställningstagandet till behovet av reglering av giltigheten av tidigare ingångna exklusiva avtal, kartlägga förekomsten av sådana avtal hos kulturinstitutionerna. Regeringen avser därför att ge Statskontoret ett sådant uppdrag och att därefter vid behov återkomma till riksdagen med ett förslag till reglering.

Lagrådet anför i sitt yttrande att det är oklart om den nuvarande och den föreslagna regleringen av exklusiva rättigheter ska utgöra undantag från den grundläggande principen i svensk rätt om att myndigheters handlingar får användas fritt när de lämnats ut av myndigheten. Enligt regeringen torde det dock inte uppstå någon tveksamhet kring räckvidden av regleringen om exklusiva rättigheter. Vidareutnyttjande är tillåtet med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av en författning.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015 och anser inte att det finns behov av övergångsregler.

Konsekvenser av förslagen

Regeringen gör följande bedömning. Förslagen till ändringar i PSI-direktivet kommer endast att innebära begränsade merkostnader och kommer inte att medföra några betydande konsekvenser i övrigt. Ändringarna bedöms kunna hanteras inom befintliga anslagsnivåer. Regeringen tror vidare att ett ökat vidareutnyttjande skulle kunna bidra positivt till den svenska utvecklingen.

Regeringen är medveten om att det kan finnas risk för att insatserna för att öka spridning av information från myndigheter till resten av samhället kan leda till fall av felaktig spridning av information och otillbörliga intrång i den personliga integriteten. De aktuella lagförslagen innebär dock inte någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut handlingar i större utsträckning än vad som gäller i dag. PSI-lagen kan inte i sig åberopas som grund för att få tillgång till handlingar, utan det regleras även fortsättningsvis utifrån bestämmelserna i OSL, personuppgiftslagen och befintliga registerförfattningar. Regeringen anser därför inte att de föreslagna ändringarna får några direkta effekter för skyddet av den personliga integriteten.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2014/15:79 Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

[1] SOU 2014:10 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar.

[2] Avgiftsförordningen (1992:191).