Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan

Betänkande 2005/06:MJU15

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2005/06:MJU15

Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan jämte sju motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2005 och ett motionsyrkande som väckts med anledning av proposition 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan. Förslagen i propositionen syftar till att genomföra de lagändringar som bedöms nödvändiga inför handelsperioden 2008-2012, som också är den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Handeln med utsläppsrätter kommer under den perioden i betydande utsträckning att följa de regler som gäller under perioden 2005-2007. I propositionen föreslås dock vissa ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.

Genom förslagen genomförs också det s.k. länkdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer). Förslagen innebär att det blir möjligt att delta i och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet.

I propositionen redovisas även riktlinjerna för den nationella fördelningsplanen och tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 2008-2012. Omfattningen av handelssystemet och principerna för tilldelning av utsläppsrätter kommer i betydande utsträckning att vara desamma som under perioden 2005-2007. Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter m.m.
	Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, 2. lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:184 punkt 1.

2.	Principer för tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2008-2012
	Riksdagen godkänner regeringens förslag till principer för fördelningen av utsläppsrätter för handelsperioden 2008-2012. Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:184 punkt 2 och avslår motionerna 2005/06:MJ48 yrkande 12, 2005/06:MJ531 yrkande 2, 2005/06:MJ596 yrkandena 3, 4 och 8, 2005/06:N307 yrkande 4 och 2005/06:N338 yrkande 5.

3.	Utsläppsstatistik
	Riksdagen avslår motion 2005/06:N436 yrkande 11.

Stockholm den 18 maj 2006

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Catharina Elmsäter-Svärd

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Catharina Elmsäter-Svärd (m), Åsa Domeij (mp), Sinikka Bohlin (s), Alf Eriksson (s), Lennart Fremling (fp), Rune Berglund (s), Rolf Lindén (s), Sven Gunnar Persson (kd), Kjell-Erik Karlsson (v), Christina Axelsson (s), Lars Lindblad (m), Carina Ohlsson (s), Bengt-Anders Johansson (m), Christin Hagberg (s), Ann-Kristine Johansson (s), Anita Brodén (fp) och Claes Västerteg (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I mars 2006 presenterade regeringen för riksdagen proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan. Propositionens förslag bygger på en uppgörelse mellan regeringen och Vänsterpartiet och återges i bilaga 1. Utskottet har valt att i detta sammanhang behandla sju yrkanden från den allmänna motionstiden 2005 och ett yrkande som väckts av Miljöpartiet med anledning av proposition 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan. Samtliga motioner återfinns i bilaga 1. Lagförslagen återges i bilaga 2.

Utskottet har i ärendet uppvaktats av en representant för Svenska Torvproducentföreningen. I ärendet har även inkommit ett antal skrivelser.

Bakgrund

Den 1 januari 2005 inleddes den första perioden av handel med utsläppsrätter inom EU. Nästa handelsperiod sträcker sig från 2008-2012.

De grundläggande reglerna om handelssystemet finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Syftet med handelsdirektivet är att bidra till Europeiska unionens klimatpolitiska mål och åtagande under Kyotoprotokollet, om att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt sätt minska utsläppen av växthusgaser med 8 % fram till perioden 2008-2012 jämfört med utsläppen år 1990. Vidare framgår att handelsdirektivets syfte är att bidra till ett effektivare åtagande genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.

Regeringen presenterade i sin proposition 2003/04:31 Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning samt föreslog att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter. Riksdagen beslutade den 10 mars 2004 i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). I propositionen redogjorde även regeringen för sin avsikt att lämna förslag till lagstiftning för ett svenskt handelssystem under år 2004. Den 15 april 2004 överlämnade regeringen proposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I till riksdagen med förslag till lag om utsläpp av koldioxid. Förslaget innebar att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid för i första hand handelsperioden 2005-2007 kunde påbörjas. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen den 23 juni 2004 (bet. 2003/04:MJU19, rskr. 2003/04:281). Lagen trädde i kraft den 1 augusti 2004.

Genom antagandet av propositionen 2004/05:18 Handel med utsläppsrätter II (bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) utvecklades regelverket för handel med utsläppsrätter ytterligare. Därmed upphörde även lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid och dess bestämmelser överfördes till lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.

I länkdirektivet tar EU ett ytterligare steg mot att knyta det europeiska handelssystemet till Kyotoprotokollets regelverk och mekanismer.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen syftar till att genomföra de lagändringar som bedöms nödvändiga inför handelsperioden 2008-2012, som också är den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Handeln med utsläppsrätter kommer under den perioden i betydande utsträckning att följa de regler som gäller under perioden 2005-2007. I propositionen föreslås dock vissa ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Ändringarna syftar till att förbättra reglerna utifrån erfarenheterna hittills av handelssystemet och till att uppnå full överensstämmelse med EU-lagstiftningen inför den kommande handelsperioden.

Genom förslagen genomförs också länkdirektivet. Förslagen innebär att det blir möjligt att delta i och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet.

I propositionen redovisas även riktlinjerna för den nationella fördelningsplanen och tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 2008-2012. Omfattningen av handelssystemet och principerna för tilldelning av utsläppsrätter kommer i betydande utsträckning att vara desamma som under perioden 2005-2007.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.

Utskottets överväganden

Genomförande av länkdirektivet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Utskottet tillstyrker även regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter i den del det avser genomförande av länkdirektivet.

Propositionen

Bestämmelser om de projektbaserade mekanismerna införs i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om förutsättningar för deltagande i projektverksamhet enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling, om utfärdande av utsläppsminskningsenheter och om användning av tillgodohavanden från projektverksamhet enligt de båda mekanismerna när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter.

Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att ett godkännande bör krävas när Sverige är värdland och när Sverige är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. En annan utgångspunkt är att prövningen av ansökningar om godkännande bör anpassas till den internationella processen för godkännande av projektverksamhet.

Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna uppfylls genom befintlig lagstiftning och de föreskrifter som bör antas för processen för ett nationellt godkännande av projektverksamhet.

Frågor om deltagande i projektverksamhet och utfärdande av utsläppsminskningsenheter skall prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten).

Det bör vid projektmyndigheten inrättas ett råd med representanter för Statens energimyndighet, Naturvårdsverket, Verket för näringslivsutveckling och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete för beredning av frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet.

Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att särskilda krav bör ställas för godkännande av deltagande i vattenkraftsprojekt.

Vid utformningen av föreskrifter om förutsättningarna för att få utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som minskar eller begränsar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet, är utgångspunkterna följande. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret.

Den nationella fördelningsplanen skall inför handelsperioden 2008-2012 och varje därpå följande handelsperiod innehålla uppgifter om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter.

En utgångspunkt vid utformningen av föreskrifter är att det inte bör vara tillåtet att använda tillgodohavanden från projektverksamhet som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk i handelssystemet. En annan utgångspunkt är att det t.o.m. 2012 inte bör vara tillåtet för verksamhetsutövare att i handelssystemet använda tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt.

Handel med samtliga Kyotoenheter, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, skall registreras i utsläppsrättsregistret. Registerreglerna i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter skall i flera avseenden gälla även för Kyotoenheterna.

Det behöver för närvarande inte införas några bestämmelser om sparande av Kyotoenheter.

Kyotoenheter bör ses som finansiella instrument. Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument skall dock inte tillämpas på kontoföring av Kyotoenheter.

Kontrolluppgift skall lämnas om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. För fysiska personer och dödsbon skall kontrolluppgift lämnas av Statens energimyndighet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag.

Övriga ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker även regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter i den mån utskottet inte behandlat det ovan.

Propositionen

Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om att anläggningar inte omfattas av tillståndsplikten enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser. Det skall inte vara möjligt att undanta anläggningar från handelssystemet fr.o.m. handelsperioden 2008-2012. Tillståndsmyndigheten skall, om det finns skäl till det, kunna förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Om flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på en anläggning, får ett tillstånd till utsläpp av koldioxid avse en verksamhetsutövares del av anläggningen. När en ny verksamhetsutövare anmäls skall tillståndsmyndigheten, om vissa förutsättningar är uppfyllda, ge ett nytt tillstånd. Därutöver skall tillståndsmyndigheten kunna återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. Tillståndsmyndigheten skall inför handelsperioden 2008-2012 inte kunna besluta att utsläpp av koldioxid får ske tills vidare, trots att en tillståndsfråga inte slutligt har avgjorts.

Regeringen bemyndigas att i enlighet med principer som riksdagen godkänner och med beaktande av handelsdirektivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Den som avser att driva en tillståndspliktig verksamhet under en handelsperiod får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för den perioden.

Kyotoenheter skall inte vara undantagna från utmätning. Inskränkning i förfoganderätten över Kyotoenheter genom konkurs, utmätning, kvarstad eller betalningssäkring skall registreras i utsläppsrättsregistret. En utsläppsrätt, utsläppsminskningsenhet eller certifierad utsläppsminskning får inte överlämnas för att fullgöra redovisningsskyldigheten i handelssystemet, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. En utsläppsrätt eller kyotoenhet får inte överlämnas för frivillig annullering enligt artikel 62 i registerförordningen (kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG), om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring.

Lagen om handel med utsläppsrätter kompletteras upplysningsvis med en hänvisning till bestämmelserna i EU:s registerförordning, som innebär att utsläppsrätter som inte använts under en handelsperiod skall sparas till nästa period, med början från perioden 2008-2012 till perioden 2013-2017.

Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Beslutet får meddelas tidigast den 1 maj året efter det kalenderår som uppskattningen avser. Myndigheten skall innan den beslutar ge verksamhetsutövaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut. En verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på 20 000 kr till staten.

Allmän förvaltningsdomstol skall inte längre pröva vissa överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter. Samtliga överklaganden skall i stället prövas av miljödomstolen och, i sista hand, Miljööverdomstolen. Äldre bestämmelser om överklagande och prövningstillstånd gäller för domar och beslut som har meddelats före den 1 juli 2006 eller som en allmän förvaltningsdomstol meddelar efter den 30 juni 2006.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag.

Handelssystemets omfattning under perioden 2008-2012

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i vad regeringen anför om handelssystemets omfattning under perioden 2008-2012.

Propositionen

Det svenska handelssystemet bör under perioden 2008-2012 omfatta de anläggningar som omfattas av systemet under perioden 2005-2007 samt ytterligare vissa förbränningsanläggningar inom industrin. Handelssystemet bör inte utvidgas till att omfatta någon annan växthusgas än koldioxid.

De administrativa kostnaderna bör särskilt för små anläggningar begränsas så långt det är möjligt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i vad regeringen anför om handelssystemets omfattning under perioden 2008-2012.

Principer för tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2008-2012

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i vad regeringen anför om tilldelning av utsläppsrätter och föreslår att riksdagen godkänner regeringens förslag till principer för fördelningen av utsläppsrätter för handelsperioden 2008-2012. Samtidigt avstyrker utskottet två motionsyrkanden (fp, kd) om auktionering av utsläppsrätter, ett motionsyrkande (kd) om vilka år som den historiska tilldelningen skall grundas på, två motionsyrkanden (m, mp, -) om tilldelningen till el- och fjärrvärmesektorn, ett motionsyrkande (kd) om tillämpningen av länkdirektivet och slutligen ett motionsyrkande (mp) om utformningen av tilldelningsplanen med hänvisning till de i propositionen redovisade principerna för tilldelning av utsläppsrätter för handelsperioden 2008-2012.

Jämför särskilt yttrande 2 (mp).

Propositionen

För handelsperioden 2008-2012 skall utsläppsrätter fördelas i enlighet med de principer som redovisas i propositionen.

Tilldelningen av utsläppsrätter bör under perioden 2008-2012 vara mindre än de beräknade utsläppen i den handlande sektorn under den perioden. Tilldelningen skall stämma överens med handelsdirektivets kriterier för nationella fördelningsplaner och bör beakta det nationella klimatmålet. I föreskrifterna om tilldelning av utsläppsrätter bör anges ett högsta antal utsläppsrätter som får fördelas för perioden 2008-2012.

Utsläppsrätter bör fördelas gratis till både befintliga anläggningar och nya deltagare under perioden 2008-2012.

Tilldelningen av utsläppsrätter till befintliga anläggningar för malmbaserad stålproduktion bör för perioden 2008-2012 baseras på europeiska riktmärken kombinerat med en nedskalningsfaktor.

För övriga sektorer och verksamheter bör utsläppsrätter för perioden 2008-2012 i huvudsak fördelas enligt samma principer som för perioden 2005-2007. Tilldelningen till befintliga anläggningar bör baseras på ett genomsnitt av de historiska utsläppen 1998-2001. Hänsyn bör tas till exceptionella händelser under denna period. För råvarurelaterade koldioxidutsläpp bör därtill utsläppsrätter fördelas med utgångspunkt i prognoser på företags- och makronivå för produktionsökningen från perioden 1998-2001 till perioden 2008-2012. En beräknad ökning av utsläppen till 2008-2012 på grund av annan gemenskapsrättslig lagstiftning bör även i fortsättningen beaktas vid tilldelning av utsläppsrätter. Tilldelningen till befintliga anläggningar i el- och fjärrvärmesektorn bör vara mer restriktiv än tilldelningen till befintliga anläggningar i övriga sektorer och vid behov justeras nedåt så att den nivå som anger den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter i Sverige under perioden 2008-2012 inte överskrids.

Med undantag för malmbaserad stålproduktion är riktmärken inte lämpliga att införa som princip för tilldelning i någon sektor eller för någon produkt under perioden 2008-2012.

Nya deltagare bör tilldelas gratis utsläppsrätter motsvarande sammanlagt högst ca 3 miljoner ton koldioxid per år under perioden 2008-2012. Tilldelningen till nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn bör baseras på bränsleoberoende riktmärken. För anläggningar inom övriga sektorer och verksamheter bör tilldelningen baseras på en jämförelse med bästa möjliga teknik. För nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn bör endast fossilbaserad produktion vara tilldelningsberättigad och nivån för tilldelningen i angränsande länder beaktas, eftersom reglerna kan påverka investeringsbeslut vad avser t.ex. den geografiska lokaliseringen av nya investeringar och teknikval. Nya och utbyggda kondenskraftsanläggningar och hetvattenpannor bör inte heller tilldelas gratis utsläppsrätter under perioden 2008-2012, utan bör hänvisas till marknaden.

Antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda vid redovisningen av utsläppsrätter bör uppgå till högst 20 % av antalet fördelade utsläppsrätter under perioden 2008-2012. Begränsningen bör avse det antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare sammantaget får använda i stället för utsläppsrätter. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter är att varje verksamhetsutövare skall ges rätt att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i en utsträckning som är förenlig med den nationella begränsningen.

Motionerna

Enligt motion MJ531 (fp) yrkande 2 bör Sverige verka för att EU vid nästa handelsperiod fördelar utsläppsrätterna via auktion. Att dela ut utsläppsrätterna gratis missgynnar länder och företag som redan gjort insatser för att minska sina utsläpp. Även i motion MJ596 (kd) yrkande 3 (delvis) görs invändningar mot gratis tilldelning av utsläppsrätter. Enligt motionärerna bör regeringen verka för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att 10 % av utsläppsrätterna under handelsperioden 2008-2012 fördelas genom auktionering. Vid gratis tilldelning bör riktmärken användas.

Enligt motion MJ596 (kd) yrkande 4 bör det fastslås att tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 2008-2012 inte skall ta hänsyn till de faktiska utsläppen under perioden 2005-2007. För att handelssystemet skall fungera som avsett är det av yttersta vikt att aktörerna inte oroas av risken att tilldelningen för den kommanden handelsperioden påverkas av hur mycket som faktiskt släppts ut under den innevarande handelsperioden.

Att nästa fördelningsplan skall vara mer restriktiv i tilldelningen av utsläppsrätter till kraftverk, värmeverk och kraftvärmeverk med anledning av sänkningen av koldioxidskatten förordas i motion N338 (mp, -) yrkande 5. I motion N307 (m) yrkande 4 anförs att regeringen har missgynnat kraftvärmen i fördelningen av utsläppsrätter, vilket äventyrar investeringar i effektiv kraftvärme med naturgas. Motion MJ596 (kd) yrkande 3 (delvis) innehåller förslag om att anläggningar för el- och värmeproduktion skall tilldelas utsläppsrätter enbart baserat på produktionsvolym, utan hänsyn till bränsleslag samt att tilldelningen också borde vara olika för el och värme.

I motion MJ596 (kd) yrkande 8 anförs att Sverige skall besluta att antalet certifierade utsläppsminskningsenheter som får användas högst får uppgå till 2 % av landets totala utsläpp av växthusgaser, vilket motsvarar ca 1,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. Även motion MJ48 (mp) yrkande 12 tar sikte på i vilken utsträckning certifierade utsläppsminskningsenheter får användas. Enligt nämnda motion bör nästa tilldelningsplan kompletteras med åtgärder som säkerställer att den handlande sektorn, särskilt kraft- och värmesektorn samt skogsindustrin, deltar i minskningen av växthusgaser.

Utskottets ställningstagande

I samband med utskottets behandling av propositionen med riktlinjer för genomförandet av handelssystemet (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11) uttalade utskottet stöd för uppfattningen att det finns betydande fördelar med auktionering vid fördelningen av utsläppsrätter, särskilt som auktionering överensstämmer med principen om att förorenaren betalar.

Enligt handelsdirektivet skall för perioden 2008-2012 minst 90 % av utsläppsrätterna fördelas gratis. Medlemsstaterna får således fördela högst 10 % av utsläppsrätterna genom försäljning, exempelvis genom auktion, till marknadsvärdet. Enligt propositionen bör Sverige inte ensidigt införa auktion eller på annat sätt sälja 10 % av utsläppsrätterna på marknaden eftersom det är viktigt att den svenska konkurrensutsatta industrin får samma förutsättningar som dess europeiska konkurrenter. Regeringen har dock i propositionen anfört att Sverige aktivt bör verka för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att under perioden 2008-2012 auktionera eller på annat sätt sälja 10 % av utsläppsrätterna på marknaden. En gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt befintligt system gynnar de företag och länder som varit mest aktiva med att minska utsläpp. Därutöver framför regeringen att Sverige bör verka för att handelsdirektivet ändras efterhand så att fördelning mot betalning på sikt blir möjlig för samtliga utsläppsrätter som tilldelas inom handelssystemet och att fördelning mot betalning blir obligatorisk för medlemsstater. När det gäller metod för gratis tilldelning gör regeringen bedömningen att riktmärken för närvarande varken är lämpliga eller möjliga att använda i någon sektor eller för någon produkt som metod för tilldelning av utsläppsrätter för handelsperioden 2008-2012, med undantag för malmbaserad stålproduktion. Utskottet gör ingen annan bedömning.

Med hänvisning till det ovan anförda anser utskottet att det inte behövs ett riksdagsuttalande med anledning av motionerna 2005/06:MJ531 (fp) yrkande 2 och 2005/06:MJ596 (kd) yrkande 3 (delvis).

När det gäller principer för tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2008-2012 delar utskottet regeringens bedömning att med undantag för anläggningar för malmbaserad stålproduktion, bör tilldelningen i huvudsak baseras på samma principer som under perioden 2005-2007. Det innebär att tilldelningen baseras på ett genomsnitt av de historiska utsläppen 1998-2001. Att använda dessa år som fördelningsgrundande för befintliga anläggningar utgör en rimlig avvägning mellan hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder och ekonomisk tillväxt under senare år. Enligt utskottets uppfattning innebär det anförda att motion MJ596 (kd) yrkande 4 är tillgodosedd. Motionsyrkandet avstyrks.

I tre motioner berörs frågan om tilldelning till el- och fjärrvärmesektorn. Enligt regeringens bedömning bör utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter vara att tilldelningen till befintliga anläggningar inom el- och fjärrvärmesektorn skall vara minst lika restriktiv som under förra handelsperioden, och vid behov justeras nedåt med hänsyn till utrymmet för den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter. För nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn bör dock nivån för tilldelning i angränsande länder beaktas, eftersom reglerna kan påverka investeringsbeslut vad avser t.ex. den geografiska lokaliseringen av nya investeringar och teknikval. Detta torde gynna investeringar i fossil kraftvärme. Som ovan nämnts föreslår regeringen att tilldelningen baseras på historiska utsläpp. För nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn föreslår dock regeringen, i likhet med vad motionärerna i motion MJ596 (kd) yrkande 3 (delvis) förespråkat, att tilldelningen baseras på bränsleoberoende riktmärken.

Med det anförda avstyrks motionerna N338 (mp, -) yrkande 5, N307 (m) yrkande 4 och MJ596 (kd) yrkande 3 (delvis).

När det gäller frågan om i vilken utsträckning verksamhetsutövare skall tillåtas använda tillgodohavanden från projektbaserade mekanismer anges ramarna av Kyotoprotokollets och Marrakechöverenskommelsens krav på supplementaritet. Detta krav innebär att inhemska åtgärder skall utgöra en betydande del av en parts ansträngningar att uppfylla sitt kvantitativa åtagande enligt Kyotoprotokollet. Det finns ingen kvantifiering eller närmare precisering av vad villkoret om supplementaritet innebär. Utskottet konstaterar att regeringen anser att verksamhetsutövare i handelssystemet bör få tillgång till kostnadseffektiva åtgärder för att minska utsläppen genom de projektbaserade mekanismerna. Enligt regeringen är det viktigt att det skapas drivkrafter för näringslivet att delta i de projektbaserade mekanismerna. Svenska företag bör efter hand ta ett större ansvar för tillämpning av de projektbaserade mekanismerna inom ramen för handelssystemet. Det finns också stora förväntningar på de projektbaserade mekanismerna hos utvecklingsländerna och Ryssland. Sverige har ett ansvar att se till att en betydande del av ansträngningarna att uppfylla åtagandet i Kyotoprotokollet utgörs av inhemska åtgärder. Den kvantitativa begränsningen av användningen av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna (utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar) bör spegla en avvägning mellan dessa olika förpliktelser och möjligheter. I propositionen anförs att det är rimligt att begränsa antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda vid redovisningen av utsläppsrätter till högst 20 % av antalet fördelade utsläppsrätter under perioden 2008-2012. En begränsning på 20 % är förenlig med förpliktelsen om supplementaritet. Om den totala tilldelningen till den handlande sektorn bestäms enligt handelsdirektivets kriterier och med aktuell utsläppsprojektion som grund, betyder en begränsning på 20 % att utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar motsvarande omkring 5 miljoner ton koldioxid per år får användas i den handlande sektorn. Några ytterligare åtgärder för att se till att den handlande sektorn, särskilt kraft- och värmesektorn samt skogsindustrin, deltar i minskningen av växthusgaser anser utskottet inte behövs.

Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet förslagen i motion N436 (fp) yrkande 11 och motion MJ48 (mp) yrkande 12.

Utsläppsstatistik

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker ett motionsyrkande (fp) om den svenska utsläppsstatistiken med hänvisning till hur klimatrapporteringen går till.

Motionen

I motion N436 (fp) yrkande 11 förordas att koldioxidutsläpp som genereras vid utländska kraftverk skall tas med i den svenska statistiken över koldioxidutsläpp i den del utsläppen hänför sig till el som importerats till Sverige.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill erinra om att i den rapportering som skall ske till FN för att uppfylla klimatåtagandena i Kyotoprotokollet skall varje land redovisa de utsläpp som sker från anläggningar i det egna landet. Skäl att räkna in utsläpp från andra länder i den svenska statistiken finns därför inte. Med det anförda avstyrks motion N436 (fp) yrkande 11.

Särskilda yttranden

1.	Handel med utsläppsrätter (m, fp, kd, c)
	Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lennart Fremling (fp), Sven Gunnar Persson (kd), Lars Lindblad (m), Bengt-Anders Johansson (m), Anita Brodén (fp) och Claes Västerteg (c) anför:

Vi välkomnar att ett handelssystem med utsläppsrätter införts inom EU. Utsläppshandel är ett verktyg för att på ett kostnadseffektivt sätt uppnå fastställda målsättningar. Tillkomsten av handelssystemet illustrerar möjligheterna och nödvändigheten av EU som en aktör i miljöpolitiken. Vår förhoppning är att detta skall vara ett föredöme för ett fördjupat europeiskt samarbete för att lösa de gränsöverskridande miljöproblemen. Genom ett sådant handelssystem kan samhället göra miljöinvesteringar som når uppställda mål till lägsta möjliga kostnad. Även om det finns mycket i övrigt att önska i det EU-direktiv som reglerar handelssystemet så är det ett viktigt steg på vägen mot ett hållbart Europa. Det är viktigt att de EU-länder som ännu inte har ett fungerande handelssystem förmås att omgående åtgärda detta. Marknaden för handel med utsläppsrätter störs annars på ett oacceptabelt sätt.

Utvidga handelssystemet

Utgångspunkterna för svenskt vidkommande bör vara att handelssystemet skall utvidgas till att omfatta fler sektorer, fler växthusgaser och fler länder, samt att en ökad harmonisering av systemets tillämpning skall ske inom EU. Vi anser att alla de sex viktigaste växthusgaserna skall omfattas av handelssystemet så snart som precisionen i mätmetoderna blivit acceptabel. Särskilt viktigt är det att inkludera perfluorkarboner inom aluminiumproduktion. Sverige bör verka för detta i de fortsatta EU-förhandlingarna. Aluminiumprodukter är inom vissa användningsområden substitut för stålprodukter, och stålsektorn omfattas av handelssystemet. FlexMex2-utredningen föreslår därför i sitt slutbetänkande (SOU 2005:10) att Sverige skall verka för att aluminiumsektorn omfattas av handelssystemet och att även perfluorkarboner inom aluminiumproduktion skall omfattas. Utredningen konstaterar att dessa utsläpp från aluminiumproduktionen har den lägsta osäkerheten bland de fluorerade gaserna. Vi anser vidare att för de sektorer som ingår i handelssystemet bör koldioxidskatten avskaffas. Det är dock olyckligt att Socialdemokraterna finansierar detta genom att införa en ny fastighetsskatt på vattenkraftverk.

Minska mängden utsläppsrätter

Handelssystemet kan bara vara ett verksamt styrmedel om tilldelningen blir snålare. Tilldelningen av utsläppsrätter för den första handelsperioden (2005-2007) låg i snitt ca 10 % över utsläppen för åren dessförinnan. Den tilldelade mängden utsläppsrätter i unionen som helhet måste därför sänkas steg för steg.

Harmonisering av tilldelningsprinciperna

Det är olämpligt att principerna för tilldelning av utsläppsrätter skall skilja sig mellan olika länder såsom har varit fallet. Vi står därför bakom den huvudinriktning för svenska prioriteringar för handelssystemets utveckling efter 2012 som regeringen redovisar i propositionen vad gäller att harmonisera principerna för tilldelning.

Auktionering

För att tilldelningen av utsläppsrätter inte skall ha karaktären av subventionering av den handlande sektorn anser vi att det är angeläget att arbeta för att utsläppsrätterna fördelas genom auktionering. Därigenom kan en mer kostnadseffektiv fördelning uppnås. Det är inte heller helt lyckat att tilldelningen av utsläppsrätter baseras på historiska utsläpp, inte minst med tanke på svårigheten att välja relevant referensperiod men också det faktum att de företag som gjort stora insatser för att minska sina utsläpp under den aktuella perioden missgynnas.

Gratis tilldelning

När nu tilldelningen sker gratis bör det i görligaste mån ske enligt någon form av riktmärkessystem baserat på bästa tillgängliga teknik. Vi vill understryka vikten av att tilldelningen till anläggningar för el- och värmeproduktion sker enbart baserat på produktionsvolym, utan hänsyn till bränsleslag. I den första fördelningsomgången bestämde sig regeringen för att missgynna kraftvärmeproducenterna, vilket var olyckligt. För att göra produktion av kraftvärme lönsam bör elproduktion tilldelas 2,5-3 gånger fler utsläppsrätter per kWh än värmeproduktion. Tilldelningen borde därför vara olika för el och värme. Vi förutsätter att regeringen avser att följa Energimyndighetens förslag om skilda riktmärken så som det återges i propositionen.

Handelssystemets relation till de projektbaserade mekanismerna

Även om de projektbaserade mekanismerna kan innebära viktiga möjligheter att på ett kostnadseffektivt sätt minska de globala utsläppen av koldioxid samtidigt som viktiga utvecklingssteg kan tas i u-länder finns också vissa frågetecken i samband med nyttjandet av dessa mekanismer. Särskilt gäller detta mekanismen för ren utveckling. En nackdel kan vara att incitamenten för att utveckla alternativ teknik för att minska utsläppen i mer industrialiserade länder kan bli mindre betydelsefulla då det kan vara billigare att i stället investera i ett u-land. Frågan kan också ställas om de åtgärder som vidtas verkligen är additiva, dvs. att de inte skulle ha skett utan mekanismen för ren utveckling. Vi har stor förståelse för den moraliska aspekten av att de rika länderna bör göra större åtaganden än de fattiga. Men för att få en fungerande global klimatpolitik vore det bättre om alla länder hade kvantitativa åtaganden även om dessa skulle bli mycket generösa för de fattigaste länderna.

Vi anser därför att Sverige bör verka internationellt för att så många länder som möjligt gör kvantitativa åtaganden. I avvaktan på detta bör mekanismen för ren utveckling utnyttjas med omdöme, och Annex-1 ländernas möjlighet att tillgodoräkna sig utsläppsrätter genom mekanismen för ren utveckling bör ha viss begränsning.

Som framgår av det ovan anförda vill vi se en utveckling av handeln med utsläppsrätter. Det är dock inte rimligt för ett enskilt land att genomföra avsevärda förändringar. Utvecklingen bör ske gemensamt inom EU, och ambitionen måste vara att även globalt arbeta för lösningar där många fler länder kan inlemmas i handelssystemet. Propositionen har en liknande inriktning varför vi avstått från att föra fram alternativa yrkanden. Vi har i detta yttrande i stället presenterat huvuddragen i vår syn på hur systemet bör utvecklas.

2.	Principer för tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2008-2012, punkt 2 (mp)
	Åsa Domeij (mp) anför:

Sedan propositionen skrevs har fyra faktorer tillkommit, som alla talar för en mer restriktiv tilldelning.

-     Ett klimatmål om en minskning av växthusgasutsläppen med 25 % till 2020 har tillkommit i proposition 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan. Detta mål har stöd av Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna, medan Centerpartiet och Folkpartiet har motionerat om ett än mer långtgående mål, en minskning med 30 %.

-     En ny konsekvensbedömning av de nya styrmedel som tillkommit genom de olika klimat- och energipropositionerna våren 2006 ger vid handen att inte ens målet minus 4 % till 2010 kommer att nås, och att utsläppen därefter kommer att öka.

-     Redovisningen av utsläppen för 2005 visar att utsläppen understeg tilldelningen med nästan 3 miljoner ton. År 2005 var ett högkonjunkturår för industrin. Detta tyder på att tilldelningen varit alltför generös.

-     Även i många andra EU-länder har tilldelningen varit högre än de faktiska utsläppen, vilket resulterat i ett dramatiskt prisfall på utsläppsrätter. Europeiska kommissionen kan därför förväntas vara hårdare i sin granskning av fördelningsplanerna, särskilt gentemot länder med särskilt stor "överallokering". Till dessa hör Sverige.

Det måste, i linje med vad som i övrigt står skrivet i propositionen och tidigare ställningstaganden i frågan i riksdagen, innebära att framför allt tilldelningen till nya fossila kraftvärmeverk måste bli mer restriktiv. Prioriteten vid tilldelningen måste vara: först industri med råvarubaserade utsläpp (som i stort sett är proportionella mot produktionen), därefter övrig industri och sist el och värme.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kotrolluppgifter.
2.	Riksdagen godkänner regeringens förslag till principer för fördelningen av utsläppsrätter för handelsperioden 2008-2012 (avsnitt (9.1).

Motion väckt med anledning av prop. 2005/06:172

2005/06:MJ48 av Åsa Domeij m.fl. (mp):

12.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utformningen av den svenska nationella tilldelningsplanen för utsläppsrätter inom EU:s handelssystem.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2005

2005/06:MJ531 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige verkar för att EU vid nästa period för handel med utsläppsrätter på koldioxid fördelar utsläppsrätterna via auktion.

2005/06:MJ596 av Göran Hägglund m.fl. (kd):

3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utgångspunkter för tilldelning av utsläppsrätter.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 2008-2012 ej bör ta hänsyn till de faktiska utsläppen för åren 2005-2007.
8.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tillämpningen av länkdirektivet.

2005/06:N307 av Lars Lindblad m.fl. (m):

4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om villkoren för kraftvärmeproduktionen.

2005/06:N338 av Maria Wetterstrand m.fl. (mp, -):

5.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att nästa fördelningsplan för utsläppsrätter skall vara mer restriktiv i tilldelningen av rätter till kraftverk, värmeverk och kraftvärmeverk med anledning av sänkningen av koldioxidskatten för sådana anläggningar.

2005/06:N436 av Eva Flyborg m.fl. (fp):

11.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att redovisa koldioxidutsläpp för importerad el i den svenska statistiken.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag