Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar

Betänkande 2013/14:SfU12

2013/14:SfU12 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2013/14:SfU12

Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar och en motion som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen lämnas förslag som syftar till att förtydliga regleringen för EES-medborgare och deras familjemedlemmar på det migrationsrättsliga området.

Det föreslås en ändrad struktur i regleringen om de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete i utlänningslagen.

Bland annat föreslås det att regleringen om avvisning och utvisning i utlänningslagen struktureras om och att förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar regleras för sig. Bestämmelserna om utvisning på grund av brott placeras enligt förslaget i ett nytt kapitel i utlänningslagen.

Förslaget innebär även att de centrala undantagen från kraven på pass och visering för EES-medborgare och deras familjemedlemmar, liksom bestämmelserna om bibehållen uppehållsrätt, som finns i utlänningsförordningen flyttas till utlänningslagen.

Vidare föreslås att reglerna om när avvisning respektive utvisning får ske ytterligare anpassas till att EES-medborgare och deras familjemedlemmar många gånger inte behöver uppehållstillstånd för rätt till vistelse i Sverige i mer än tre månader.

Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 2014.

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Av lagtekniska skäl samordnas i detta betänkande propositionens förslag om ändring i utlänningslagen och i lagen om särskild utlänningskontroll med ändringsförslagen i motsvarande lagar i proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande och proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.

Utskottet föreslår att riksdagen antar utskottets lagförslag som motsvarar regeringens lagförslag i de tre propositionerna samordnade. Utskottets förslag till riksdagsbeslut omfattar därmed även ställningstaganden till delar av propositionerna 2013/14:81 och 2013/14:83 som behandlats sakligt i betänkandena 2013/14:11 respektive 2013/14:SfU9. Utskottet föreslår även på eget initiativ en följdändring i utlänningslagen. Vidare tillstyrker utskottet regeringens lagförslag i övrigt i proposition 2013/14:82.

Utskottet avstyrker motionen.

I ärendet finns en reservation (SD).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar
	Riksdagen antar utskottets förslag enligt bilaga 3 till 1. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 2. lag om ändring i lagen (1999:353) om särskild utlänningskontroll. Därmed bifaller riksdagen propositionerna 2013/14:81 punkt 1, 2013/14:82 punkterna 1 och 2 samt 2013/14:83 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2013/14:Sf12 av David Lång (SD) yrkandena 1–13.

Reservation (SD)

2.	Lagförslagen i övrigt
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:82 punkt 3.

Stockholm den 18 mars 2014

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (M), Tomas Eneroth (S), Mikael Cederbratt (M), Fredrik Lundh Sammeli (S), Lars-Arne Staxäng (M), Eva-Lena Jansson (S), Solveig Zander (C), Jasenko Omanovic (S), Gunilla Nordgren (M), Emma Henriksson (KD), David Lång (SD), Eva Lohman (M), Annelie Karlsson (S), Maria Ferm (MP), Christina Höj Larsen (V), Stefan Käll (FP) och Roger Lamell (S).

Redogörelse för ärendet

Utskottet behandlar i betänkandet proposition 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag med anledning av förslagen i betänkandet Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar (SOU 2012:57) och i promemorian EU:s gränskodex (Ds 2011:28).

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen.

Som ett led i beredningen av ärendet har utskottet fått kompletterande information om den fria rörligheten inom EU och om rörlighetsdirektivet från representanter för Justitie- och Socialdepartementen.

Av lagtekniska skäl behandlar utskottet lagförslagen 1 och 2 i detta betänkande samordnat med förslaget i proposition 2013/14:81 punkt 1 lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) och förslagen i proposition 2013/14:83 punkterna 1 och 2 lag om ändring i utlänningslagen och lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Utskottet tar även initiativ till en följdändring i 12 kap. 4 § utlänningslagen.

Utskottet lägger i bilaga 3 fram sitt förslag till samordning av lagförslagen.

En redovisning av motionen och regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Utskottets överväganden

Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar utskottets förlag till lag om ändring i utlänningslagen och lag om ändring i lagen om särskild utlänningskontroll samt regeringens förslag till lag om ändring i lagen om rättspsykiatriskt forskningsregister. Det innebär att riksdagen bl.a. bifaller följande förslag i proposition 2013/14:82.

Regleringen om de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete, om uppehållsrätt och om avvisning och utvisning görs tydligare och mer användarvänlig genom vissa strukturella och andra förbättringar. Vissa regler flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen.

Reglerna om när avvisning respektive utvisning får ske anpassas ytterligare till att EES-medborgare och deras familjemedlemmar många gånger inte behöver uppehållstillstånd för rätt till vistelse i Sverige mer än tre månader.

Bestämmelserna som reglerar förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar formuleras så att författningstexten ligger närmare rörlighetsdirektivets lydelse.

Vidare avslår riksdagen motionsyrkanden bl.a. om undantag från kravet på visering, om tolkningen av uttrycket ”unreasonable burden”, om familjemedlemmars rätt till fortsatt uppehållsrätt vid separation och om polisens möjlighet att omhänderta en person som saknar uppehållsrätt.

Jämför reservation (SD).

Rörlighetsdirektivet

Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG) antogs av Europaparlamentet och rådet den 29 april 2004 och reglerar unionsmedborgares rätt till inresa och vistelse i andra medlemsstater. Grundprincipen är att unionsmedborgarna ska kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma sätt som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Direktivet genomfördes i svensk rätt i huvudsak genom ändringar i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. Dessa ändringar trädde i kraft den 30 april 2006 (prop. 2005/06:77, bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:191). Ändringarna innebar bl.a. att den tidigare ordningen med uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras familjemedlemmar avskaffades. I stället infördes begreppet uppehållsrätt, som innebär en rätt att vistas i landet utan föregående prövning. Uppehållsrätten inträder automatiskt under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda.

Propositionen

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Rätten till fri rörlighet inom EU preciseras närmare i rörlighetsdirektivet. EU-regleringen innebär att det för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar i stor utsträckning gäller andra regler på det migrationsrättsliga området än för övriga utlänningar.

I utlänningslagen finns i dag bestämmelser som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar dels i ett särskilt kapitel om uppehållsrätt (3 a kap. UtlL), dels utspridda i andra kapitel (bl.a. 2, 8 och 12 kap. UtlL). EES-medborgare och deras familjemedlemmar omfattas dessutom av bestämmelser som även gäller för andra utlänningar. Den valda författningstekniken innebär att det inte är helt enkelt att överblicka vilka regler som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. I propositionen föreslås därför en tydligare reglering på det migrationsrättsliga området. Utlänningslagens grundläggande struktur bör behållas. Regleringen bör dock göras tydligare och mer användarvänlig när det gäller bestämmelserna om de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete och om uppehållsrätt samt om avvisning och utvisning.

När det gäller villkoren för inresa, vistelse och arbete bör dessa göras enhetliga på så sätt att huvudregler och undantag från huvudregler placeras i olika paragrafer. De centrala undantagen från kraven på pass och visering för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som finns i utlänningsförordningen bör flyttas till utlänningslagen.

Bestämmelserna om bibehållen uppehållsrätt är betydelsefulla i den praktiska tillämpningen. Även dessa bör flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen.

När det gäller bestämmelser om avvisning och utvisning bör bestämmelserna med förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar hållas samman och skiljas från motsvarande bestämmelser för övriga utlänningar. 8 kap. UtlL bör därför struktureras om på följande sätt. Efter en inledande bestämmelse om kapitlets innehåll bör förutsättningarna för avvisning och utvisning av andra utlänningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar regleras och därefter förutsättningarna för avvisning och utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar. I den sista delen av kapitlet bör övriga bestämmelser placeras.

Utvisning på grund av brott är den enda formen av avlägsnande som prövas av allmän domstol. Regeringen anser därför att det finns starka skäl för att placera dessa bestämmelser klart avskilda från övriga bestämmelser om avlägsnande. Regeringen föreslår att de placeras i ett nytt kapitel i utlänningslagen. I det kapitlet bör bestämmelserna med förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar hållas samman och skiljas från motsvarande bestämmelser för övriga utlänningar.

Regeringen anser att regleringen om viseringsfrihet bör vara lika för nordiska medborgare och för andra EES-medborgare. Det särskilda villkoret för viseringsfrihet för andra EES-medborgare än nordiska medborgare (att EES-medborgaren har hemlandspass eller identitetskort eller finns upptagen i ett kollektivpass) bör därför tas bort.

Enligt 8 kap. 5 § UtlL får beslut om avvisning i första instans inte fattas senare än tre månader efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige. Beslut som fattas senare om avlägsnande eller som beslutas av allmän domstol på grund av brott benämns utvisning. EES-medborgare och deras familjemedlemmar behöver många gånger inte uppehållstillstånd för rätt till vistelse i Sverige. Den nuvarande kopplingen till ansökan om uppehållstillstånd är därför mindre lämplig för dessa utlänningar. Till detta kommer att rörlighetsdirektivets bestämmelser om rätt till vistelse, som avlägsnandebestämmelserna för EES-medborgare och deras familjemedlemmar till viss del bygger på, skiljer på vistelse i tre månader efter inresan och vistelse under längre tid än tre månader efter inresan. Regeringen anser därför att avlägsnanden av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som sker i anslutning till inresan eller under de tre första månaderna efter inresan bör ske i form av avvisning. Avlägsnanden av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som sker efter denna tremånadersperiod eller som beslutas av allmän domstol på grund av brott bör i stället ske i form av utvisning.

Av propositionen framgår att Rikspolisstyrelsen i sitt remissvar har anfört att regelverket bör kompletteras med en bestämmelse som innebär att polisen ska underrätta Migrationsverket i vissa fall när polisen anträffar en EES-medborgare eller en familjemedlem som sannolikt befunnit sig i Sverige mer än tre månader. En sådan bestämmelse är enligt regeringen av den karaktären att den lämpligen placeras i en förordning. Regeringen avser att i samband med beredningen av de förordningsändringar som föranleds av förslagen i denna proposition överväga behovet av en sådan ändring.

Av rörlighetsdirektivet (artiklarna 5, 6, 14.1 och 4 samt 27.1) framgår att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar får avlägsnas vid inresan eller under de tre första månaderna efter inresan om de saknar föreskrivna handlingar, om de blir en belastning för det sociala biståndssystemet eller av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. I förtydligande syfte bör utlänningslagens bestämmelser som reglerar förutsättningarna för avvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar utformas så att det klart framgår att det är dessa avvisningsgrunder, förutom av hänsyn till hälsa, som gäller. När det gäller hälsa har Sverige valt att inte införa en möjlighet att avlägsna EES-medborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän hälsa (folkhälsa).

I propositionen anges att Rikspolisstyrelsen har framfört att utredningens förslag innebär försämrade möjligheter för polismyndigheten att fatta beslut om avvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som en brottsförebyggande åtgärd. Regeringen anför med anledning av detta att när prövningen avser en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare måste avvisningsbestämmelserna tolkas i ljuset av bl.a. rörlighetsdirektivet (direktivkonform tolkning). Mot den bakgrunden anser regeringen att det även enligt gällande rätt finns hinder mot att avvisa en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare om det skulle strida mot rörlighetsdirektivet.

När det gäller avvisningsgrunden belastning för det sociala biståndssystemet anges i dag i 8 kap. 2 § tredje stycket UtlL att om en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlemmar visar sig utgöra en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen får avvisning ske. Detta gäller inte en arbetstagare, egenföretagare eller en arbetssökande samt familjemedlemmar till dessa. Bestämmelsen bygger på den svenska språkversionen av artikel 14.1 i rörlighetsdirektivet. Vid genomförandet av direktivet konstaterades dock att i den engelska språkversionen anges ”unreasonable burden” vilket ger stöd för att det är en belastning av viss betydelse som avses (prop. 2005/06:77 s. 62). För att förtydliga vad som gäller bör i den svenska författningstexten anges ”orimlig belastning” i stället för ”belastning”.

Europeiska kommissionen har vid sin granskning av Sveriges genomförande av rörlighetsdirektivet gjort gällande att artiklarna 27.1, 27.2 och 28.1 i direktivet inte har genomförts på ett korrekt sätt i svensk rätt.

I artikel 27.1 anges att hänsyn till allmän ordning eller säkerhet inte får åberopas för att tjäna ekonomiska syften. Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar ska inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Den berörda personens eget beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn ska inte accepteras (artikel 27.2). Dessa allmänna principer har inte uttryckligen angetts i utlänningslagen. Principerna ska visserligen beaktas redan i dag (jfr prop. 2005/06:77 s. 77 f., MIG 2009:21 och NJA 2009 s. 559), men det framgår inte uttryckligen av lagen. Regleringen bör därför enligt regeringen förtydligas något i detta avseende.

Av artikel 28.1 följer att innan ett beslut om avlägsnande av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet fattas ska sådana faktorer beaktas som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet. Dessa faktorer ska beaktas redan i dag, men faktorerna anges inte uttryckligen i lagen. I förtydligande syfte bör det framgå av regleringen att faktorerna ska beaktas vid såväl avvisning som utvisning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

Artikel 5 i Schengenkonventionen har upphört att gälla i och med ikraftträdandet av gränskodexen. Hänvisningen i en av de avvisningsbestämmelser som behandlar avvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare till artikel 5 i Schengenkonventionen bör därför ersättas med en hänvisning till artikel 5 i gränskodexen.

Slutligen föreslås vissa följdändringar i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister.

Motionen

I motion 2013/14:Sf12 av David Lång (SD) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om ett förtydligande i 2 kap. 8 a–c §§ UtlL. Motionären anser att bestämmelserna om undantag från kraven på bl.a. visering bör förtydligas. Enligt motionären bör det anges att det är utlänningar som har uppehållstillstånd respektive ställning som varaktigt bosatta i Sverige som är undantagna.

I yrkande 2 begär motionären att regeringens förslag om att stryka kravet på pass eller identitetskort för viseringsfrihet för andra EES-medborgare än nordiska ska avslås. Motionären anser att det annars kan vara svårt att fastställa nationaliteten.

Ett tillkännagivande om att ändra den fria uppehållsrätten från tre månader till en månad begärs i yrkande 3. Motionären anför att tre månaders vistelse i Sverige utan uppehållstillstånd eller uppehållsrätt är en alldeles för lång period utan att det utförs kontroller eller att svenska myndigheter får annan information om utlänningens vistelse och sysselsättning.

I yrkandena 4–6 begärs tillkännagivanden om tolkningen av uttrycket ”unreasonable burden”, om behovet av ett förtydligande av omfattningen av uttrycket ”oskälig belastning” och om omfattningen av ekonomisk belastning. Motionären ifrågasätter regeringens omvärdering av det engelska uttrycket ”unreasonable burden” från ”belastning” till ”orimlig belastning”. Ordet orimlig lämnar enligt motionären ett alltför stort utrymme till att kunna belasta de svenska trygghets- och biståndssystemen. Uttrycket bör i stället översättas med ”oskälig belastning”. Det behövs även ett förtydligande om vad detta uttryck omfattar. Det bör enligt motionären inte endast begränsas till bistånd enligt socialtjänstlagen utan till trygghets- och biståndssystemen i sin helhet.

I uttrycket ”hänsyn till allmän ordning och säkerhet” ryms enligt motionären mycket mer än vad regeringen har avsett. Frågan om utredningens förslag innebär försämrade möjligheter för polismyndigheten att fatta beslut om avvisning som en brottsförebyggande åtgärd bör därför utredas ytterligare. I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om innebörden av detta uttryck.

I yrkande 8 begär motionären ett tillkännagivande om undantag från avvisning. Familjemedlemmars rätt till fortsatt uppehållsrätt vid separation ska inte omfatta personer i samboförhållanden. Detta är enligt motionären i enlighet med rörlighetsdirektivet.

Det bör vara möjligt att avlägsna EES-medborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän hälsa eftersom pandemier m.m. kan uppkomma i framtiden. I yrkande 9 begärs ett tillkännagivande om detta.

I yrkande 10 begär motionären ett avslag på regeringens förslag till 3 a kap. 5 a § punkt 2 UtlL, dvs. att en EES-medborgare som har uppehållsrätt som arbetstagare eller egen företagare och som inleder en yrkesutbildning ska kunna behålla sin uppehållsrätt.

I yrkandena 11 och 12 begärs tillkännagivanden om att polisen ska åläggas att underrätta Migrationsverket när en EES-medborgare eller familjemedlem sannolikt har befunnit sig i Sverige längre tid än tre månader utan uppehållsrätt, och om att polisen ska kunna omhänderta en person som efter tre månaders vistelse i Sverige inte har uppehållsrätt.

Slutligen begärs i yrkande 13 ett tillkännagivande om att gränspolisen ska ges möjlighet att neka utlänningar inträde om rörlighetsdirektivets artikel 7 inte är uppfylld. Enligt artikeln krävs bl.a. att en unionsmedborgare för egen och sina familjemedlemmars räkning ska ha tillräckliga tillgångar under vistelsen för att inte bli en belastning för den mottagande statens sociala biståndssystem.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan inledningsvis konstatera att EU-direktiv, enligt EG-rättsliga regler, är rättsakter som är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som ska uppnås. Medlemsstaterna är således skyldiga att i sina regelverk genomföra direktiv på ett sätt som säkerställer att ändamålen uppnås. Vid genomförandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt inordnades bestämmelserna i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Det har nu framkommit att det i vissa avseenden finns behov av en tydligare reglering, bl.a. innefattande vissa klarlägganden.

Med anledning av yrkandena i motionen vill utskottet anföra följande.

Utskottet kan konstatera att det i proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning föreslås att bestämmelserna om undantag från krav på visering och uppehållstillstånd förtydligas så att det klart framgår att undantagen för varaktigt bosatta avser personer som har ställning som varaktigt bosatta i Sverige. Vidare framgår av 2 kap. 4 § UtlL att uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i Sverige.

Utskottet delar regeringens bedömning att regleringen om viseringsfrihet bör vara lika för nordiska medborgare och för andra EES-medborgare. Det särskilda villkoret för viseringsfrihet för andra EES-medborgare än nordiska medborgare (att EES-medborgaren har hemlandspass eller identitetskort eller finns upptagen i ett kollektivpass) bör således tas bort.

Enligt artikel 7 i rörlighetsdirektivet ska unionsmedborgare och familjemedlemmar ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om unionsmedborgaren uppfyller vissa villkor, t.ex. att han eller hon är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten eller har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för det mottagande landets sociala biståndssystem. Utskottet noterar att enligt direktivet får inte andra krav uppställas för uppehållsrätt i högst tre månader än kravet på pass eller identitetskort.

Som angetts ovan föreslår regeringen att utlänningslagens bestämmelser som reglerar förutsättningarna för avvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska utformas så att det klart framgår att dessa personer får avlägsnas vid inresan eller under de tre första månaderna efter inresan om de saknar föreskrivna handlingar, om de blir en belastning för det sociala biståndssystemet eller av hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

De svenska bestämmelserna ska tolkas i ljuset av bl.a. rörlighetsdirektivet (direktivkonform tolkning). Av rörlighetsdirektivet framgår att utvisning inte bör ske så länge personen inte utgör en ”orimlig börda” för det sociala biståndssystemet och att det vid bedömningen bl.a. bör tas hänsyn till personens personliga omständigheter, bidragets storlek samt om det är fråga om tillfälliga svårigheter. Utskottet delar regeringens bedömning att reglerna för avvisning redan enligt gällande rätt innebär att en EES-medborgare inte kan avvisas om det skulle strida mot direktivet. När det gäller frågan om den orimliga belastningen på biståndssystemet bör omfatta även andra förmåner än bistånd enligt socialtjänstlagen, anger regeringen att det i nuläget saknas beredningsunderlag för att överväga en sådan ändring. Vidare kan utskottet konstatera att proportionalitetsprincipen är en hävdvunnen princip i svensk rätt och gäller som en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten. I 1 kap. 8 § UtlL anges också att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Regeringen anser mot den bakgrunden att det inte är nödvändigt att i anslutning till bestämmelserna om avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar ange att åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning och säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen. Begreppet allmän ordning och säkerhet är ett unionsrättsligt begrepp och ska ges den innebörd som följer av unionsrätten. Utskottet delar regeringens bedömning.

I svensk rätt saknas i allt väsentligt bestämmelser om utvisning av hänsyn till folkhälsan. Vid genomförandet av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning bedömdes att det saknades anledning att införa sådana bestämmelser. I den då aktuella propositionen angavs även att med make bör i svensk rätt även jämställas sambo, trots att detta inte är ett krav enligt rörlighetsdirektivet. Direktivet ger dock medlemsstaterna möjlighet att ha gynnsammare bestämmelser än vad som följer av direktivet. Utskottet och riksdagen ställde sig bakom ställningstagandet (prop. 2005/06:77, bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:191). Utskottet ser inte någon anledning till att ändra sina ställningstaganden.

Enligt artikel 7.3 rörlighetsdirektivet ska unionsmedborgare i vissa fall anses behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare. Enligt artikelns punkt d gäller detta om personen inleder en yrkesutbildning som har ett samband med den tidigare sysselsättningen. Kravet på samband gäller dock inte om personen är ofrivilligt arbetslös. Utskottet delar regeringens bedömning att bestämmelserna om bibehållen uppehållsrätt bör flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen.

Det är Migrationsverket, och inte polismyndigheten, som avgör om en EES-medborgare eller en familjemedlem har rätt att vistas i Sverige efter tre månader. Därmed är det enligt 10 kap. 12 § UtlL Migrationsverket som fattar beslut om tvångsmedel som förvar eller uppsikt. Utskottet ser inte någon anledning att ändra detta. Utskottet noterar även att regeringen avser att överväga behovet av en bestämmelse i en förordning om att polisen ska underrätta Migrationsverket i vissa fall när polisen anträffar en EES-medborgare eller en familjemedlem som sannolikt har befunnit sig i Sverige i mer än tre månader

Som angetts ovan gäller enligt direktivet och utlänningslagen rätten för en unionsmedborgare att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor än kravet på giltigt identitetskort eller pass. En EES-medborgare får avvisas om han eller hon visar sig belasta det sociala biståndssystemet. Detta gäller dock inte om personen uppfyller villkoren för uppehållsrätt. En av grunderna för uppehållsrätt är att personen har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige.

Utskottet tillstyrker med det anförda, och med de tekniska justeringar som anges nedan, propositionen och avstyrker motion 2013/14:Sf12 (SD).

I proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande föreslås i punkt 1 ändring i utlänningslagen. I proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning föreslås i punkt 1 ändring i utlänningslagen och i punkt 2 ändring i lagen om särskild utlänningskontroll. Socialförsäkringsutskottet har i betänkandena 2013/14:SfU11 respektive 2013/14:SfU9 i sak ställt sig bakom regeringens förslag, men av samordningsskäl behandlas den författningstekniska regleringen i det nu aktuella betänkandet. För att samordna lagförslagen bör riksdagen anta av utskottet i bilaga 3 framlagda lagförslag.

Enligt förslaget till 8 a kap. 7 a § UtlL i bilaga 3 får en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har internationellt skydd i en annan EU-stat utvisas endast till den staten. I 12 kap. 4 § andra stycket UtlL saknas en hänvisning till den paragrafen. Utskottet tar initiativ till denna följdändring och lägger i bilaga 3 fram förslag till ny lydelse av paragrafen.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar, punkt 1 (SD)

av David Lång (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar utskottets förslag enligt bilaga 3 till

1. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

2. lag om ändring i lagen (1999:353) om särskild utlänningskontroll och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen propositionerna 2013/14:81 punkt 1, 2013/14:82 punkterna 1 och 2 samt 2013/14:83 punkterna 1 och 2 samt motion

2013/14:Sf12 av David Lång (SD) yrkandena 1–13.

Ställningstagande

Bestämmelserna om undantag från kraven på bl.a. visering bör förtydligas. Det bör anges att det är utlänningar som har uppehållstillstånd i Sverige som är undantagna.

Regeringens förslag att det nuvarande villkoret om krav på hemlandspass eller identitetskort vid viseringsfrihet för andra EES-medborgare än nordiska ska tas bort kan öppna för missbruk, eftersom det utan pass eller identitetskort kan vara svårt att fastställa nationaliteten. Villkoret bör därför vara kvar i lagtexten.

Utlänningslagen bör även ändras så att uppehållstillstånd eller uppehållsrätt ska krävas redan efter en månads vistelse. Tre månader är en alldeles för lång period för en utlänning att vistas i Sverige utan att det utförs kontroller eller svenska myndigheter får annan information om utlänningens vistelse och sysselsättning.

Regeringens omvärdering av uttrycket ”unreasonable burden”, från ”belastning” till ”orimlig belastning”, innebär att det lämnas ett alltför stort utrymme för en utlänning att kunna belasta trygghets- och biståndssystemen. Uttrycket bör i stället översättas med ”oskälig belastning”. Vidare behövs ett förtydligande om vad uttrycket ska omfatta. Det bör inte begränsas till biståndssystemet enligt socialtjänstlagen utan omfatta trygghets- och biståndssystemen i sin helhet.

I uttrycket ”hänsyn till allmän ordning och säkerhet” ryms mycket mer än vad regeringen har avsett. Frågan om utredningens förslag innebär försämrade möjligheter för polismyndigheten att fatta beslut om avvisning som en brottsförebyggande åtgärd bör därför utredas ytterligare.

Familjemedlemmars rätt till fortsatt uppehållsrätt vid separation ska inte omfatta personer i samboförhållanden. Detta är i enlighet med rörlighetsdirektivet.

En EES-medborgare som har uppehållsrätt som arbetstagare eller egen företagare och som i stället inleder en yrkesutbildning bör inte kunna behålla sin uppehållsrätt.

Det bör vara möjligt att avlägsna EES-medborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän hälsa eftersom pandemier m.m. kan uppkomma i framtiden.

Vidare bör det redan nu införas en regel att polisen ska åläggas att underrätta Migrationsverket när en EES-medborgare eller familjemedlem sannolikt har befunnit sig i Sverige längre tid än tre månader utan uppehållsrätt. Annars finns det en uppenbar brist i kontrollen av rätten att vistas i Sverige. Om uppehållsrätt efter dessa tre månader inte visar sig finnas, ska polisen också ges rätt att omhänderta personerna med syfte att påbörja ett ärende om avvisning eller utvisning.

Gränspolisen bör ges möjlighet att neka utlänningar inträde om rörlighetsdirektivets artikel 7 inte är uppfylld. Enligt artikeln krävs bl.a. att en unionsmedborgare för egen och sina familjemedlemmars räkning ska ha tillräckliga tillgångar under vistelsen för att inte bli en belastning för den mottagande statens sociala biståndssystem. Detta bör således kontrolleras vid gränsen vid inresetillfället.

Vad som nu anförts bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2013/14:81

Proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

Proposition 2013/14:82

Proposition 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister.

Följdmotion med anledning av proposition 2013/14:82

2013/14:Sf12 av David Lång (SD):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ett förtydligande i 2 kap. 8 a–c § utlänningslagen.
2.	Riksdagen avslår regeringens förslag att stryka pass- eller identitetskravet.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ändra den fria uppehållsrätten från tre månader till en månad.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om tolkningen av uttrycket ”unreasonable burden”.
5.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av ett förtydligande av omfattningen av regeringens uttryck ”oskälig belastning”.
6.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om omfattningen av ekonomisk belastning.
7.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ”hänsyn till allmän ordning och säkerhet”.
8.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om undantag från avvisning.
9.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om hänsyn till allmän hälsa.
10.	Riksdagen avslår regeringens förslag till 3 a kap. 5 a § 2 utlänningslagen.
11.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om Rikspolisstyrelsens anmälningsplikt.
12.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om polisens möjlighet till omhändertagande.
13.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ge gränspolisen möjlighet att neka utlänningar inträde om direktivets artikel 7 inte är uppfylld.

Proposition 2013/14:83

Proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag